试论公共政策的价值目标

【理论探讨】ＴＨＥＯＲＹＤＩＳＣＵＳＳＩＯＮ

界定与实现视角———选择、

□黎映桃

（北京大学政府管理学院中国北京１００８７１）

【提要】公共政策价值目标经历了效率至上的传统公共行政决策时期、公平为主的新公共行

政决策时期和市场导向的新公共管理政策时期。上述各时期的公共政策价值目标囿于特定的时空条件，不能科学地反映公共政策的理论与实践，因此有必要透过复杂的政策现象，超越具体的决策过程，于其中提炼旨在主导一切公共政策的价值目标。基于公共政策的本质和特征，其价值目标只能是社会属性与利益属性交融统合的公共利益。公共利益的实现有赖公共政策制定与运行机制的变革。

【关键词】公共政策

公共政策价值目标

公共利益

【中图分类号】Ｄ６３１．４３

代政策学认为，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相关利益关系而采取的政治

法令、措施、办法、规定等行动，是与谋略、

密切关联的政治行为。作为一种政治运行过程，公共政策的制定和执行必须按照政治原则与程序周转与流变。当前政治学与政策学关于公共政策的概念、特征、分类及主体和客体等方面的研究已深入展开，并取得了丰硕的理论成果。但是，学界对公共政策制定中的价值目标缺乏必要的探讨，更鲜有关于公共决策过程中的价值取向的基本共识。我们认为，公共政策主体尤其是执政党和政府显然均试图通过基于公共政策总是在一定的时空条件下发挥其政治主导作用，具有很强的政治时效性与流变性。因此，我们需要透过纷繁复杂的公共政策现象，超越一切具体而琐碎的公共决策过程，于其中提炼、选择、界定旨在主导一切公共政策的价值目标，并探求其实现的有效途径。

【文献标识码】Ａ!!【文章编号】１００６－７４２６［２００５］０６－００３６－０４

（２）人对公共政策的要求。人对公共政策的要求是指作为主体的人对公共政策提出具体的愿望和条件，并希望得到满足和实现。在不同的社会阶段与社会发展进程中，人对公共政策的愿望和要求的具体内容是不同的，因而公共政策价值目标具有时代性、历史性特征。公共政策作为价值的客体与一般价值论中论及的“自然

客体”不同，公共政策价值目标的对象性受客体创造者和运用者的有目的活动所制约，人运用公共政策并参与其中就在于实现人的目的，人为了借助公共政策实现自己的愿望，就会不断地向公共政策提出要求。人对公共政策的要求一般表现为一定的公共政策价值目标标准。

（３）公共政策的制定与运行实践。公共政策的内在机制是形成公共政策价值目标的客观条件，要使这种静态的客观条件成为现实，就必须进行公共政策社会实践。这一过程一般通过两种途径来实现：一是通过有关主体对有关公共政策原则、精神、内容的适用、执行和公民参与与服从公共政策的行为来实现，这是公共政策作用于人并使其指向人的需要的过程；二革，这是人作用于公共决策过程，是人对公共政策的改造。在这两种趋向的交叉结合中，公共政策的价值目标得以形成。

公共政策价值目标包含以上三个不可分割的方面，任何一个方面都不能单独构

当

括中观与微观层面上的各项具体政治规定与政治行为所要达到的政治愿景。公共政策价值目标与公共政策目标无疑具有个性与共性的哲学关联，公共政策价值目标的选择应该从公共政策目标的蕴意中寻找自身存在和发展的合理因子。在此基础上，比对和分析人类社会公共管理的各种基本范式条件下公共政策的价值目标，对其予以必要的扬弃与升华，从而确立现代公共管理中政策运行的基本价值目标。

公共政策价值目标释义１、

从学术角度考察，公共政策价值目标理论既难以从中国行政管理传统中找到概念的表述，又难以从当代西方管理学理待进一步拓展与深入。我们认为，要对公共政策的价值目标下定义，就必须明确构成公共政策价值目标的条件。具体可以从以下三个方面予以分析：

（１）公共政策内在机制的状况。公共政策内在机制是指公共政策内在要素、结构、功能及其相互关系。公共政策作为调控社会关系的一种事物形态，它总是表现为一种特殊的有机系统，这一有机体的状从某种意义上讲，公共政策价值目标是公共政策内在机制的要素、结构、功能的反映。当公共政策介入社会运行并与人发生关系后，公共政策内在机制的状况，直接影响公共政策价值目标的实现。

制定和执行政策来实现自己的价值目标。论中寻求可资借鉴的成分，其理论研究有

一、反思与重建：公

共政策价值目标的选择

公共政策目标是公共决策者凭借政治手段所要达到的政治目的，它既涉及宏观的政治路线、政治方针、政治纲要，又包

况是公共政策价值目标选择的客观条件。是人对公共政策的评判、反思、补正与变

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・２００５６【理论与改革】

成公共政策价值目标，只有综合考察这三方面的内容，才能得出正确的定义。基于这些认识，我们认为，公共政策价值目标是公共政策的内在机制在实践中对人的公共政策需要的某种适合、接近或一致。

管理范式与政策目标价值之检视２、

正如管理学与政策学关联紧密一样，管理学范式理论深刻地打上了政策价值目标的烙印。“范式理论”（ＰａｒａｄｉｇｍＴｈｅ－

ｏｒｙ）渊源并发展于西方科学管理实践，①相应地，我们可以认为，公共政策价值目标的演变也经历了三个时期：其一，效率至上的传统公共行政决策时期；其二，公平为主的新公共行政决策时期；其三，市场导向的新公共管理政策时期。

效率至上的政策价值目标发轫于２０世纪初，并被强力催生于西方工业革命初级阶段。这一价值目标以威尔逊、古德诺的政治与行政为理论前提，以韦“二分法”伯的官僚层级理论和泰勒的科学管理理论为思想基础，强调“行政科学中（无论是公共行政，还是私人行政）基本的就‘善’是效率，主张行政科学决策的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作”，

①

２０世纪８０年中后期的新公共管理。新公

共管理基本历程包括了西方国家公共行政改革运动的全过程，涉及英国、澳大利亚、新西兰、美国、荷兰、法国等国家，其基本要点是大规模的私有化和公共行政绩效测评。英国学者罗兹在胡德的基础上，将公共管理价值目标归纳为“三Ｅ”（Ｅｃｏｎ－

效ｏｍｙ，Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ，Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ），即经济、

$

率和效能#。与新公共管理价值目标相适

政策的本质在于其社会属性和公共属性。美籍加拿大学者戴维？伊斯顿从政治系统分析理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，并由此引申出如下三个思想：（１）制定公共政策是为了价值分配；（２）分配的范围是全社会；（３）分配的影响力是权威性

$

在这一理论基础上，我国有学者进一步的。’

强调，“公共政策的本质是社会利益的集中反映，政策的形成过程，实质上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对

$

复杂的利益关系进行调整的过程。据此我“(的特定目标赋予社会属性与利益属性，也就是说，公共政策的价值目标只能是社会属性与利益属性交融统合的公共利益。具体可从以下三个方面予以理解：

首先，从公共政策的社会属性上看，公共政策的社会属性在于社会资源的配置。政策主体为了一定的政策目标的实现，需要进行人力、物力、财力资源的调配与组合，正是这种作为政策执行手段的社会资源配置使相对抽象的政策由相对主体的方案转化为特定的社会现实。政策主体制定何种政策及选择何种政策目标取决于其主观认识，更取决于其能配置的社会资源，而社会资源的配置实质上就是公共利益的配置。

其二，从公共政策的利益属性上看，公共政策的利益属性在于社会价值的分配。这种社会价值的分配作为政策成本的社会资源投入后，随着政策目标的实现而获取的政策收益在不同的社会群体间分布。以社会价值形式表现出来的政策收益显然是指生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等诸多社会价值。这些社会价值分配均衡与否取决于政策制定者对公共政策价值属性的认知程度，最终由生产关系、社会关系以及政治体系中居优势地位的政策主体决定。

其三，从公共政策的具体目标上看，公共政策的具体目标显然不同于其价值目标。公共政策的具体目标大抵是具有公共权力的个人和群体在特定的时空条件下，从他们自身所理解的公共需要出发所界定的目标。这些目标虽然与公共政策密切相关，但不可能构成公共政策的价值目标。例社会稳定、充分就业、国际收如，经济增长、

支平衡等都是美好的公共政策具体目标。但是，它们并不具有（至少在通常情况下并不具有）公共政策价值目标上的意义，因为它们可能是某一个或者某一类公共政策的

应，这一时期的公共政策价值目标关注的不单是政策本身，而重点是通过政策提高绩效，并工计于绩效评估；不单是政府制美国学者奥斯本和盖普勒更是积极主张，企业与私人部门的一些成功的决策方法应移植到政府公共政策的制定过程中去。

无论是传统公共行政决策时期、新公共行政决策时期还是新公共管理政策时期，其产生与形成受到了工商企业管理科学的影响，其价值目标均打上了企业管理的深刻烙印。上述各个时期的政策价值目标的生成基础是科学管理理念，核心与终

$%

传统公共行政决策直极追求均指向效率。

定政策，而重点是多主体参与政策制定。们可以认为，公共政策的价值目标应将政策

接谋求效率至上，新公共行政决策虽然强调以公平为主，也是对效率至上的一种纠偏，新公共管理政策以绩效拓展效率的内涵，而仍不能脱离效率的窠臼。上述三个时期的公共政策价值目标以效率为核心，导致社会分工体系严密，从而与资本主义生产相匹配，客观上也有利于实现对社会事务的政策指引，因而有一定的历史合理性。

但是，包括决策或政策系统在内的公共行政系统的效率提高，是通过集权及要求成员以驯服的方式得以贯彻实施的，在

因此，该价值目标认为，

“效率是行政决策价值尺度中的头号公

②

理。”这一时期的政府政策对经济利益的

追求与企业对经济利益的图谋同等重要，摆脱经济困境与追求经济效率成为公共政策的最高目标。效率至上的政策价值目标与官僚层级体系紧密联系，意欲建立权力集中、指挥统一、体系完整、分工明确、责职分明的政府系统，并使政府的公共政策既负责任，也更具有效率。

公平为主的政策价值目标肇始于２０这样的政策价值目标下，越是追求经济与世纪４０年代开始的西方工业革命新阶段。技术的高效，就越是偏离民主和社会正随着整个社会工业化水平的提升，企业管理中的民主思想、公平分配理念苏醒。达尔、瓦尔多以汉密尔顿、杰弗逊等人的民主代表性、响理论为基础，提出了社会公平、

应、参与和社会责任感等价值观。其后Ｈ・弗雷德里克森较为成熟地提出了以公平为核心的基本价值目标。新公共行政主张分权、权力下放、项目组织发展、责任扩大、顾客至上，强调社会公平，倡导“一种更强大的行政或执行的政府”。因此，这一时期的新公共行政决策聚焦于社会问题处理，寻求变革原有体制的更灵活的新型社会制度，意图通过公共行政决策加强公共行政中公共性成分，重视公共行政与政治的相互影响，弱化公共行政与企业的彼此关联。

市场化导向的政策价值目标产生于

义，也就是说，愈是形式上合乎理性，就愈加损害实质正义。因此，我们的管理理论与政策理论不能局限于从公平与效率、市场与增长等相关因素中寻找价值目标，而应该超越这些侧重于经济学意义的具体目标，于纷繁复杂的政策实践中提炼出更高层次的政策价值目标。

公共政策价值目标的当代确立３、

当代公共政策学倾向认为，考察公共政策的主要理论领域应该注重于公共政策的本质属性。有学者指出“，现代政策具有多种规定性，而在这些规定性中起决定作用的则是：公共政策是公共权力机关为着一定的目标而进行的社会资源的配置和社会价值的分配。而这一起决定作用的规定性就是公

$这一界说表明公共&共政策的社会本质。”，

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【理论探讨】ＴＨＥＯＲＹＤＩＳＣＵＳＳＩＯＮ

具体目标，而不具有适用于所有公共政策

"英文的%是指或公开的共同使用。$“ｐｕｂｌｉｃ”

互动并说明我们是社会的人的特征的东

"这种具有广泛社会性基础的公共利*$西。”

的价值成分，因此，不能上升到公共政策价“公众的，与公众有关的”，或者是“为公众

"&$

值目标层面；同样，效率、效益、公平、正义、的，公用的，与政府有关的。”可见，中外是好的和有价值的，这些目标虽然在公共政策价值目标上有意义，但是它们仅仅构成特定时空条件下公共政策在经济意义或道德意义上的目标，而不是超越特定时空的全面与科学的公共政策价值目标。由此可见，公共政策具体目标与价值目标是特殊与一般的关系，两者存在本质区别。

公共政策价值目标根植于群体现象，而不是个体现象。个人可以有自己独特的价值目标或价值观念，但是，公共政策价

词源意义上，“指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同

"’$

性而非差异性。”

益，对一定人们共同体的所有或大多数成非员而言，具有社会共享性，即非排他性、竞争性与非营利性。公共利益以人们共同体为主体，与多数人或大众普遍密切关

多数群体公共行政与公共管理视角的“公共性”联，而涉及共同体特定多数人、

瓦尔的利益。公共利益与特定共同体多数行为理解，学界也作过有益探索。德怀特、多将“公共”意义归纳于三个层面：（１）哲学、法学和政治学层面所称“公共”，是指诸如主权、合法性和普遍福利等；（２）经验层面所称，是指某种社会中人们有哪“公共”些公共职能与公共活动；（３）常识层面所称

综合、分配和落实主体联系起来，从选择、

诸环节，确保公共性予以凸显和实现，换而言之，在客观内容上，公共利益表现为一定情势下人们共同体多数成员有着共同的社会追求；在外在形式上，公共利益

"(值目标并不是社会上每个人所持有的目“公共”，是指政府所执行的职能或活动$。表现为人们共同体多数成员具有直接或

标的简单总合，而是占统治地位的价值目尼古拉斯？亨利将意义归纳为公共间接的受益普遍性或危害共同分担性。“公共”

标和价值观念的权威式表达，即通过组织政府与行使公共权力而组成的权威性价值目标。这种权威性价值目标主要反映为全社会的公共利益，具有较高程度的开放性与社会性，公共政策发挥实践作用的目的就在于对公共利益予以保护并促进其增加。因此，作为承继与超越公共行政决策的当代公共管理政策，应当更加强调公共政策的公共性与服务性的内在本质，应当更加合乎公民意愿和社会需要，确立公共利益作为自身的价值目标和最高追求。

的机构、公共的利益、公共的参与；萨瓦斯将述说为三种社会状况：政府拥有，“公共”

公众拥有，拥有权利的开放，并认为这些不证自明的理念有助于“充分利用多样化的所有制形式和运作关系来满足人们的需

")求，从而实现社会公共利益”。$

（３）公共利益是反映社会需要与需求的社会利益。正如古希腊思想家伊壁鸠鲁指出的：“自然赋予人追求快乐的欲望，每个人必

"人类社会+$然不顾一切地追求自己的利益，”

形成以后，安全、自由、财产、幸福等作为社会成员的普遍需要，人的全面发展成为人们共美同体的终极需求，这些价值指标中，善良、德等属于个人的价值需求，财产权、人权、政治自由权等属于法学与政治学领域中人们的价值需求，而公平、公正、公开等公共价值也许是一切社会科学的考析对象，但这些更构成公共政策的目标指向，社会对这些目标的需要与需求更构成当代公共政策中的公共利益价值。一方面，公共利益是一定共同体多数成员共同的要求和愿望，反映着他们

",

共同的期望、意向、动机、思想意识和偏爱，$

我们认为，所谓公共利益（ｐｕｂｌｉｃｉｎ－

ｔｅｒｅｓｔ），是指一定时空条件下，与一定人们共同体多数成员普遍而密切关联的社会需要与需求。其具体涵义可从如下几个方面展开说明：

（１）公共利益是一定时空条件下的共同利益。一方面，公共利益在时间条件上表现为历史阶段性。古代世界各国，主流意识形态以皇权、王权、神权、贵族等级与分封制为核心，人们的共同利益打上了奴隶制与封建制的历史烙印。近代资本主义社会以和为口号，确立“天赋人权”“人民主权”

了资本主义意识形态条件下共同人们的共同利益观。现代以来的东方中国，市场经济条件与计划经济时代下的人们共同体的公共利益观也不可同日而语。另一方面，公共利益在空间条件下表现为社会地域性。基于任何社会共同体均有着客观的实际的共同需要，共同利益表现为一种客观存在的利益关系，只有在一定的地域范围和空间条件下，人们共同体的公共利益才是真实和可能实现的。根据空间条件和地域范围界限，人们共同体的公共利益可以划分为社区公共利益、地方公共利益、区域公共利益、国家公共利益和全球公共利益等。

（２）公共利益是一定人们共同体多数成员的普遍利益。人们共同体是指基于共同的社会关系而结成的社会群体，其成员有着“共同的理解，共同的预期，行为规则，目标和利益，价值和关切，以及那些使得我们以一种有意义的方式彼此交往和

二、作为政策价值

目标的公共利益的界说

公共利益价值目标的界定，在学术界从来都是见仁见智。人们对何谓公共利益、现实社会是否存在一种符合每一个人或多数人共同利益的公共利益，并没有“普遍一

"!致的标准和意见”。有学者认为，“明确定

并能够实现公平与公正的公共价值，不得对某些成员进行排斥或歧视；另一方面，与基于私人目的的共同利益不同，为了使公共利益能够达到公正性地反映和体现公共意志目的，在利益表达、聚合和抉择方面，往往遵循公共参与的民主原则和程序，如代议制民主表决，少数服从多数的投票，以及公开的辩论和协商。

（４）公共利益与政府紧密关联。公共利益与一般共同利益的重要区别在于，这种利益往往以政府这种组织形式和社会利益表现出来。政府作为一定地域范围最大、相对独立的，相对于该“形式共同体”地域范围内的各种不同利益主体和利益共同体而言，至少在形式上具有巨大限度的中立性与公共性。正基于此，人们往往把政府视为“执行公共利益政策和促进社

"-$

会总的社会福利事业的机构”，看作是社

义公共利益，是不可能的”"。我们认为，作#为与个人或群体利益交叉集合的公共利益不但是客观存在的，而且其涵义也可以认知与界述。不同的私人或群体在同一社会关系和社会地位情形下，有着普遍的共同需求，这些共同需求与共同利益并不等同于公共利益。一定的共同利益的基础与目的，既可以是公共指向的，也可以是私人指向的，具有公共目的指向的共同利益即为公共利益；对性质的理解，即成为把“公共”握与界定公共利益的关键。

与相根据之解释，“公”《辞海》“私”对，意指“属于国家或集体的，共同的”，或者是“公平和公正的，公开的”。《现代汉语词典》认为，“公共”意为“属于社会的，公有公用的”，其语义强调多数人共同享有

会共同利益的典型代表，并把政府的任务及合法性定位于服务和增进公共利益。正是公共利益和政府的紧密关联性，人们才

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・２００５６【理论与改革】

得以为多元化的私人利益提供一种公共意志的认同和社会整合的规范机制，得以在现实社会中将个体与国家联系起来。

对立统一。公共属性的抽象性表现在公共利益是社会共同体中不特定多数成员普遍享有的、不具有排他性和竞争性的共同利益；公共属性的具体性表现在现实生活中个人利益与群体利益之间、不同层级共同体利益之间存在普遍的差异性，以及作为共同利益基础的利益关系的动态变化性。这种公共属性的抽象与具体的对立统一可以得到进一步演绎：抽象上的恒定性与具体上的变化性、抽象上的一致性与具体上的差异性、抽象性的非区域性与具体上的区域性、抽象上的非群体性（大众性）与具体上的群体性（集团性）、抽象上的非

#%

系统性与具体上的系统性$。在公共政策

１期

②同上

林凇公共行政范式的双重③占绍文、

转换华中科技大学学报（社会科学版）［Ｊ］２００４年第４期

④余敏江论公共管理价值生成的宪政基础理论与改革［Ｊ］２００４年第３期

⑤宁骚公共政策学［Ｍ］高等教育出版社２００３年版，第１８８页

⑥陈庆云公共政策分析［Ｍ］中国经济出版社２０００年版，第２页

⑦同上，第５页

・林布隆，张国斌译政⑧［美］查尔斯Ｅ

策制定过程［Ｍ］华夏出版社１９８８年版，第２９页

・库珀，张秀琴译：行政⑨［美］特里Ｌ

伦理学：实现行政责任的途径［Ｍ］中国人民大学出版社２００１年版，第７６页

⑩辞海（缩引本）［Ｍ］上海辞书出版社１９８０年版，第２７８页现代汉语词典［Ｍ］商务印书馆１９９６年版，第４３５页

#牛津高阶英汉双解词典［Ｒ］商务印0!书馆、牛津大学出版社１９９７年版，第１１９６

页

邱本经济法与社会公共性#王保树、1!

论纲西北政法学院学报［Ｊ］２０００年第３期

#彭和平公共行政学［Ｍ］中国人民2!

大学出版社１９９５年版，第５页

・・萨瓦斯，周志忍译民营化#［美］Ｅ3!Ｓ

与公私部门的伙伴关系［Ｍ］中国人民大学出版社２００２年版，第５页

・辛格，王守昌译实用主#［美］贝思・4!Ｊ

义、权利和民主［Ｍ］上海译文出版社２００１年版，第７０页

#王振槐西方政治思想史［Ｍ］南京5!

大学出版社１９９３年版，第３３－３４页

#［美］戴维・伊斯顿，王浦劬译政治生6!

活的系统分析［Ｍ］华夏出版社１９９９年版，第８７页

竹#［美］Ｅ・彭德尔顿・赫林，彭和平、7!立家编译公共行政与公共利益国外公共行政理论精选［Ｍ］中共中央党校出版社

１９９７年版，第５６页

三、公共利益价值目标的实现途径

社会利益的实现是社会进程中的核心命题。在既定的社会环境下，私人利益的实现相对简单，一般取决于如下两个条件：一是政府对公民或经济个体提供均等的机会，并提供平等的法律保护；二是公民个人的努力与奋斗的主观能动性与客观行为，以及经济个体的积极竞争与诚信创业。公共利益的实现，则是公共选择和复杂行动的结果，其关键问题包括：如何有效显示和选择公共利益需求；如何协调、聚合、分配社会共同体成员之间多样化乃至相互冲突的利益；如何保障达成的利益共识能够转化为行动，并防止集体行动中的机会主义危害等。对这些问题的思考，是强调对立性还是强调统一性，是强调普遍性优先还是强调差异性优先，不同的人们从不同视角作出了种种选择和回答，导致了不同的公共利益实现路径安排，也产生了不同的公共利益实现的社会效果。

在公共行政与公共管理研究中，国家本位主义者把政府和政治作为公共利益的实现途径；个人本位主义者把个人自由和市场自由作为公共利益的实现途径；马克思主义把构建社会主义和共产主义制度作为实现全人类共同利益的实现途径；间接民主论者将代议制政府作为公共利益的实现途径；多元主义者将公民团体、利益集团的竞争作为公共利益的实现途径；社群主义者将具有公共关怀美德的自治群体作为公共利益的实现途径；公共选择理论希望通过投票机制把个人理性转化为社会共同决策以实现公共利益；民主行政理论强调民主、参与、互动、协商、辩论作为公共利益的实现途径；多中心主义理论倡导多中心自主治理来实现公共利益；新公共管理运动强调政府引进市场机制与企业管理技术来实现公共利益；治理理论强调社会自治，政府与市场及社会的

#"联合共治与合作来实现公共利益。!凡此

实践中，只有牢牢把握公共利益这种公共属性上的抽象与具体的对立统一，才能有效谋求并实现公共利益。

我们可以设想，要实现公共利益，就必须变革公共政策的制定与运行机制。这一机制主要涉及政策主体之间的关系定位，政策规则的确定，政策制定程序的设置和制定方式的选择及公共政策的运行方式等问题。要实现公共利益最大化，就应该在公共政策的机制层面进行下述几个方面变革：（１）公共政策主体由过去单一的政府变为由政府、企业和社会组织各方面有序参与的合作集体；（２）公共政策制定方式由过去的封闭状态变为公开透明；（３）公共政策制定过程从过去的重内容轻程序变为内容与程序并重；（４）公共政策运行方式由过去单纯依靠政府推行变为重视政府、社会和公民自觉自愿的合作。

注释：

是由美国科学哲学家“范式理论”①

库恩在其一书中提出《科学革命的结构》来的。它是包含着哲学、科学、社会、心理等多种因素的综合体。它的主要内容包括：科学史上重大科学成就所确立的定律、规则、方法等；指导科学家行动的基本准则、基本信念和世界观；文化传统、社会因素以及科学家的心理特征。它既不同于一般理论，也迥异于研究方法，而是将理论、方法、价值、规则等统合起来的一种事物。根据库恩的范式理论，行政学界的一些学者认为，公共行政学经历了效率至上的传统公共行政时期、公平为主的新公共行政时期和市场导向的新公共管理时期。

种种表明，人们在密切关注并试图探寻公共利益实现的途径及其程度。

我们认为，要分析公共利益的实现途径与机制，就必须考察公共利益的“公共”属性。这种公共属性是抽象性与具体性的

参考文献：

新公共行政①陈振明从公共行政学、

学到公共管理学政治学研究［Ｊ］１９９９年第

#刘熙瑞中国公共管理［Ｍ］中共中"!

央党校出版社２００４年版，第３０—３１页

周莉论公共管理的特征及#李又才、%$

其实现途径改革与创新—面向２１世纪的中国公共管理学术研讨会论文［Ｐ］（中国行政管理学会教学研究会２００２年年会），第１１９—１２０页

责任编辑：李翔宇

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