从物权法确定的共有权.相邻权.地役权制度 看针对规划部门的行政争议

发布时间:2009-07-20 【字体：大 中 小】

在一些城市发生的采光、通风及“景观权”、“眺望权”纠纷和侵犯业主共有权案件，近年来出现了向行政案件转化的趋势，行使规划管理职权的规划主管部门经常被列为被告。而《中华人民共和国物权法》已自2007年10月1日起施行，作为城市规划管理部门，应充分认识到城市规划是对空间资源的配置，不可避免地要涉及土地、房屋等的财产关系，而物权法对城市规划的思维体系、操作模式等将有相当的影响，学习《物权法》，领会其所涵含的物权理念，无疑有利于城市规划管理部门依法行政，避免和化解行政争议。下面结合学习物权法，对近年针对规划部门的行政争议进行粗浅的梳理分析。

在实际工作中，城市规划管理行政争议涉及的房地产相关权利大致可分为三种类型：一为共有权；二为相邻权；三为五花八门的所谓“景观权”“眺望权”等。

一、关于共有权

《物权法》第七十六条规定，下列事项由业主共同决定： ……（六）改建、重建建筑物及其附属设施；……。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。第九十三条规定，不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。第九十五条规定，共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。第九十七条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。

根据建筑物区分所有权理论对建筑物专有部分与共用部分范围与权属的划分，房地产权利人的权利范围除了套内专有部分的所有权和单幢建筑物共用部分及相关配套设施、设备（如电梯等诸如此类）的共同所有权外，还涉及房地产宗地范围的共用部分，即整个宗地范围内的业主共同使用的公用场地、设施及设备。

住宅、办公、商业小区的公共设施，公共空间的变更设计及改造建设，只要已经预售，一般不得变更设计和改建。建设部《商品房销售管理办法》第二十四条明确规定：“商品房销售后，开发商不得擅自变更规划、设计”。符合城市规划和建筑设计等有关技术规范，可以考虑变更设计和改建的，主管部门的审批除了要依有关技术规范外，还要以房地产受让人或业主作出同意的意思表示为前提。房地产受让人或业主没有作出同意改建的意思表示的，主管部门不能受理关于改建的申请，否则，将构成对房地产受让人或业主的侵权。

以深圳市为例，深圳市根据1992年全国人大常委会授予的立法权制定的经济特区法规亦有相关规定，如《深圳经济特区房地产转让条例》第三十九条规定：“已预售的房地产在建筑工程施工过程中，对公共设施部分不得变更设计。如确需变更设计的，应当征得全体受让人五分之四以上的同意。”我们认为，房地产权利的取得，是以登记机关的核准登记为标志，《物权法》所称的“共有人”，应为已经登记机关核准登记取得房地产所有权和使用权即已取得物权的“业主”，而不是《深圳经济特区房地产转让条例》第三十九条的规定所称的已签订房地产预售合同而未经登记机关核准登记确认所有权和使用权即尚未取得物权的“受让人”，但《深圳经济特区房地产转让条例》第三十九条的规定显然是出于加强对房地产受让人权益的保护，因此，未经过竣工验收及登记机关核准登记时的改建仍要经房地产受让人同意，房地产受让人的这种权利，并非要已办理转移登记才取得。据上，在《物权法》实施后，在深圳市某建设项目确需变更设计和改建的，主管部门的审批除了要考虑城市规划和建筑设计等有关技术规范的因素外，还应具备审批前提。主管部门的审批前提分两种情形：未经过竣工验收的，按《深圳经济特区房地产转让条例》第三十九条的规定要经房地产受让人同意；已经过竣工验收及登记机关核准登记的，则按物权法第七十六条或第九十七条的规定要经业主同意。

二、关于相邻权和地役权

除了侵犯业主共有权的案件，目前在城市建设中经常发生的是影响采光、通风、通行等相邻权纠纷及五花八门的所谓侵害“景观权”“眺望权”纠纷案件，起诉方通常要求侵权方赔偿损失，排除妨害。近年来，这类案件又出现了向行政案件转化的趋势，当事人认为规划主管部门行使规划管理职权时，侵害其合法权益，从而提起行政诉讼，要求判决撤销或变更规划许可证件等。

现根据《物权法》的有关规定对这类案件背后所涉及的相邻关系与地役权问题试作分析。

相邻关系是指相互毗邻的两个以上不动产权利人，在通行、通风、采光等方面根据法律规定产生的权利义务关系。地役权是指在法律规定的相邻关系之外按照合同利用他人的不动产，以提高自已不动产效益的权利。具体来说，相邻关系和地役权有以下区别：相邻关系属于所有权制度的一部分，并不产生新的物权，而地役权则是一种物权；相邻关系是所有权的扩张或限制，其内容由法律直接规定，地役权则是基于不动产权利人之间的约定而产生；在相互毗邻的权属不同的土地或权属单元的权利人之间才可能发生相邻关系，而相隔一定距离的权属不同的土地或权属单元的权利人之间亦可能设立地役权，无须一定要相互毗邻；相邻关系是法律基于土地使用的基本需要而对不动产权利人之间的土地使用关系的一种最低限度的调节，而地役权则是依不动产权利人之间的意思表示而进行的更为广泛的调节；相邻权人行使权利是无偿的，而取得地役权的有偿与否则由不动产权利人自由约定；相邻关系的存续期间是法定的，地役权的存续期间则由不动产权利人约定；相邻关系依法无需登记即可当然成立，而地役权作为物权必须经登记才具物权效力。

关于相邻关系的法律规定，在《物权法》出台前，我国民法通则第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”结合《最高人民法院贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》，可认为民法通则规定了五种土地相邻关系：相邻截水、排水、用水、流水关系；相邻通行关系；相邻防险关系；邻地界竹木归属关系；相邻通风、采光关系。

《物权法》第八十五条规定，法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯；第八十九条规定，建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照；第九十条规定，不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质； 第九十一条规定，不动产权利人挖掘土地、建造建筑物、铺设管线以及安装设备等，不得危及相邻不动产的安全。第九十二条规定，不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。由此可见，《民法通则》和《物权法》规定的相邻关系的内容极为有限，地役权制度的作用就相应凸现。地役权制度的设置具有弥补相邻关系不足的作用，例如相邻土地所有人约定双方土地的特定部分不建建筑，不在其土地上从事某种营业等等，无法通过相邻关系制度解决，而可通过地役权制度解决。

回到针对规划部门的相邻权及所谓侵害“景观权”“眺望权”行政案件，根据《物权法》有关规定和相邻关系系由法定的原则，采光、通风、通行和免受噪音、光、电磁波辐射污染等权利可被归入相邻权范畴，认为自已权利受侵害的当事人既可以以相邻权受侵害为由对相邻地块的建设单位提起民事诉讼，又可以因对规划管理部门审批行为的合法性有怀疑而提起行政诉讼要求撤销规划许可证件，并可以以相邻权受侵害为由要求规划管理部门赔偿（当然，因法律对赔偿标准没有明确的规定，如何确定赔偿数额又是难以处理的问题）。对于所谓侵害“景观权”“眺望权”的行政案件，因“景观权”“眺望权”作为法定的相邻权无法在现行法律中找到依据，当原告又不能证明其已与他人设定地役权的，被告规划管理部门就可以提出有力的抗辩，以不存在法律上的利害关系为由要求法院不予受理或驳回起诉，即使法院予以受理、继续针对规划管理部门的审批过程进行司法审查、进而作出行政行为合法与否的法律评价，但无论是否撤销规划许可证件，因“景观权”“眺望权”不是法定权利，当事人要求侵权人赔偿经济损失和精神损失的请求难以获得支持。即“景观权”“眺望权”只能被视为地役权的内容。如果当事人主张“景观权”“眺望权”的话，其可能胜诉的前提是其必须事先与他人就地役权进行了约定，以此来确定其拥有“景观权”“眺望权”，否则，其主张权利被侵犯，是不具有事实和法律依据的。

规范相邻关系的，不仅仅是《民法通则》和《物权法》，还包括城市规划专项行政法律法规，还包括城市规划和建筑设计等有关技术规范，即城市规划和建筑设计等有关技术规范也是确定相邻权界限的依据。在社会公众规划环境意识日趋高涨、动辄“维权”的今天，对于各类城市规划和建筑设计等有关技术规范，一方面应将有关标准法定化，使之成为真正有法律效力的规范，另一方面应根据实际客观地确定有关标准，既不超前，也不滞后。有关标准一旦确定，即应作为一种审批或行政许可的依据，必须被严格遵循，既是行使权力的依据，又是承担责任的依据，行政许可的结果又反过来约束行政机关，不能随意改变，否则，可能又会引起没完没了的相邻权行政纠纷。

三、关于对城市规划的异议

按现行行政复议和行政诉讼法律制度，目前行政案件只能由相关权利人针对规划主管部门实施城市规划的具体行政行为而引起，各种层次和类型的城市规划的编制、审批一般为抽象行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》，依法不能直接对之提起行政诉讼或申请行政复议，只有在出现行政复议法第七条规定的情形，如认为抽象行政行为不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，才可就相关抽象行政行为一并向行政复议机关提出审查申请，但该条所称可以申请审查的抽象行政行为只是为各级人民政府的“规定”，那么是否可以理解为可申请对城市规划进行审查，无法明确，实践中也没有先例。随着我国的法制进程，是否会在行政诉讼及复议程序之外专门针对城市规划设立一种申诉或复审的救济制度，这是以后的事，目前的状况是“规划不可诉”。按现行法律制度，如果没有具体行政行为作为连结点，即使认为政府制定的城市规划损害其房地产相关权利，社会公众只有一般意义上的提出异议、检举和控告权，但并无诉讼法意义上的权利要求政府修改城市规划。