全阶段危机管理的政府角色定位

　　【摘要】随着社会发展的不断深入，加上政府治理的局限性，社会的不稳定性因素和矛盾增多，自然灾害的影响也一直存在并且有扩大的趋势，政府对危机的掌控已经越来越靠全阶段的危机防范来达成，以往危机爆发后的简单应急处置观念已经越来越不适应社会的发展。如何加强危机各个阶段的掌控，转变危机管理为管理危机，从本质上削弱甚至减少危机的爆发，需要政府有更清晰的思维和角色定位。 　　【关键词】缩减；预备；反应；恢复 　　一、4R危机管理理论所描述的危机管理的四个阶段 　　危机管理的4R理论由美国危机管理大师罗伯特·希斯在《危机管理》一书中提出的。危机管理的4R具体指危机的缩减力（Reduction）、预备力（Readiness）、反应力（Response）、恢复力（Recovery），4R理论很明确的道出了危机管理的四个阶段：预防、准备、处置、恢复。所谓全阶段危机管理即政府能够秉承危机四个阶段的同等重要性，既能注重危机的预防和控制、加强应急资源储备，又能及时反应，消除危机的影响，并在实践中不断优化危机处理的流程和方案。“我们认为，在公共危机管理领域，有效或良好的风险管理应该具有前瞻性、公开性、综合性、连续性与协同性几个方面的特点。”[][1]所以说危机管理应该是一个全阶段的持续过程，他既发生在危机爆发前，也存在于危机爆发后。 　　二、全阶段危机管理存在的主要障碍 　　全阶段危机管理存在的主要障碍主要来自于政府本身。很多政府官员在应对公共危机时，往往“重应急、轻预警”，没有全阶段危机管理的理念。甚至很多地方政府认为自然灾害可以预警、社会公共危机无法掌控。往往轻视风险控制、放任危机发展，一旦危机发生，也并非紧急处置，而是靠捂靠抚，运用行政强制进行压制。这种观念上的障碍和体制上的不作为直接导致了危机的肆意频发，同时也加剧了群众对政府的信任危机，恶化了政府形象。 　　另外，全阶段危机管理的障碍来自于其本身的复杂性和长期性。由于贯彻于危机的整个阶段，我们不仅要通过监控不断预防减少危机的爆发，又要在危机一旦爆发后，迅速利用现有资源进行紧急应对，恢复危机带来的影响，最后还要在危机后重塑政府形象，总结经验。因此全阶段危机管理本身是一个繁杂的系统流程。 　　三、政府在全阶段危机管理中的角色定位 　　1.缩减阶段——减少突发公共事件的发生 　　首先，要将危机预警纳入经济社会发展的规划。不仅要有处理公共危机的政府组织架构；又要有危机应对的运行机制，既要有基础的法律制度，又要有相应的应急保障体系。政府要从组织结构、法律制度、运行机制、保障体系四个方面出发，把危机预警与经济建设和社会发展结合起来，同步发展，在减少危机影响的同时，促进经济社会的全面、协调、可持续发展。各领域的职能部门要各司其职，做好各自领域的风险防控，及时消除潜在隐患。 　　其次，对于重大事项的相关政策进行社会风险评估，减少群体性事件发生。“重大事项”主要是指与城市发展和人民群众利益息息相关的重大市政、工程、资源开发等事项。建立重大事项社会稳定风险评估工作制度，通过政策的源头控制、项目实施事中监督和日常监控达到政策的全流程预警，从而达到缩减公共危机的目的。重大事项实施前，要进行合法性、合理性、可行性分析，对于矛盾突出的事项要暂缓实施或不实施。确定实施的过程中也要对于可能出现的突发公共事件进行可控性风险评估，做好宣传解释和利益受损方的补偿等，并进行不间断常规监控。这样，政府政策制定和实施的源头上提高了危机意识和风险意识。从而能从根本上控制政策性公共危机事件的发生频率。 　　2.预备阶段——随时准备应对突发情况 　　预防阶段是建立全过程危机管理的重要环节。预防准备型危机管理既是成熟危机管理的标志。政府危机预备的资源包括人、财、物、信息四种形态。其中财政和信息又是危机预备的核心资源。 　　各级财政部门要按规定落实应急基础设施项目建设经费，应急日常工作经费，应急处理经费以及应急处理专业技术机构的财政补助等经费保障。建立公共危机财政应急机制，建立应急预算，完善政府、社会、企业的多重援助渠道。例如为应急状态下相关行业的税收减免，企业捐款冲抵税款、安排专项补贴、动员群众自主自发救治等，多渠道下的财政分担机制在分散危机风险的同时，也减轻了政府的财政压力。 　　政府的信息预备不仅体现在要能够尽可能准确迅速监控到潜在的公共危机。还要充分保障危机爆发后的信息支持。因为一方面政府要靠信息传播发布危机事态、缓和公众情绪，另一方面政府要靠信息了解群众的现状及需要，及时做好应急资源的调配。信息的无障碍沟通必须依赖于畅通的信息渠道。因此政府的信息预备除了危机发生前的预警监测信息，还应该包括危机应对中的信息发布途径和媒介支持。 　　另外，政府预备除了各项资源储备，还应该包括相关危机预案的编写和演练。预案的演练不仅能够检验部门间的协调处理能力，还能够发现基础物资和人员保障的缺陷，是政府提高危机预备水平的法宝。最后政府在监测的基础上，适时正确发布预警信息，提醒公众和政府各机构提前做好防备。 　　3.反应阶段——启动应急处置 　　政府启动应急处置，首先应该根据危害的影响程度、范围，以及政府处置事故的能力，确定响应级别。只有确立了响应级别，才能按照分级负责的原则，确立应急处置的主体单位。应急处置应该包括以下流程：确立响应级别、应急启动、人员物资调动、应急指挥、救援行动、排除险情、应急恢复、应急结束。确定政府应急处置是否恰当有效，职能发挥是否到位，要看各部门是否在预案中肩负起了自己的职责，各项资源配备是否合理，群众的身体伤害是否受到有效救援、险情是否清除并不再有次生灾害，险情区域基础设施是否能尽快恢复，危机事件的媒体发布是否真实准确，群众的恐慌情绪和心理创伤是否得到安抚和救助，群众对政府的应急行为是否满意等。一个成功有效的政府应急行为应该包括以上一些评价标准。政府各职能部门只有按以上的标准切实考核政府应急处置的各项流程，才能在事件结束后的评估和学习中总结每一次应急处置的经验和教训。 　　4.恢复阶段——事件结束后的恢复、评估和学习 　　一个危机事件的险情的控制和排除并不代表危机事件的结束。危机事件结束后的恢复、评估和学习显得更为重要。政府在危机事件结束后主要承担三个方面的角色：首先是进行破坏性设施的恢复重建。基础设施的毁坏是危机发生后最直观的表现，如何把基础设施的尽快恢复与加强企业参与和公众就业联系起来，是一个睿智的政府所应考虑的问题；其次是对利益受损方的补偿、赔偿以及社会援助，我国的灾害主要救援方式还是以政府为主导的、以国家财政拨款和社会捐助为主的模式，巨灾的保险机制还存在空缺。因为一个灾难可能会吞噬掉一个保险公司十年甚至二十年的保费，巨灾保险仅靠个人缴费，商业保险公司单独运作肯定行不通。如何加大政府的政策支持、充分发挥保险业在灾害面前的重要作用，是政府所要不断尝试的系统工程；最后是突发事件后的评估、学习和相关预案的改进。一个危机的发生到结束会暴露政府处置过程中的各种软肋，只有通过事后总结，不断摸索总结经验，才能不断完善处置流程和预案体系。 　　参考文献 　　[1]张成福.危机风险管理：新的危机管理模式[J]，当代公共管理理论与前沿问题研究，2009. 　　[2]罗伯特·希斯.危机管理[M]，北京：中信出版社，2001. 　　[3]薛澜，张强，钟开斌.危机管理：转型期中国面临的挑战[M].北京：清华大学出版社，2003. 　　[4]刘刚.危机管理[M]，北京：中国经济出版社，2004. 　　[5]许文惠，张成福.危机状态下政府管理[M].北京：中国人民大学出版社，1998. 　　[6]阎耀军.社会稳定的计量及预警预控管理系统的构建[J].社会学研究，2004（3）. 　　作者简介： 　　王政（1988.7—）男，湖北宜昌人，湖北武汉市洪山区中南民族大学公共管理学院2010级行政管理专业研究生.研究方向：危机管理。