"小金库"的另一种表现形式:行政单位及所属事业单位的对外投资

作者：王斌

北京审计 2010年02期

　　行政单位对外投资兴建“三产性质”的经济实体由来已久。在上世纪末，按照中办发[1993]17号文件关于党政机关应与所办经济实体实行“四脱钩”的基本原则，除部分行政单位特批保留一部分经济实体外，绝大多数经济实体都与原上级行政单位脱钩。但是，行政单位与脱钩经济实体还存在资产、资金等多方面纠缠不清的问题，部分行政单位及其下属事业单位仍存在继续投资兴建经济实体现象。通过近几年的预算执行审计，我们发现部分行政单位及所属事业单位对外投资的经济实体，已成为将国家利益部门化、部门利益个人化的工具，对外投资兴建的经济实体已成为部门“小金库”的另一种表现形式。

　　一、存在的形式

　　1、由已脱钩经济实体代行行政职能，代收行政性收费并采取“一条龙”服务，收取代办费、咨询费等“搭车”费用。

　　在对某行政单位的审计中，我们发现其行政许可收费职能由一经济实体代收。经询问，其单位领导否认与经济实体有上下级关系，只是强调人员少，此经济实体代其收取行政许可费，上缴该行政部门后再上缴国库。《中华人民共和国行政许可法》第三章第二十四条规定：“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。”而此经济实体作为企业，是不能受委托实施行政许可职能的。经实地考察，在行政许可大厅，该窗口办事人员均为经济实体人员，所带胸章却是该行政单位名称，在行使行政许可收费过程中，还“搭车”收取代办费等一系列经营性收费。

　　2、以履行部门职能为借口，下属事业单位投资兴建新的经济实体，用财政资金，运转民营企业。

　　在对主管部门所属的事业单位延伸审计中还发现，某全额拨款事业单位，具有收取某种专业鉴定费的资质，但该单位未达到规定的专业人员数量，从技术力量上未取得专业资格。如依托该事业单位再兴办一个非营利的民办实体，则可通过招聘专业人员取得资质收费。于是，该单位利用事业单位的资金、设备注册成立了一民办实体。实际上，该实体与该事业单位是一套人马两块牌子，实体的资金、设备、全部为财政拨款，而收入除鉴定费转入事业单位外，盈利全部留在非盈利民办实体，用于支付职工奖励、福利等。

　　审计中我们还发现，有的行政单位下属的事业单位为了达到利用国家财政性资金为小集体谋利益的目的，明明可以利用同级别的本系统内的培训机构开展培训工作，却以工作需要为名，利用本单位房屋、设备，使用专项财政性培训资金，重新成立新的民营实体。

　　这些单位利用国家财政性资金作为资金来源，利用该事业单位的房屋及设备进行经营，除收取培训费等财政性资金外，还收取其他经营性费用，并在利润分成等方面与事业单位发生资金往来。

　　3、行政单位与脱钩经济实体脱钩不完全，资金、资产多年来纠缠不清。

　　在对某行政单位的审计中，发现该单位与某宾馆在同一个院，同一座楼内办公，在固定资产盘点中，宾馆固定资产登记在该行政单位下属的全额预算事业单位账上，房产归宾馆所有，当初资产分割时的情况早已无人知晓，实际情况是：宾馆仍然由该行政单位领导，由行政单位下属的全额拨款事业单位支付经营资金，维持宾馆运转，宾馆负责该行政机关的内部招待和职工的就餐。

　　二、存在问题造成的后果

　　通过近几年审计发现，现今行政单位兴建“三产性质”的经济实体主要由其所属事业单位投资，并且越来越隐蔽，兴建“三产性质”的经济实体的性质也由过去的事业单位性质转变为非盈利民营企业，不仅脱离了国家审计监督，也脱离了财政等职能部门的监督。这种利用经济实体最大限度地将部门职能转化为攫取本单位利益或小集团利益的工具，必将对我国正常的财政运行体系产生严重不良后果。

　　1、从收费主体看。由经济实体代替主管行政部门行使行政收费权限，未按法律规定进行严格的授权，使经济实体能够以自己的名义行使行政许可权，以自己的名义独立地承担法律责任，使得经济实体利用行政机关的权力、名义、声望收取自己的经营性收费，从而使行政许可权的权限被自由扩大。

　　2、从收费的资金性质看。由经济实体收取的行政性收费与经营性收费，未真实体现行政性收费收入，形成的财政资金在体外循环，未纳入“收支两条线”；财政资金支出中部分流入了经济实体，由经济实体支配、使用，从中牟取小集体利益，降低财政资金使用效益。

　　3、从对财政资金的管理看。游离于财政管理体系之外的资金，容易形成单位“小金库”，滋生腐败。在审计中多次发现在经济实体中发放行政单位及其下属事业单位职工奖励、福利及开支的其他费用。

　　4、从对国家资产的管理看。行政单位及其下属事业单位与经济实体间国有资产分割不清，几乎大部分经济实体所使用的房屋、设备都由行政单位或其下属事业单位提供，煤、水、电、汽及维持运营资金全部由行政单位或其下属事业单位用财政资金负担，不利于国有资产管理，容易造成国有资产流失。

　　三、针对投资兴建经济实体的对策

　　首先应界定职能，建立健全完整的预算体制。这就要求财政部门及本级预算单位，根据职能执行情况做出较准确的预算安排，不走过场，力争预算安排既能满足行政单位职能的需要，又能防止财政资金的跑、冒、滴、漏。

　　其次，加强管理，做好监督。严格按照政策、规定执行收费，如发生收不抵支情况，可向财政部门反映，由“收支两条线”解决。在某些财政专项支出中，不需政府完成的，可以下放到社会通过社会招投标来完成，即节约财政资金，又减轻政府工作，不应只顾部门、单位利益，抓权不放。

　　第三，清理整顿行政单位及其下属单位的经济实体。严格执行国家脱钩政策，防止财政资金外流，保证国有资产的完整，财政预算的真实。同时，有关部门加强对成立事业单位、非盈利民营单位及企业、公司等的调查、审批、监管力度，尤其是对行政单位所属单位的申请，不得因其身份而放松标准。从而从体制中消除“经济实体小金库”。

作者介绍：王斌 天津市审计局