关于整顿旅游市场优化旅游环境

关于“整顿旅游市场，优化旅游环境”的调研

为了推动整顿规范旅游市场秩序工作，按照市政府关于实行“课题制”的要求，市旅游局组成了“整顿旅游市场，优化旅游环境”课题组，结合2004年开展的整顿规范旅游市场秩序工作，对当前整顿规范旅游市场秩序工作现状、旅游市场存在问题及原因、以及进一步做好整顿规范旅游市场秩序工作的思路进行了专题调研。

一、整顿规范旅游市场秩序工作现状

我市大规模的整顿规范旅游市场秩序工作是从1996年开始的。先后经历了三个阶段：

一是1996年4月，针对实行旅行社质量保证金制度后，旅游市场存在严重的无证无照违法经营行为，国家旅游局、工商局、公安部联合部署，在全国开展了以取缔和整顿无证无照经营旅游业务为重点的旅游市场专项治理行动。我市成立了市旅游市场专项治理领导小组，市旅游局成立了旅游质量监督管理所，旅游、工商、公安部门联合行动，取缔了62家无证无照经营旅游业务的单位的经营资格，旅游市场秩序有了明显好转。

二是2002年3月，针对旅游市场存在严重的“黑社”、“黑导”、“黑店”、“黑车”现象，国务院部署开展了旅游市场打假打非专项行动。冰雪节、春节、五一、十一黄金周和哈洽会、哈夏

会、十冬会等旅游旺季，组织开展了旅游市场专项检查集中行动，查处违法案件15起，处罚违法违规单位15个，有效地打击了旅游市场违法违规经营行为。成立了旅游执法和应急处理联动领导小组，成立了哈尔滨市旅游监察大队，组建了哈尔滨导游管理服务中心，实行了导游IC 卡和计分制管理制度，进一步建立健全了旅游市场整顿规范工作和管理机制。

三是2004年3月，针对从事出国定居、自费留学、境外就业、劳务输出、自费出国旅游等环节中存在的非法出入境中介活动现象，公安部、国家旅游局等七部委部署，在全国开展了以清理整顿非法出入境中介活动为重点的“春雷行动”。市旅游市场专项治理领导小组制定了《哈尔滨市开展“春雷行动”工作方案》，明确了专项整治工作重点和责任分工。根据全国和全省统一安排，分别在五一黄金周和夏季旅游旺季，组织成员单位开展了出境旅游市场专项检查整顿，重点打击非法经营出境旅游业务行为。5月29日，国家旅游局“春雷行动”检查组来哈检查，听取了工作汇报，查验了省市开展“春雷行动”的工作资料和案例。现场检查了哈尔滨铁道国际旅行社、黑龙江天马国际旅行社有限公司、东北虎林园、太阳岛风景区和冰雕艺术馆，重点检查了出境游和边境游市场秩序、旅游景区秩序、导游计分制、旅游合同等情况，对哈尔滨开展“春雷行动”专项治理工作情况给予肯定。1-10 月，共检查旅游企业60余家，查处无证非法经营旅行社业务1家，旅行社门市部违规经营3家，旅行社超范围经营10家，

对无证非法经营旅行社业务的给予罚款5万元处罚，分别给予违规经营门市部和超范围经营旅行社罚款、警告和限期整改处分。工商部门重点对无证无照违法经营行为、旅行社超范围经营行为和旅行社门市部违规经营行为进行了集中查处，1-5月，全市工商系统共查处违规旅行社分支机构32个，罚款6万余元，查处违规经营旅游商品企业及经营假冒商品单位16家，罚款5万余元。交通部门大力开展旅游营运秩序专项整顿，重点整顿取缔“黑车”，维护旅游客运市场秩序。质量技术监督部门结合旅游黄金周，加大查处假冒伪劣商品力度，公安、文化等部门结合旅游旺季，根据各自职责，积极配合整顿旅游景区经营秩序、旅游环境、旅游餐饮、购物环境、旅游文化娱乐环境和旅游价格欺诈等违法违规行为，维护旅游市场秩序。

二、当前旅游市场秩序存在问题及原因

旅游市场整顿工作是一项长期艰巨的任务，不是靠几次整顿就能解决的，尤其是一些深层次问题还远没有得到解决，一些不良现象仍然普遍存在。根据国家旅游局提供的情况，全国旅游市场存在的问题主要有以下表现：

一是已被整治的不良现象时常出现反弹。扰乱旅游市场的“黑社”、“黑车” 、“黑店”和“黑导”等非法经营活动虽经反复打击但屡禁不止；旅行社违规经营、超范围经营随处可见；旅行社门市部挂靠承包现象普遍存在；私拿回扣、索要小费、强迫购物等行为依然猖獗。在出境游市场上问题更加突出，零、负团

费现象多次反弹，欺诈购物投诉甚多，涉足黄赌毒问题依然存在。

二是利用出境游渠道进行非法偷渡现象有增多的趋势。有的旅行社受利益驱动，对出境游的组团管理不严，放任自流，致使有的游客通过旅游渠道滞留不归、出境赌博、私自朝觐、观看色情表演，甚至非法偷渡，造成恶劣影响。

三是一些景区治安混乱，游客被抢、被盗、被骗问题突出。有的景区小商小贩围着客人尾随兜售，强买强卖，甚至发展到公开抢劫的程度。

非法出入境中介活动在一些地区依然存在，违法犯罪案件时有发生。一些单位和个人利用群众急于出国出境赚钱的心理，采取弄虚作假的手段，大量变造、倒卖虚假证明材料，有的甚至与非法移民团伙勾结，变造、伪造、倒卖护照、签证等各类出入境证件，从事组织、运送他人偷越国（边）经的违法犯罪活动，严重侵害了公民的合法权益，扰乱了正常的出入境秩序，损害了国家的形象。

边境旅游市场秩序存在以下问题：部分旅行社低价、低成本的恶性竞争现象仍不同程度存在；个别领队（导游）向旅行社交纳“人头费”“买团卖团”，组织、诱导游客在俄参加“黄、赌”项目、与游客私自换汇、擅自增加购物时间和购物次数等行为时有发生；边境游旅行社在经营管理上也暴露出很多问题，造成游客投诉增多等等，这都对我省边境旅游形象产生了不利影响。

据市旅游监察大队提供的情况，2002年以来，我市旅游市

场执法检查的处理300余起案件中涉及的主要问题是，外地旅游机构未经批准，违规设立“办事处”，无证非法经营旅游业务；旅行社超范围经营旅游业务，旅行社门市部违规经营旅游业务；旅行社价格欺诈、虚假广告等问题；旅行社提供服务质价不符，欺诈游客，侵犯游客合法权益；导游人员索要回扣，欺骗和胁迫旅游团队超时、超计划购物赚取回扣等；冰雪节期间，滑雪旅游市场无序竞争，江上冰雪游乐市场欺诈游客事件时有发生，旅游购物市场价格欺诈、假冒伪劣商品充斥市场现象严重。

旅游市场秩序存在的问题是我国计划经济向市场经济转轨过程中，市场经济秩序存在问题的一部分。存在旅游法律不健全、旅游市场监管不力、旅游市场规则不规范、旅游行业自律能力差等主客观原因。

第一，旅游法律不健全，已有的旅游法规约束力差。国家没有旅游法，旅游行业全面管理无法可依，旅游部门行业管理职能受到法律制约。目前仅有国务院颁发的《旅行社管理条例》和《导游人员管理条例》。《旅行社管理条例》只能约束旅行和无证经营旅游业务者，《导游人员管理条例》只能约束导游人员和无证从事导游业务者，对旅游宾馆、旅游景区、旅游购物、旅游商品，特别是对非法中介组织违法变相经营旅游业务的，以及对整个旅游市场秩序管理无法可依。省、市旅游法规约束力差。省、市旅游管理条例，对违法从业“黑社”、“黑车”、“黑店”、“黑导”约束力差。2002年8月，《哈尔滨市旅游管理条例》修改后，按照

国际惯例，取消了旅游定点管理的行政规定，但没有相应制定其他有效的管理法规，致使旅游行政管理部门对旅游购物市场管理无法可依，造成管理缺位。旅游法规、规章与相关管理法规不配套，不协调，互相制肘。

第二，对旅游市场监管不力，致使旅游市场存在的顽症无法根除。已被整治多次的不良现象时常出现反弹。扰乱旅游市场的“黑社”、“黑车”、“黑店”和“黑导”等非法经营活动虽经反复打击但屡禁不止；旅行社违规经营、超范围经营随处可见；旅行社门市部挂靠承包现象普遍存在；私拿回扣、索要小费、强迫购物等行为依然猖獗。在出境游市场上问题更加突出，零、负团费现象多次反弹，欺诈购物投诉甚多，涉足黄赌毒问题依然存在。其主要原因是作为旅游市场监管主管部门的旅游部门，由于行业管理职能较弱，不适应旅游市场发展需要。

第三，国家对旅游管理的职能划分不合理，“统一领导，分级管理”原则没有落到实处。一是法律依据不足。目前，对旅游业的管理涉及许多部门，其中旅游部门作为主管部门却只有有限的职能。只有国务院颁发的《旅行社管理条例》和《导游人员管理条例》作为管理依据。而涉及旅游产业的住宿、交通、餐饮、购物、游览、文化娱乐等要素，却分属交通、工商、公安、建设、城管、质量技术监督、安全、文化、商务、经贸等诸多部门管理。由于我国没有制定旅游法，对旅游产业和旅游市场的管理没有统一依据。二是对旅游企业和旅游市场的要求和规范也不同，如，

对旅行社门市部的管理，工商局和旅游局的要求就有较大差别，对旅游交通服务交通局和旅游局要求也不相同，对旅游餐饮商务部门和旅游部门管理也不同。因此，对旅游产业和旅游市场的管理目前还没有形成一个统一的、规范的机制。这也是目前存在的谁都在管，谁都不管现状的根源。三是旅游管理部门管理旅游市场责权不对等，造成旅游部门管理旅游市场力度有限以及规范难。以哈尔滨为例，其管理对应的旅游市场包括出境游、边境游市场、入境旅游市场、国内旅游市场、旅游交通客运市场、旅行社市场、导游市场、旅游宾馆、旅行社、导游、旅游景区、旅游餐饮、旅游车船、旅游购物、旅游文化娱乐场所等服务质量，以及旅游安全。但出境游、边境游、入境游、四、五星级宾馆、4A 级景区等相当一部分管理权限在国家旅游局和省旅游局，旅游客运管理在交通局，旅游餐饮管理在商务局，旅游文化娱乐在文化局、公安局，各部门政出多门，政令不一，各行其是。四是旅游市场管理存在严重缺位、错位现象。所谓缺位，是指有的事情没人管，相关部门互相推诿，例如度假村、休闲别墅、餐饮、冬季江上旅游秩序、娱乐等。所谓错位，是指有的事情都来管，但没有主管部门，例如，旅游安全、价格、市场秩序等等。特别是机构改革、职能转变，有些事情政府不管了，如旅游价格、旅游购物、餐饮、娱乐等，而行业自律又没有相应跟进和完善，造成旅游产业管理和旅游市场秩序规范严重缺位现象发生。旅游市场是完整的，但却被行政管理和行业管理权限分割成支离破碎，根本

无法实现统一管理。旅游市场管理还存在真空现象。实施行政许可法，国家旅游局把不该取消的旅行社经理资格认定取消了，造成了对旅行社和导游人员管理审批监控的真空。

第四，旅游市场监管力量严重不足，对旅游市场秩序存在的问题监管不力，无法适应快速发展的旅游市场的需要。目前，市旅游局负责旅游市场监管的工作人员只有5个人，区县旅游部门基本没有专职执法人员。要管理30多家国际旅行社、150多家国内旅行社、200多家国际、国内旅行社的门市部，80多家星级宾馆、50多家旅游景区、40多家旅游购物店、1000多家旅游餐馆、4000多名导游。在交通、通讯工具和人员力量、整体素质等方面都不适应管理工作要求。

第五，旅游产业素质低，旅游从业人员素质差，旅游行业自律能力弱。“黑社”、“黑导”、“黑店”、“黑车”，回扣、好处费屡打不止。旅游企业小、散、弱、差问题严重。近年来，导游人员数量骤增，供求比例严重失调。导游人员个人政治、文化素质良莠不齐，一些导游人员不讲职业道德，私收回扣、索要好处费、擅自增加购物次数、引导游客到黄、赌、毒场所等行为严重。旅游企业管理能力较弱，旅行社门市部设臵混乱，个别旅游企业门市部恶意扩张，挂靠承包，疏于管理，有的只收费不管理，造成门市部为追求利润，违法违规和超范围经营，严重干扰旅游市场秩序；旅游购物市场价格欺诈，虚假广告，服务质量降低等现象严重。旅游行业自律能力弱，由于旅游产业发展时间短，没有形

成具有凝聚力的行头，行业规则也没有形成，因此，旅游行业自律能力较弱，形不成统一规范的市场竞争机制。

三、关于进一步深化整顿规范旅游市场秩序工作的意见

旅游市场整顿工作是一项长期艰巨的任务，不是靠几次整顿就能解决的。必须依靠法律的、政策的、制度的、规范的、行业自律的、社会的、监督的各种手段，综合治理，逐步规范，达到进一步整顿规范旅游市场，优化旅游环境的目的。

第一，制定和实施《哈尔滨市整顿规范旅游市场三年规划（2005-2007）》，促进旅游市场秩序根本好转。按照省、市政府整顿规范市场经济秩序领导小组部署和要求，认真研究制定2005-2007整顿规范旅游市场秩序工作三年规划，明确今后一个时期整顿工作指导思想、总体目标、分年度目标、工作步骤、工作计划、保证措施、组织领导等。并认真组织实施工作规划，加大组织领导和协调工作力度，明确责任，明确任务，明确目标，确保如期实现整顿规范旅游市场秩序三年工作规划和年度工作目标，促进旅游市场秩序根本好转。

第二，制定完善法规，促进“依法治旅”。国家应制定实施《旅游法》，依法明确旅游产业地位、产业政策、旅游产业与其他产业的关系等法律问题。在旅游法近期已不可能出台的实际情况下，国务院也要尽快研究制定统管全国旅游产业的国务院《旅游管理条例》和规范旅游市场秩序的国务院《旅游市场管理条例》，以规范旅游产业发展和旅游市场秩序。在国家整体法规未

出台之前，我市应尽快修改完善《哈尔滨旅游管理条例》，增加对旅游市场秩序规范、旅游标准、旅游质量等管理规定和要求。同时，旅游部门还要依据《哈尔滨市旅游管理条例》，研究制定《哈尔滨市旅游市场管理办法》、《哈尔滨市旅游标准管理办法》、《哈尔滨市导游管理办法》等配套管理法规规定，进一步完善旅游市场管理措施手段。

第三，强化市场监管，维护市场秩序。首先，要充实和强化旅游执法监督力量，健全旅游执法监督队伍。特别要充实地市及区县级旅游管理监督人员队伍，使具体事有人管，旅游市场监督检查具体工作有人抓，夯实管理基础。其次，要认真总结借鉴行之有效的办法，充分发挥旅游服务质量和市场秩序监督员作用，借助社会力量，壮大旅游市场监管队伍，不断强化市场监管工作。再次，要加强社会舆论监督，特别是人大法律监督、政协民主监督、群团组织监督和新闻舆论监督，通过开展公开承诺、诚信公约等活动，促进旅游企业和旅游经营从业人员自觉接受监督。

第四，加强旅游标准化建设，规范旅游标准和质量管理。要制定《哈尔滨市旅游标准管理办法》，成立哈尔滨市旅游标准化委员会，加强对旅游购物、旅游餐饮和滑雪旅游、漂流旅游等特种旅游的行业管理，使旅游行政定点管理取消后，旅游市场管理空白得到补充。2005年，开展“哈尔滨市旅游行业全面质量管理年“活动，通过实施全面质量管理，促进旅游行业标准化建设，推动旅游管理从行政管理向全面实施标准和质量管理转变。

第五，加强行业自律，提高产业素质。要健全旅游行业自律组织。继续调整完善各级旅游协会组织，制定完善旅游协会章程，调整完善协会内各分会机构，使协会真正代表旅游企业利益。要制定完善旅游行业自律公约，对旅游宾馆、旅行社、旅游交通、旅游餐饮、旅游文化娱乐、旅游安全等要素进行明确和规范，促进企业规范经营，旅游产业规范发展。要规范旅游企业竞争机制，从行业内部对旅游价格、旅游广告、旅游线路编排、旅游产品发布和经营权等进行逐步规范，市旅游行业逐步达到规范经营、有序竞争。要加强行业自律的监督检查，协会常务理事会要通过召开理事会议、行业自律座谈会、质询会等形式，开展行业自律监督检查，充分发挥行业自律作用，树立行业自律权威，维护旅游行业形象和城市旅游整体形象。

第六，几点建议：

1、建议国家和省进一步明确各级旅游管理部门职责权限，特别是明确和加强副省级城市旅游行政管理权限，以便对旅游市场秩序实施全面有效监管；

2、建议市政府提请市人大临时增加2005年立法计划，抓紧研究修改《哈尔滨市旅游管理条例》，删去已过时的旅游经营管理一章，增加旅游市场、旅游标准、旅游服务规范三章，明确对旅游市场的监管职责，为旅游行业开展全面质量管理提供法律依据；

3、为了加强对冰雪节等旅游旺季旅游市场的监管，建议市

政府对旅游市场管理发布临时行政许可，明确对旅游购物、江上冰雪旅游等市场秩序存在问题的管理规定；

4、建议市政府明确市旅游市场专项治理领导小组组成，由市编委发文，明确机构组成，工作职能；

5、建议市政府组成市旅游标准委员会，对旅游购物、旅游餐饮、旅游文化娱乐和滑雪旅游、漂流旅游经营等特种旅游实行标准管理，并由市政府组成市旅游标准委员会按照标准给与认定，成为固定接待旅游团队的经营单位，以取缔非法经营，减少无序竞争，提高服务质量，提高哈尔滨整体旅游形象。

“整顿旅游市场，优化旅游环境”专题调研课题组

2004年12月7日