新[环境保护法]解读--党课讲稿(48页)

新《环境保护法》解读

（党课讲稿）

前 言

大家都知道，最近几年来，我们执政党对于国家治理方针非常重大的一个变化，就是将生态文明提供到一个非常高的战略高度。按照我们这个十八届三中全会所提出的关于重大改革若干决定的规定，我们提出一个叫“五位一体”的战略格局，在“五位一体”里边经济、社会、文化、政治，还有就是生态。可见我们讲环境保护，现在已经是我们国家面临的最为紧迫的问题，就这样一个问题的解决我们讲其实又离不开法律的规范和保障。也就是在这个意义上，我们说2014年的环境保护法的修改是正逢其时，也正是在这样一个大背景之下，我们讲我们今天要讨论的内容对于大家未来的工作，我想将会具有非常重要的一个指引性的作用。

我今天谈三个问题。第一个问题我们来了解一下2014年《环境保护法》修改的背景和过程。通过这个背景和过程的了解，其实我们就能够解释为什么《环境保护法》的内容会呈现出目前所看到的状态。第二个问题也是我们今天要讲的重要内容，就是我们一块来浏览一下、分析一下《环境保护法》修改的主要内容，到底改了什么。第三个问题，一个小问题对于新法律，今年2015

年1月1号开始实施的新的《环境保护法》，我们对它的实施状况做一个简单的展望。

一、《环境保护法》修订背景与过程

（一）《环境保护法》修订背景

第一个问题，《环境保护法》修订背景与过程。我们先来看修改背景，这样一个《环境保护法》的修改，我们讲它实际上是一个特定的历史经济社会条件之下必然的结果，这样一个特定的背景包括了几个方面。第一个方面，我们说解决环境问题实际需求的表现。大家都知道，我们国家现在的环境状况不容乐观，当然我们说不容乐观是比较主观的表述。客观点来看，按照官方的表述，环保部每年都要发布环境状况公报，按照官方的表述，我们现在的环境质量状态叫什么？叫“总体恶化的趋势尚未得到根本遏制”。什么意思？环境越来越糟，我想这一点大家会有切身的感受。另外一点，作为一个催化剂，一个导火索事件是什么？雾霾。我们注意到，从2011年以来，我们看到先是北京京津冀三角洲、我们讲黄河三角洲，这样城市群大雾霾天气，演化成我们现在看到的全国范围之内大面积的雾霾天气。这样一个雾霾天的催化使大家思考，我们发展经济是为了什么？也使得我们去思考怎么样去加强环境保护。那这个时候我们可以看到，一想到要加强环保，我们想我们可以做的第一件事情，在现代文明社会我们讲要用法律，法律去规范这样一个行为，我们说好，那要修改法律。修改什么法？我们看到，我们国家1989年有一部《环境

保护法》，这是关于环境保护领域的一部我们叫综合性的、基础性的法律，要解决环境问题就必须对基础性的法律，从根本上做出一些改变，这是我们讲的第一个背景，由于这样一个环境问题的恶化，以及雾霾这样一个特定的环境问题的催化，提出了这样一个环保法修改的这样一个课题。

第二项背景，那是因为我们以前的《环境保护法》满足不了实际需求。刚才提到我们国家有《环境保护法》，只不过我们讲这个《环境保护法》它的内容过于陈旧，所谓“陈旧”，你会看到1989年的时候，当时我们国家还是一种计划经济体制，与之相对应这个《环境保护法》里边其实还保留了很多计划的痕迹。我给大家举个例子，比如说我们的环保法里面曾规定，说有一项制度叫“限期治理”，如果这个企业污染很重要，要给它限期治理，谁来决定限期治理？法律规定说，由国家级的企业、中央级的企业来决定、省一级的企业来决定，按照企业的级别来划分，但是我们讲这是典型的计划经济的表现。现在我们讲，我们已经建成了所谓的社会主义市场经济。在这个背景之下我们讲环保法入不敷出。从一个实际状况来看，我们曾经有学者做过统计，在法院所判决的关于环境的这样一个案件里面，引用的法律依据之中，1989年的《环境保护法》基本上没有，都是单项法，《水污染防治法》、《大气污染防治法》之类的，也就是说我们看到1989年的《环境保护法》在这个实践里面基本上被架空了，成了一个空壳。正是因为这样一个原因，由于这样一个法律，满足

不了现在应对日益严重环境问题的需要提出了这样一个修改法的需求。

第三个背景，我们要了解到这样一个法律的修改其实不是我们讲的，突然突发奇想，它实际上一个长达二十年修法一种努力的最终结果。从1995年开始，当时全国人大成立了一个专门委员会，一开始叫环境保护委员会，后来改成叫环境与资源保护委员会，我们简称“环资委”。

那么环资委就推动《环境保护法》的修改，大家注意那个时间节点，1995年开始，从九十年代末期开始，那时候我们看到我们国家正处在一个所谓的经济体制改革的过程里边，由原来的计划经济过渡到所谓的计划为主、市场为辅，有计划的市场移到现在所谓的社会主义市场经济体制。在这样一个过渡的过程里边，我们的环资委，这样一个专门委员会看到了1989年环保法的不足，一直在推动这样一个过程。期间，我们的人大代表，我们各个省的代表团也都提出过相关的议案。据统计，从1995年到2011年，有关修改《环境保护法》的议案总共有75件，几乎每年开会都有人提议要修改《环境保护法》，只是在这样一个我们讲从2011年以来雾霾的直接催化之下，我们讲从2011年开始，2011年《环境保护法》的修改被列入到了立法规划里面，正式启动了这样一个修改程序。

（二）《环境保护法》修订过程

第二个我们来看一下修订过程。修订过程里边，我们既然说

决定要修改这部法律，首先就有一个方向性的问题，怎么修改？大的原则是什么？目标是什么？对于这个问题，大体上来看，当时在修法之初有四种观点，第一种叫“大修论”，就是要把现有的这样一个环保法推倒出来。第二种观点叫“小修论”，就是说不要大改，小修小补，对个别条文，以及现在实践中急需的条文做出一些我们讲的局部的打补丁式的修改就可以了。还有另外两种极端的观点，一种是要搁置论，什么叫搁置论？就是你现在改了没意义，因为什么呢，因为法律的实施和政治体制改革的进程是密切相关的，这个派系就说如果我们现行的体制不改，这个法律怎么改都没有意义，另外一种极端的观点叫“废止论”，就是说如果不大修的话，干脆废掉好了。我们现在已经有了有一个《大气法》、《水法》、《固废法》、《噪声法》，还有《放射性污染防治法》等等这些单项的法律，我们已经可以解决这些大部分的问题了，不需要这个法律了。

在这样一个方向性的讨论过程里边，作为我们立法的主导机关，全国人大环资委，最终选择了叫“小修论”，或者叫有限修改。在2011年法律修改的说明里面提出了一个有限修改的目标，所谓的“有限修改”就是我们讲的“8+1”，只对环保法里边的9项内容做出修改。所谓的“8+1”，“8”指的就是8项制度，环评、排污费、限期治理、工作环境权益、环境标准、环境监测、跨区域污染协同治理，以及政府环境质量责任。所谓的“1”讲的就是法律责任，当时我们讲，立法最初的时候提出所谓的“8+1”

决定要修改这部法律，首先就有一个方向性的问题，怎么修改？大的原则是什么？目标是什么？对于这个问题，大体上来看，当时在修法之初有四种观点，第一种叫“大修论”，就是要把现有的这样一个环保法推倒出来。第二种观点叫“小修论”，就是说不要大改，小修小补，对个别条文，以及现在实践中急需的条文做出一些我们讲的局部的打补丁式的修改就可以了。还有另外两种极端的观点，一种是要搁置论，什么叫搁置论？就是你现在改了没意义，因为什么呢，因为法律的实施和政治体制改革的进程是密切相关的，这个派系就说如果我们现行的体制不改，这个法律怎么改都没有意义，另外一种极端的观点叫“废止论”，就是说如果不大修的话，干脆废掉好了。我们现在已经有了有一个《大气法》、《水法》、《固废法》、《噪声法》，还有《放射性污染防治法》等等这些单项的法律，我们已经可以解决这些大部分的问题了，不需要这个法律了。

在这样一个方向性的讨论过程里边，作为我们立法的主导机关，全国人大环资委，最终选择了叫“小修论”，或者叫有限修改。在2011年法律修改的说明里面提出了一个有限修改的目标，所谓的“有限修改”就是我们讲的“8+1”，只对环保法里边的9项内容做出修改。所谓的“8+1”，“8”指的就是8项制度，环评、排污费、限期治理、工作环境权益、环境标准、环境监测、跨区域污染协同治理，以及政府环境质量责任。所谓的“1”讲的就是法律责任，当时我们讲，立法最初的时候提出所谓的“8+1”

的目标。

在这样一个“8+1”的目标指导之下，我们看到在立法的方法上，一开始我们看到了体现一个民主立法的过程，那就是全国人大环资委作为法律修改的负责机关，他委托环保部，我们这样一个环境保护主要的行政机关提出一个法律法案，他自己也在搞一个法律法案，有两个法律法案共同进行，环资委的草案和环保部的草案。这样一个过程平行到了这个，从2011年2月份到2012年的上半年，大概过完春节4月份左右，这两个草案就开始产生了交际，相互的支撑，相互的讨论，最终决定要向全国人大常委会提交一个什么样版本。这个时候我们可以看到，环资委和环保部出现了分歧，这个分歧我们讲，集中表现就是在2012年8月份环资委基本上否定了环保部的草案，自行起草了一个版本，然后提交给全国人大常委会做第一次审议，我们把它称为叫“修正草案一审稿”。一审稿在2012年8月份向社会公开征求意见，在公开征求意见的过程里边，我们社会公众总共提了9千多人次，提了1万多条意见，这个是在环保立法里边数量最多的，由此可见，我们的社会公众对于这样一个法律修改的关注度。

一审草案公布征求意见之后，我们看到环保部和环资委的意见分歧公开化了，公开化的方式很有戏剧性。环保部在2012年10月份的时候，在自己的网站上公开了一个文件，叫“关于报送对环境保护法修正案草案意见和建议”的函。各位都很熟悉公文的流程，这是一个内部公文，是报给全国人大法工委的内部公

文，但是环保部把这个公文在自己的网站上向社会公开了，而且公文所赋的这样一个意见和意见对环资委所提出的一审草案做出了一个基本上针锋相对的反驳，说“你说的不对，应该是这样”。由此我们可以看到，双方之间的矛盾分歧是非常大的。

与此同时，我们看到我们的理论研究界、学者也对这个一审草案非常的不满，中国环境资源法学研究会，在我们北京大学组织召开了一次专家论证会，专门对草案的内容进行了研讨，形成了一个关于《环境保护法》修正案草案的意见书，在这个意见书里边对一审稿草案提出了一些严厉的批评。

在社会各界的关注，以及环保部门，以及学界的反对之下，我们看到环保法草案的修改进程放缓了，因为据说按照原来的计划，2012年8月一审，然后10月二审，到12月就要颁布实施了，但是由于这样一个事件的存在，法律就暂时搁置了，因为大家2012年底，我们的全国人大要换届了。

这个事一直搁置到了2013年6月，在我们全国人大换届完成之后，张德江委员长在我们这个3月份人大会之后有一个批示，就说要尽快的重新启动完成环保法的修改，我们立法要反映社会的需要，反映民众的呼声。

在这个背景之下，我们看到2013年6月份，全国人大法工委重新启动了《环境保护法》的修改，6月份提出了一个二审稿草案，二审稿草案之后又一次向社会公开征求意见。我们讲这个在我们国家的立法之中也是比较少见的，一部法律草案两次向社

会公开征求意见。到2013年10月份，在专家研讨以及社会公开征求意见的基础之上，形成了一个三审稿。在三审稿的时候，我们看到官方对草案的名称发生了一点改变，在二审之前都叫《修正案草案》，但是到了2013年10月份改成了《修订草案》，修正案、修订案只有一个字的差别，但是它们的意义是完全不一样的。我们讲实际上到了三审的时候，原先所确定的有限修改的目标已经被放弃了，转而采取了所谓“大修”的这样一个方法，因为“修订”指的是一种全面的修改，而“修正”只是一种局部的、个别的修改。从2013年10月在往后，程序就走的比较顺了，2013年10月三审，然后到2014年4月，最后四审通过。这是一个整个的修改过程。

回顾一下修改过程我们可以看到，《环境保护法》的修改过程里边，这个过程我们讲社会关注度很高，同时这样一个立法过程也在我们新中国的立法史上写下了浓重的一笔，所谓“浓重的一笔”我们看到，首先两次公开征求意见，其次我们看到在立法过程里边我们专门的立法机关和主要的行政部门之间产生了严重的分歧，我们讲其实有分歧、有争论才会有讨论，有讨论才会有民主，我们讲通过这样一个立法过程是具有典型性的。以上是我们简单的对修订的背景和过程做一个回顾。

最后来看一下到底《环境保护法》修改之后的章节结构发生了什么样的变化。大家可以看一下，修改之前我们的《环境保护法》六章47条，修改之后是七章70条，首先从条文数量上来看，

增加了百分之七八十左右，而且我们大家可以仔细对比一下，新法的条文比旧法的条文，除了新增的条文之后，原有的法律条文几乎没有被完整保留的，要么被调整顺序合并了，要么内容被修改了，唯一保留的可能就是最后一条，本法自几月几号开始实施，时间变了。从这一点再次印证了我们之前所说的，整个修改的过程实现了从最早的有限修改，到最后全面修改的这样一个转变。从内容方面来看，我们看到最大的变化是增加了一章叫“信息公开和公众参与”，这一章的增加使得环保法的这样一个结构体系就完整的建立起来了。

从法律关系的视角来看，环境保护总体来看是一种三角关系、三方关系，政府、企业、公众，是一个三方关系，但是我们看到我们之前的《环境保护法》往往强调的是一个双方关系，国家和企业。之前的《环境保护法》讲的是国家怎么管企业，企业怎么被国家管，好像没公众什么事，但实际上我们可以看到环境是什么？是一种公共利益的载体，那这样一个公共利益的相对者是谁？就是生活在这个环境里面的每一个普通的公众居民。换句话说环境保护和公共利益就是一种公共利益，对这样一种公共利益，我们讲作为利益的主体公众应当有权利发出自己的声音，也就是说，你可以看到国家为什么要管企业，那是为了保护公众的利益。总体上来看，作为《环境保护法》这样一个保护领域里面的基本法，基础性的法，它核心的任务是要确立政府、企业、公众之间的三角关系框架。我们讲2014年修改把关系的三角框架

搭建完成了，我们以前是一个直线关系，现在是一个三角关系。

二、《环境保护法》修订的主要内容

下面我们就来看一下《环境保护法》这次修改的主要内容，时间关系我不会逐条的去讲，我会从四个方面，从总体上的环保理念原则、政府的环保职责责任、企业的环保义务与责任，以及公众环境权利，从这四个方面对于这次法律修改的主要内容给大家做一个讨论和分享。

（一）环保理念和原则

我们先来看第一个方面关于环保理念和原则方面的修改，关于环保理念和原则方面的修改我们分三个小问题，第一个是立法目的的修改；第二是基本国策条款的修改；第三是关于环保基本原则的修改。

我们先来看立法目的，立法目的修改里面我们看到两个地方的主要修改，第一，增加了关于生态文明建设经济社会可持续发展的表述，就是我一开始提到的，从我们2013年以来，生态文明建设这样一个战略被提高到我们国家的基本方略的层面上，你可以看到在法律里边就必须做出回应，我们《环境保护法》最根本的目的实际上还是要推进生态文明建设，这是我们讲的一个长远的宏观目标的这样一个构建。具体来说，在环保法关于目的条款的修改里面，最为关注的这样是一个质的改动，我们以前叫什么？“保障人体健康”，那么现在改成了“保障公众健康”。由人体健康向公众健康的修改，实际上体现出了环境保护的公益特

征。

我们通过一个例子来说明这样一个修改的转变。我们说人体健康更为强调的是一种实际的、个体化的、可量化的、可观测的人身损害。比如说某某人得病了，某某人因为雾霾天的这样一个长期的肆虐，得了呼吸系统疾病，哮喘病之类的，这叫人体健康损害，但是公众健康损害指的是什么？公众健康的损害其实并不要求一定要出现一种实际的、可观测的、可测量的人身损害，只需要有这种危险就行了。换句话说，当我还没有得病的时候，但是我知道，我得病的风险、危险会很大，因为这个环境污染的存在，这时候我们会看到，面对这样一种情形《环境保护法》它就应当承担起自己的责任，就要降低这种风险。我们说人体健康到公众健康这样一个修改，其实回应了，使得环保法回归了它的这种目的，就是你的目的到底是什么。比如说保护环境本身其实不是目的，它的最终的目的，最根本目的是要保护依托在这个环境之上的公共安全、就是人体健康的安全。这是第一个我们讲在立法目的条款，从一个微观、一个宏观，两个层面的重要修改。

第二个我们讲的基本国策条款。在这次环保法修改的过程里边新增加了一句话，说“保护环境是国家的基本国策。”这一点我们讲其实也不是新的内容，因为早在八十年代的时候，我们在开全国环境保护会议的时候就提出来，说“环境保护是国家基本国策”，只不过这一次我们把这句话写到了法律里边，当然我们说写在法律里边和不写在法律里边的实际意义可能是形式方面

的。大家可以看一下，目前为止在法律里边明示的基本国策有什么？节约能源、合理利用土地、计划生育、男女平等，再加上保护环境，但是你会看到，即使在基本国策它的实施效果也是完全不一样的，我们说计划生育实施的很好，但是男女平等、节约资源之类的，可能实施效果就一般了。所以在这个意义上我们说，法律里边的基本国策条款入法具有宣誓意义，宣誓了一种国家的态度，但是它并没有强硬的一些约束指标，需要后续有一些具体的制度来支撑这样一个国策条款。

国策条款相对应的修改里边，第四条里边又提到一个观点，我们之前说这个国家要采取环境保护的经济技术政策措施是环境保护同经济建设、社会发展相协调，这次的修改把这个顺序掉了个儿，不是环境保护与经济相协调，而是经济发展与环境保护相协调，这样一个顺序的转换其实体现了一种指导理念的变换，也就是说环境保护不再是经济发展的助手，不再是服务于经济发展的，而构成了经济发展的外在约束条件，经济的发展必须建立在环境可承受的限度之内，承载能力范围之内，不能脱离这样一个实际去盲目的发展，我们讲就是这样一个修改之后提出这样一个认真的意义，实际上也就是我们现在讲的科学发展观。什么叫科学发展观？我们讲最核心的，最重要的内容之一就是，你这样的一个发展是不是建立在我们所谓的绿色发展，不是以污染为代价的发展，这是第二方面关于国策条款。

第三个方面，我们讲这次法律修改新增加了一个条文，叫“环

境保护基本原则条款”，提出来我们讲的五项原则，保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责，对我们现有的这样一个环境保护工作做出了一个全面的归纳总结，形成了这五项基本原则。当然我们说从法律的层面来看，原则它是宏观的、抽象的，需要有具体的规则去支撑、去落实。比如说预防，预防原则我们大家都知道，消防里面经常会强调预防，防火这个防胜于治，怎么去预防？我们讲相应的在环境里边就有一项非常重要的制度，我们后面会谈到叫“环评”，环境影响预评价。但是令人遗憾的是我们可以看到，我们所提出的这五项原则里边并非都是有具体的制度来支撑的。最典型的像“保护优先”，这样一项原则就没有后续的制度支持，我们只是说要保护优先，但是什么叫保护优先？谁和谁相比优先？这个问题我们的法律里边并没有进行明确的阐述，在后续的分则部分，也没有跟保护优先相对应的一个制度安排。以上我们讲在这个理念和原则部分这样一个修改，总体上来看，这一部分的内容比较虚，体现了最新的环保政策和方针，对于这样一个我们国家最近十年来的这样一个环保方的大众方针都在法律里边做了回应，比如说生态文明建设、经济社会可持续发展等。

但是我们也看到了，在这部分关于立法目的、基本原则、基本国策这三个部分内容里边，口号化的痕迹很明显。所谓的“口号化”，我们提出了一个非常漂亮的概念，喊出了一句非常漂亮的口号，但是这样一个口号化的条文，它没有成为一个我们说具

有实质意义的法律规范，什么叫实质意义的法律规范？我们说法律规范是用来规范人的行为，它是行为规则，一定会告诉你你应当做什么，你可以做什么，或者你不应该做什么，他一定会对人的行为有指引功能，从这个意义上来看，我们刚才谈到的保护优先基本国策这个条文，它还不是一个严格意义上的法律规范，因为它对于人具体的行为没有规范、指引、预测、教育功能。在这个意义上来说，从口号到原则到规则，以及到我们实际生活中被遵守的行为规范，这条路还很长，还需要付出很多的努力。这是我们要讲的修改里边的第一部分的内容，关于立法目的，以及原则理念方面的修改。

（二）政府及其行政主管部门的环保职责与责任

那下面我们来看一下第二大部分的修改。是关于政府及其行政主管部门的环保职责和责任的部分调整修改，这个我们讲是这一次修改的核心内容之一。前面谈到了有限修改里边的“8+1”，基本上都是八项制度都是针对政府及行政主管部门而言的。这块我们分两块讲，第一块我们来看一下政府环保责任，强调的是政府的环保责任，第一这个责任我们以前也有，这次法律的修改体现在两个方面，就是细化和强化。细化首先我们看到了将政府的环保责任上升到了总则部分的内容，层级高了，提升了它的重要性，按照修改之后的《环境保护法》的规定，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。换句话说，我们讲的环境质量目标责任制，这个质量责任者是谁？地方政府，再说一遍，我

们讲的我们的地方政府首长、党政负责人，地方的一把手、二把手，是这个环境质量的责任者。我们讲这是一个责任条款，谁是这个责任最终的承担者。与之相对应会有一些具体的措施，目标责任制。所以我们要做这个环保的责任考核，提出一个目标，然后呢完成目标，完成不了的目标，我们讲把这个环保目标的完成情况作为一个政绩考核的指标来看待，这一点我们讲从大概2006年开始，在中组部这样一个努力之下，我们已经在做一些试点，就是在体现科学发展观的党政领导干部目标政绩考核的指标体系里边，越来越强调一个环保的目标，节能减排、绿化等等，而弱化了原先趋于核心地位的精细指标，有这样一种转变。

在这个《新环保法》里边我们讲对于环保目标责任制提出一个要求，要把环保方面的内容作为领导干部考核的重要依据，并且这个考核结果应当向社会公开，提出一个公开的要求。那在政府责任方面，我们这次法律修改的另外一项新的举措，要要求我们的政府在开人大会的时候，要向本级人大报告环境状况和环保目标完成情况，来发挥我们的人民代表大会，我们最高权利机关这样一种监督作用。

再具体一点，环保要靠什么？要靠资金的投入，你资金投入越多，环保的效果会越好。在这个意义上来说，对于环保的问题，最核心的问题就是财政资金的投入问题。对于这个问题我们在新法里边也做了一个回应，只不过这个回应是一种倡议性的、宣誓性的一个条款，各级人民政府应当加大保护和改善环境防治污染

和其他公害的财政投入，提高财政资金的使用效率，要加大投入，但是怎么算加大？你的标准是什么？其实法律里边并没有做出明确的依据。换句话说，目前关于财政资金的安排，我们没有量化考核标准，只有一个定性的描述，就说你要不断地去加大投入。但是没有量化考核标准。这是我们讲的政府环保责任的第一个方面，应当做什么。

那我们讲“责任”这个词在法律上还有另外一层意义，你应当做的事情没做，实际上意味着你将会受到一些不利的对待，这样我们把它叫做后果意义上的责任，针对于行政机关来说，我们讲叫行政处分。那在《环境保护法》修订之后67条，规定了“上级政府核报部门加强了对下级政府及其有关部门环保工作的监督，发现有违法的情况应该向任免机关或监察机关提出一些处分建议。”

并且在68条，详细的规定了应当被给予行动处分的9种情形，前面有8种，号称是附有环保职责的行政机关的八项规定，比如说不符合许可条件给予许可的、对应当责令关闭而未做出的、篡改监测数据的等等之类，有八种违法情形，应当是给予记过、记大过或降级处分，造成严重后果的给予撤职和开除处分，而且主要负责人应当引咎辞职。我们看分别针对一般的工作人员，以及领导人员，规定了不同的行政问责的种类。我们讲也是目前环保问责的主要依据。

我希望强调一点的就是说，环保问责的对象其实不仅仅是环

保部门，也就是我们说的环保局的工作人员，而且也不应该仅仅是环保局的工作人员。从我目前的环保管理体制，除了环保局之外，我们看到我们的发改委、农业局；我们的交通、农业、林业都富有一定的环保职责，包括我们的人民政府本身也富有环保职责。所以我们讲问责的关键在于谁在行使这项职权，可能是环保局，大部分是环保局，但是也有其他部门，或者是人民政府。所以我们讲在这个问责的时候要做一个仔细的区分，不能一出了事，只要出了环境问题都问环保局的责。我们讲这可能也是不科学、不合理、不公正的。这是我们讲的关于环保责任方面的修改。

第二个方面，我们来看一看这次修法的核心内容，就是关于这个环保职权，环保监管制度的。环保职权可以做什么？我们通常的表现形式就是你有什么手段来制裁这个污染企业，环保监管制度，环保监管制度方面第一项我们讲环境规划、环保规划。对于这个环保规划来说主要的一个修改，就是强调了这种环保规划的独立性。按照我们之前的环保法，环保规划说环保部门会同有关部门制定，报计划部门综合平衡之后，由同级人民政府批准实施，有一个综合平衡这样一个程序。在修改之后，把这个综合平衡这个程序就删除掉了，就是由环保部门制定，然后报同级人民政府批准实施就可以了。更加强调这样一个环保规划相对于经济社会发展其他规划，这样所谓的独立性。那另外它也强调了规划的协调性，大家知道我们现在规划很多，各行各业都有规划，有纵向的、有横向的、有各领域的、有综合性的。这样一个规划之

间我们看看和环保规划密切相关的，包括了三类规划，主体功能区规划土地利用规划以及城乡规划，这三项规划我们讲环保规划在制定的时候，要和这三项目规划之间进行相衔接配合，避免出现一些矛盾冲突，这是我们讲对于规划方面有两个层面的要求，强调独立性和规划的协调性。

第二个方面，是涉及到环境标准，关于环境标准的修改内容不多，最核心的一点增加了一个关于环境基准研究的条款。这里边有一个概念叫环境基准。通俗一点来说，所谓的这种环境基准实际上就是说我们讲的一个背景值、一个基础。比如说我们要了解一下我们环境质量，那我们总得要知道在人类行为干预之前环境是什么样的，以及这样一个环境里边的某种要素它到达什么程度之后会引起一些所谓的公众健康损害，这个限值在什么地方？所有这样一些限值最新内容的研究都和环境基准相关，其实环境基准的研究的程度也代表了，或者说反映了体现了一个国家环境标准的科学化程度。

说到这我们就不得不想起来2008年奥运会以来一直持续到2011年、2012年，美国大使馆和北京环保局之间的这样一段纠纷。大家知道美国大使馆在自己的使馆门口弄了一个监测器，定时发布使馆区域周边环境空气质量监测结果，并且向社会公开。这个监测结果和北京市环保局部的监测结果出入很大。最典型的就是某一天北京市环保局的监测结果说空气质量良，但是美国大使馆监测结果说非常不健康。这个差别很大，原因在哪？其实我

们可以看到，双方说的不是一回事，你说你的，我说我的，标准不一样，监测所依据的标准是不一样的。其实最核心的争论是哪？就是美国人说它那空气质量非常不健康是因为PM2.5严重招标，北京市说空气良，是因为我们当时的环境空气质量里面标准根本没有PM2.5这一项，不用监测。你再怎么超标我们这指标还是良，不会超标的，那你会看这显示了一个标准的科学性的问题。在这个意义上来说，这次法律的修改说要鼓励开展环境基准研究，方向是对的，但是步子迈得很小，可能也是考虑到我们的现实情况，我们环境基准的研究可能需要很长的一段时间去积累。但不管怎么样我们可以看到至少大方向是瞄准了，标准不仅仅是一个数字，它背后是一种科学的判断和利益的衡量，这是关于环境标准。

第三个方面制度的修改是关于环境监测。我们的环保执法的耳目就是环境监测，我要去收集数据，关于这个环境监测，我们讲这次法律所要解决的一个核心的问题就是整合现有的监测网络、监测系统，我们目前监测的是山头林立，除了环保部门之外，水利、海洋、国土、农业、林业等都有自己的监测队伍，而且监测网络之间缺乏统一规划，数据信息也不共享。这次环保法修改的一个核心的任务，就是要把现有的这样一些监测的站点网络规范化，纳入到一个统一的体系里边来，方法是什么？并不是说把其他的所有的这种监测系统都纳入到环保部门的那种监测系统里边，还是各自保持现状，但是授权环保部，统一制定检测规范，

统一规划监测站点的设置。也就说你可以做监测，但是你要遵守统一的监测规范，你这个检测站定的设置要符合环保部门的这样一个统一的规划。从这个方面来，我们看到试图去努力的去整合现有的监测资源，提供一个更好的监测服务。

那对于这样一个监测站来说，法律里边提出一个新的要求，监测机构对监测数据的真实性和准确性负责，提出一个责任要求，是因为大家知道我们这两年来监测数据造假的现象层出不穷，这也是这次法律修改的核心的要解决的问题。比如说你监测数据造假，我们讲提倡我们整个监测制度我们的监管的制度，我们整个环保决策就会偏离方向，因为你是建立在一个虚假的信息基础之上。解决这个问题的方法之一是什么？第一，强调监测机构的真实性责任。第二，后面我们在法律责任部分会看到，如果弄虚作假，将会面临严厉的制裁，对于这样一个官方的监测机构来说，我们有行政处分。八项规定之一就是弄虚作假，我们讲篡改伪造检测数据的会有行政处分。另外你所提供的监测服务的数据造假，那有可能会要承担对由此而引发的环境污染侵权责任要承担连带责任，有民事上的责任，除了行政还有民事。通过这种责任的强化来保障这种监测数据的真实性。这是关于环境监测。

第四涉及到环评制度的修改，环评大家知道，是预防性的制度，也是目前我们中国在环保领域里边应用最广泛，环保部门最倚重的一项制度，尤其重要的是我们国家还专门针对环评制定了一部法律，2002年颁布了《环境影响评价法》，由此都可以看

得出来我们对这个环评制度的重视程度。但是很遗憾我们说环评并没有发挥出它应有的作用，为什么这么说，大家可以想象一下，环评其实它的功能类似于是一个过滤器，会把这个环境风险比较大的企业过滤掉。那换一句话说，如果环评制度执行得好的话，通过环评的这些企业其实都是一些环境风险比较小的企业，我们的环境问题，环境状况应该是越来越好才对。

但是我们可以看到，刚才提到了，我们的环境状况日益恶化，而我们的环评执行率从2003年开始都维持在99.9%，接近100 %，由此可见我们说环评没执行好。当然我们说环评没执行好，除了执行层面的原因之外，立法上的问题不容忽视，最典型的我们说我们的环评只针对的是项目和规划，你制定一个规划要做环评，你要做一件具体的事，你要建一个化工厂，要盖一个造纸厂，要建一个住宅小区要做环评。但是我们都知道在我们中国这样一个国家里边，我们的决策，我们决定要干一件事的时候，决策的表现形态可不仅仅是项目和规划，还包括了政策。比如说我们党中央发了一个文件，关于什么最近，比如四万亿投入，类似于这样的事件，这叫政策，它不是规划也不是一个项目，就是国务院的一个政策，我们党中央的一个政策，而这样一个政策的环境影响往往是十分深远的。

我举一个例子，我们国家在八十年代末的时候曾经发出了一个当前鼓励发展的产业政策，一个产业目录，我们市场经济改革，鼓励民间资本进入，鼓励大家投资出了一个目录，但是这个目录

颁布之后，过了十年我们全中国遍地狼烟，很多小型的造纸厂、冶炼厂、焦化厂、洗染厂等等，我们俗称“十五小”，一些投资少、见效快、收益高但是污染高的企业遍地开花。不得已我们在1996年取缔“十五小”这样一个决定，这就是典型的政策事务。因此我们说在立法层面上需要对于政策，制定政策的时候要考虑环境影响。

对此我们法律的修改也做出了回应，在14条，有一条说国务院有关部门省自治区人民政府，组织制定经济技术政策应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见，这一条我们把它视为是政策环评的雏形，有那个影子但还不完全是，为什么？大家可以看到跟后面的规划项目相比，政策的这种环评是一种非正式程序，只说了要充分考虑影响，听取意见，但是怎么听取意见，这些意见对于决策者来说有什么拘束力？没有，都是一种非正式程序，只有一个要求，你应当听取意见，程序、方式、程度由你自己决定，因此我们说它只是所谓的政策环评的一种雏形。

那在这个规划和项目层面的环评，环保法的修改只是做了一个指引性的规定，所以应当依法进行环评，依法依什么法，依的是环境影响评价法，在这个层面没有修改，修改的内容主要体现是在违法制裁方面。对于这个违反环评法的规定，未做环评就开工建设或生产的这些企业，怎么制裁的问题。之所以要做出这样的修改，是因为我们在环评法这个条文不太合理，按照环评法的