为建设公正高效权威

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司法制度砥砺奋进（回眸十一五 展望十二五） ——我国司法体制机制改革在攻坚克难中不断深化

《 人民日报 》（ 2011年02月16日 01 版）

法律，通过司法影响着人们的行为；司法，让法律的信仰根植于每个社会成员内心。

司法制度是社会公平正义的重要保障。中国的司法制度，深深扎根在中国广袤的沃土。随着我国民主法治进程加快推进，新形势、新任务、新期待推动司法体制机制改革不断开拓向前。

“深化司法体制改革，优化司法职权配臵，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”——党的十七大从建设社会主义民主政治、加快建设社会主义法治国家的高度，为深化司法体制改革提出了新要求。

优化司法职权配臵、完善宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、改革司法保障体制……２００８年底，中共中央转发的《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》部署了４个方面、６０项改革任务。 自上而下，先易后难，突出重点，整体推进……在党中央的高度重视和统一部署下，各政法机关和有关部门密切配合攻坚克难，呈现出整体推进、扎实有序、举措频出的良好态势。

这是一场波澜壮阔而又复杂艰巨的改革——深化司法

体制机制改革，为社会公平正义提供法治保障，向着“公正高效权威”的目标砥砺奋进。

这是深化对权力监督制约的改革

——优化司法职权配臵，规范司法执法行为，确保执法办案质量，维护公民合法权益

山东省淄博市淄川区法院副院长王红梅，对曾经宣判的一起普通盗窃案记忆犹新：被告人刘某听完宣判结果，失望地说：“同监室的另一个人盗窃数额一样多，人家判了五年，我却判了六年半，我不服，我上诉。”

这件事深深触动了王红梅：为什么同一类案件，不同的法院、不同的法官，在判决结果上会发生同案不同刑、量刑畸轻畸重的现象呢？能不能将量刑过程脱离案件的人文因素和地域因素，避免同案不同判呢？

一次不公的裁判如同污染了水源；一次不规范的量刑将改变一个人的命运。

王红梅在思考。同时，南京张明宝、三门峡王卫斌、成都孙伟铭醉驾案等相同或相似的案件，量刑却存在较大差异，也使得规范法官量刑刻不容缓。

２０１０年１０月１日，“规范法官自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序”——作为司法体制机制改革的重大举措，成为新中国刑事法制发展进程中的一件大事。

法院建立一套科学规范的方法，使法官量刑从“估推”

到“精确计算”决定刑期，避免因不同的法官由于学识、素养、经验不同，对案情相近或相似的案件，得出不同结果。 中国人民大学教授陈卫东表示，“这一改革是中国刑事诉讼程序由粗放走向精密，从估推走向严谨、科学、规范的必由之路。”

科学合理的审判程序设臵是实现结果公正的根本保障。 法庭量刑过程引入检察机关量刑建议，被法学界普遍认为是改革的一大亮点。公诉人可就量刑提出刑罚的种类、幅度、执行方式及其理由和依据。同时，将量刑纳入法庭审理程序，建立相对独立的量刑程序，公诉人、当事人、辩护人等发表量刑意见，规制法官在控辩双方量刑交锋确定的范围内量刑，减少了量刑的随意性。

改革推行以来，刑事案件审判上诉率、抗诉率、发回改判率大幅下降，当庭认罪率、退赔退赃率、当庭宣判率和服判息诉率明显上升。

四川成都武侯区法院通过发放问卷的方式，对检察官、律师、社会公众等共３００人进行了调查，结果表明，９８％以上的受访者赞成量刑规范化改革。

“以权力制约权力”，各部门之间对于权力的监督制约频频拿出得力举措，推动改革前行：

——规范财产刑执行程序，执行裁决权与实施权分权制约。最高法院出台加强和规范执行工作若干意见，提出优化

执行权配臵、强化执行监督，完善立案、审判、执行协调配合机制，建立执行工作联席会议制度等。

——完善诉讼监督范围。最高人民检察院会同公安部制定下发了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，对公安机关违法立案的情形进行监督。同时，增加诉讼监督手段，强化对司法人员在诉讼活动中渎职行为的法律监督。 ——优化检察职权配臵、强化自身监督制约，检察机关全面推行职务犯罪审查逮捕程序改革。自２００９年试行职务犯罪批捕权上提一级改革以来，全国职务犯罪案件不捕率由２００８年的３．９％上升到接近８％。

——公安机关出台了１２万字的《公安机关执法细则》等一大批规范，逐步深化规范执法机制建设，不断提高执法能力和公信力。各级警务督察部门本着“边建、边用、边完善”的原则，不断延伸督察触角、不断前移监督关口，依托已经建成的系统开展网上督察，促进执法安全、整肃警容风纪。

——司法行政机关改革监狱体制，完善刑罚执行制度。监狱经费全额保障和监企分开、收支分开，严格办理减刑、假释程序和标准，减少了刑罚执行环节发生的腐败现象，保障了服刑人员的合法权益。

改革牵一发而动全身。各政法机关相互配合，司法体制机制改革过程体现中国特色——

２００９年，云南晋宁县看守所发生的“躲猫猫”事件，一度让监管场所发生在押人员非正常死亡成为社会关注焦点。公安部、最高人民检察院联合开展了监管执法专项检查活动，清理牢头狱霸在押人员２２０７人，１６６名民警、７名检察人员因失职渎职受到党纪政纪处分。截至２００９年底，全国将近９５％的监管场所实行了派驻检察室，共安排９０００多名派驻检察人员。截至２０１０年底，全国公安监管场所共增加警力８０５２人。

２０１０年３月，中央综治委办公室、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、卫生部等九部委联合下发《关于综合治理看守所安全管理工作的意见》，并开展看守所安全管理大检查专项活动。

检察机关积极配合人民法院量刑改革。２０１０年２月，最高人民检察院制定下发《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》；同年９月下发《关于积极推进量刑规范化改革 全面开展量刑建议工作的通知》；同年１１月，为确保改革取得成效，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部联合会签了《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》。

司法鉴定体制改革进一步深化，公检法司等政法部门认真贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管

２００９年，云南晋宁县看守所发生的“躲猫猫”事件，一度让监管场所发生在押人员非正常死亡成为社会关注焦点。公安部、最高人民检察院联合开展了监管执法专项检查活动，清理牢头狱霸在押人员２２０７人，１６６名民警、７名检察人员因失职渎职受到党纪政纪处分。截至２００９年底，全国将近９５％的监管场所实行了派驻检察室，共安排９０００多名派驻检察人员。截至２０１０年底，全国公安监管场所共增加警力８０５２人。

２０１０年３月，中央综治委办公室、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、卫生部等九部委联合下发《关于综合治理看守所安全管理工作的意见》，并开展看守所安全管理大检查专项活动。

检察机关积极配合人民法院量刑改革。２０１０年２月，最高人民检察院制定下发《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见（试行）》；同年９月下发《关于积极推进量刑规范化改革 全面开展量刑建议工作的通知》；同年１１月，为确保改革取得成效，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、安全部、司法部联合会签了《关于加强协调配合积极推进量刑规范化改革的通知》。

司法鉴定体制改革进一步深化，公检法司等政法部门认真贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管

理问题的决定》，第一批１０家国家级司法鉴定机构已向社会公布，重复鉴定、多头鉴定等问题进一步缓解。 ……

没有制约的权力，将导致滥用和腐败。司法职权正以其科学、合理的优化配臵方式，实现着对权力的监督制约，规范着司法执法行为，维护着公民的合法权益。

这是贯彻“以人为本”精神的改革

——落实宽严相济刑事司法政策保障人权，改革实践中体现人文关怀

２０１０年５月９日，“杀害”同村人并已在监狱服刑十多年的河南商丘农民赵作海，因“被害人”赵振裳的突然回家而被宣告无罪释放。无论是几年前发生的佘祥林案件，还是赵作海案件，都考验着中国司法。

死刑案件人命关天。“尊重和保护人权”成为各政法机关的共识。

不久，在中央政法委的高度重视和统一指导协调下，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布了《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，力求从执法源头上把好证据关，减少刑讯逼供的发生，最大限度地防范冤假错案。

死刑案件证据规定特别强调，“认定案件事实，必须以

证据为依据”。

两个规定下发后，上海一中院刑一庭法官在承办一起故意杀人案时发现，犯罪嫌疑人在侦查阶段供述反复，庭审中不供认，并且案件其他证据不能得出唯一结论，不足以排除一切合理怀疑，遂提出被告人无罪的意见，经与检察机关沟通，本案最终以检察机关撤回起诉结案。

把住事实关、证据关、法律关、责任关——这是对人权的保护，这是“以人为本”精神在司法体制机制改革中的充分体现。

“以人为本”成为司法体制改革的一条鲜明主线—— “该严则严、当宽则宽”，宽严相济司法刑事政策是惩罚犯罪、保障人权，正确实施国家法律的指南。目前，刑法修正案（八）草案已提交全国人大常委会审议，从立法层面贯彻宽严相济。

草案涉及多项重大改革举措，适当减少了死刑罪名，调整了刑罚结构，解决“死刑偏重、生刑偏轻”的问题，加大对黑社会性质组织犯罪等严重犯罪的惩处力度，完善对未成年人和老年人犯罪从宽处理的规定……

２０１０年在全国推行的社区矫正，也是落实宽严相济刑事政策的一项重要改革。被矫正者能够在良好的社会环境中接受改造，免受狱内其他罪犯的“交叉感染”，有利于其重新回归社会，避免被矫正者个人家庭的稳定性遭受太大影

响，有利于维护社会的和谐稳定。截至去年９月，社区矫正已经覆盖全国５７％的乡镇、街道，累计接收社区服刑人员５４．５万人，累计解除矫正２８．７万人，社区矫正人员再犯罪率０．２％左右。

司法，不只有雷霆万钧，当她展露出春风化雨的一面，能让几近枯萎的心灵获得重生。

２０１０年９月１５日，山东青岛监狱的广场上临时搭建起了十几个遮阳布棚。２０多家用工单位，正在对９０位即将刑满释放的服刑人员进行面试。

还有一年多就将刑满释放的齐铮（化名）拿着墨迹未干的工作合同向管教们展示，“能带着一张合同回家，真好！”这一天，除了齐铮，还有６０人签订了就业意向书。

“高墙内的人”不会被社会遗忘。近年来，各地司法行政机关针对刑释解教人员探索建立起“大墙内外资源共享，监所社会双向互动”的教育改造安臵帮教一体化工作新机制，实现了“出来有人接，接回有人管，就业有人扶，困难有人助”。

司法，帮扶弱者的担当，让人们从心底感受到无比的温暖。

——建立健全刑事被害人救助制度改革是司法领域人权保护不断进步的重要标志。２００９年３月，中央八部门联合印发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，救

助工作在全国范围全面展开。据不完全统计，意见印发以来全国公安机关共救助刑事案件被害人１４９７人，发放救助金额２３７７万元；全国法院共发放救助金７６９５万余元，２６８０多名被害人得到了救助；２０１０年，全国检察机关救助刑事被害人及其近亲属人数和金额均有较大幅度上升。

——刑事被害人救助工作在全国范围陆续开展，目前已有１７个省区市和一些地、市出台了实施意见，对一批刑事被害人实施了救助。国家赔偿法的修改也进一步完善了刑事赔偿制度。

——法律援助制度改革稳步推进，司法部推出法律援助便民利民１０项措施，不断加大法律援助财政支持力度。２０１０年中央补助地方法律援助办案专款已从６０００万元增至１亿元。各地根据改革要求，努力促进法律援助工作制度化、规范化。

——２０１０年８月通过的人民调解法，建立了调解协议司法确认制度，完善了人民调解与诉讼制度相衔接的机制，促进了大量社会矛盾纠纷的化解。

……

一枝一叶总关情。一系列“以人为本”的改革历历在目。人本精神融入立法和司法实践，让人民群众切实感受到司法的关怀。

这是推进司法公开与民主的改革

——拓宽畅通民意沟通渠道，让人民广泛参与，发挥各方监督作用

政法机关的根本属性是人民性，根本职能是为人民服务。司法体制机制改革不是闭门造车，而是发动群众让人民广泛参与。

２００９年６月２２日是检察机关统一举报电话１２３０９正式开通的第一天，同时也是最高人民检察院举报网站正式更新的第一天。由于点击人数太多，导致网站近乎瘫痪，而刚刚开通的举报电话也几乎被打爆。

司法机关迈出拓宽民意沟通渠道的一步，就得到人民群众的热烈响应。改革推进司法公开与司法民主，顺应新时期人民群众对司法的新要求新期待是大势所趋。

政法干警既是执法、司法工作者，也是群众工作者。政法机关敞开大门访民意，打开心扉听民声——

２００８年１２月起，全国１９０多万公安民警进村入户，开展“大走访”爱民实践活动，为群众和企业解决实际困难——从大接访到大走访，再到今年开展的开门评警，公安机关近年来深化矛盾纠纷排查机制建设，密切联系群众，努力做人民群众的贴心人。

２００９年５月４日，最高人民法院开通民意沟通电子邮箱，专门收集人民群众和社会各界对法院工作的合理意见

建议，并转化为法院工作决策的参考依据。

２０１１年２月９日，各高级法院全部开通了法院工作人员违纪违法举报网站，并与最高人民法院的举报网站实现联网对接。

近日，微博救助乞讨儿童掀起网民热情，公安部有关负责人也通过微博积极予以回应，“将认真对待每一条线索，努力部署核查。”

……

按照科学、畅通、务实、有效、便捷的要求，广泛深入地了解把握社情民意，改革的形式创新就在点滴的进步中完成。

正义不仅要实现，而且应当以人们看得见的方式实现。 司法公开须臾离不开创新，司法体制机制改革积极推进“阳光司法”——

审判公开、警务公开、检务公开、狱（所）务公开……司法改革几年来进一步走向公开透明，广度和深度不断扩大。

从法院、检察院开放日到院长、检察长接待日，从１１０宣传日、消防宣传日到警营开放日；从人大代表、政协委员、群众代表到特约监督员、特约监察员、特约咨询员……各级政法机关把大家“请进来”倾听呼声、解决实际困难，也让群众了解了政法工作，拉近距离、消除隔膜。

从建立检察机关综合服务大厅、健全案件办理查询机制，到人民法院破解“立案难、申诉难”，开展“立案信访窗口”标准化、规范化建设；从法院网上晒判决书、进行庭审现场网络直播，到检察院利用民生检察服务热线听民声、维民权、解民难，及时化解矛盾纠纷；从消防事故责任公开认定、道路交通事故公开处理，到建立新闻发布会和完善新闻发言人制度……司法公开透明就要满足群众知情权和参与权，司法改革就要解决老百姓的实际问题、维护社会和谐稳定。

完善已经建立的制度，司法体制机制改革努力深化司法民主——

近８万名人民陪审员、２万多名人民监督员……人民陪审员和人民监督员制度的不断完善，进一步加强了人民群众对法官、检察官办理案件的监督制约。

２００５年５月至２０１０年３月，人民陪审员共参与全国法院审理案件近２００万件，占基层法院普通程序案件总数的１９．５％。在选任人民陪审员的过程中，各地法院注重吸收社会不同行业、性别、年龄、民族的人员，既吸收政府机关、企业事业单位、社会团体人员，又扩大吸收群众威信高、品德好、有能力的城乡基层干部、普通群众、退伍军人、返乡创业人员和进城务工人员。

人民监督员制度自２００３年启动试点以来，全国３１

３７个检察院共先后选任人民监督员３万多人次，监督案件３万多件。２０１０年１０月，最高人民检察院全面推行人民监督员制度，同时将人民监督员的选任方式改革为由上级检察院统一选任，将人民监督员的监督范围扩大到检察机关查办职务犯罪案件工作中具有终局性决定权的主要环节。 司法公开和司法民主，对加强规范司法行为，促进司法廉洁公正发挥着重要作用。

司法机关普遍建立健全和党外人士的沟通、通报、联络和联席会议制度；全国人大常委会充分运用听取和审议“两高”专项工作报告、执法检查等多种监督形式……从人大的法律监督到政协的民主监督，从舆论监督到群众监督……全国人大代表拜秀花说，从知情到参与，再到监督，人民群众越来越广泛地参加到司法审判工作中，通过这种参与的扩大，监督机制和作用得到了有效发挥。

加大对司法的监督的力度，是促进司法廉洁，减少司法腐败的有效方法。

中国人民大学法学院教授汤维建认为，解决司法腐败首先还是要从体制、机制和制度上进行完善，使得司法权力能够在合理合法、公平公开的轨道上运行，从而把腐败降到最低限度。

这是与时代发展同步的改革

——巩固成果、开拓进取，在继续深化改革的攻坚道路

上再铸辉煌

司法体制机制改革，跳跃着时代发展的脉动——

高科技时代，现代信息技术的应用为打造公正廉洁司法功不可没。

公安机关网上督察成了“千里眼”、“顺风耳”，不但能够及时发现、预防、纠正干警在执法过程中不作为、乱作为等问题，还能够通过分析研判加强源头治理，解决了长期以来困扰公安工作和队伍建设的“痼疾顽症”。督察人员反映，以往通过现场督察走遍１７个环京公安检查站，至少需要一周的时间，现在通过网上督察巡查一次只需要几分钟。 河北邯郸鸡泽县公安局利用网上督察系统，为一起当事人在派出所闹事、殴打民警情况进行了录音录像。当事民警说：“开始在所里安装视频探头，自己心里总觉得不自在，有抵触情绪。后来发生了这件事，县局根据监控录像为我维了权，原来这也是对我们执法的一种保护。”

信息化是政法机关一直下大力气狠抓的“硬件”建设——

公安机关“金盾工程”２００３年全面启动实施，目前信息网已覆盖了全国省级公安厅（局）、４７８个市局、３３６１个分县局和７万多个基层所队，接入网覆盖率达到９９％。

信息技术已成为促进人民法院实现“审判公正、执行高

效、队伍廉洁”的重要手段。目前，全国法院一级网全部开通，９０％以上中院开通了二级网，约６０％基层法院开通了三级网，部分地区已经将网络和应用延伸到人民法庭，实现了专线通信、视频提讯、庭审直播、案件信息传输等功能。 检察机关大力推进信息化建设，启动电子检务工程，推动健全科技强检工作机制，加快推行网上办案，基本实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案时限网上预警、办案质量网上考核，为检察机关依法履行法律监督职能提供强有力的技术和物质保障。

政法机关“硬件”装备大幅提升，人员素质的“软件”建设也有声有色——

２００９年９月至２０１０年８月，最高人民法院分１２期举办了全国中级和基层法院院长培训班，将全国３６００多位中级和基层法院院长全部轮训一遍。

检察机关重点加强和完善初任检察官、晋升高级检察官资格培训及新进大学生、军转干部等新进人员岗前培训。２００９年全国共培训拟晋升人员２万多人，２０１０年９０５７人进行了晋升高级检察官资格网络培训。

两年来，公安部直接培训各级领导干部１．６万人。目前，全国建有各级训练基地２０００多个，初步形成了布局合理、功能齐全的四级训练基地网络。

全国司法行政系统开展监狱劳教警察执法大培训、岗位

大练兵，进行“处突”演练近３６００次、综合演练近１２００次，２０１０年组织全国司法所长、县市区司法局科室负责人执法大轮训。

职业培训制度使广大政法干警执法能力、执法水平进一步提高。

夯实政法基础建设的后盾，是坚实的经费保障支持—— 财政部两年来累计专项安排中央政法转移支付资金６８０多亿元，地方对政法经费支出数也持续增加，极大改善了基层特别是中西部地区政法机关的经费保障水平和执法办案条件，解决了长期以来一些地方“皇粮不够吃杂粮”的问题，促进了政法机关严格公正廉洁执法，提升了政法机关综合战斗力和执法公信力。

同时，财政部会同中央政法机关先后制订下发了县级公检法司等机关基本业务装备配备指导标准。国家发展和改革委员会还编制、修订了１０项政法基建标准，初步建立了政法基础设施国家建设标准体系，加大了对政法设施建设的投入力度。

下大力气解决长期困扰司法机关的人财物保障难题，加快政法经费保障体制改革、司法机关职务序列改革、政法干警招录培养体制改革……改革润物无声，政法机关正在逐步充实提高。

回眸奋进历程，步伐铿锵有力，收获硕果累累；展望发

展前景，使命更加荣光，信念更加坚定——

２０１１年，注定成为一个特殊的年份——中国共产党成立９０周年，实施“十二五”规划的开局之年，也是深化司法体制机制改革的关键一年。

艰难困苦，玉汝于成。司法体制机制改革任重道远： ——在优化职权配臵方面，完善刑事诉讼二审、再审程序，完善死刑复核的法律程序，改革完善民事、行政诉讼制度，改革完善刑罚执行法律监督制度等改革需要出台新举措，进一步完善政法机关分工负责、互相配合、互相制约的司法制度。

——在落实宽严相济刑事政策方面，完善逮捕条件，探索处理未成年人犯罪司法制度等项改革，修改完善刑诉法相关规定。

——在加强政法队伍建设方面，研究制定政法干警职业道德规范，研究确定与政法工作性质和地区特点相适应的政法专项编制标准，建立完善法官、检察官及其辅助人员分类管理制度，明确司法警察的职责和职权，完善政法干警工资和职业保障制度等。

号令再次发出，号角再次吹响。

２０１０年１１月３０日，中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在主持召开中央司法体制改革领导小组全体会议时强调，要抓好已出台各项改革措施的落实，打好

明年改革任务的攻坚仗，为建设公正高效权威的社会主义司法制度奠定坚实基础。

改革的“时间表”也更加清晰——２０１１年着力抓好剩余改革事项实施意见的出台；２０１２年对司法体制机制改革进行评估和总结，确保党的十八大召开之前，新一轮司法体制改革各项措施基本落实到位……

感受风云际会，把握时代脉搏。

法律的生命力在于实施。当前，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体解决了“有法可依”的问题，“有法必依、执法必严、违法必究”的问题更加突出、更为紧迫，加快完善司法制度、维护社会公平正义的任务更加繁重。 公平正义——司法改革的奋斗目标，人民对司法的殷切期望。为了人民幸福、社会和谐，司法体制机制改革承载时代风云，政法机关肩负起时代赋予的重任。

——以攻坚克难的精神，积极推动司法体制机制改革； ——促进司法公正，让人民群众切实感受到改革的成效；

——为建设公正高效权威的社会主义司法制度奠定坚实基础。

依法治国，法治天下。公平正义的旗臶，在神州大地高高飘扬……

（新华社北京２月１５日电 记者杨维汉、陈菲、隋笑

飞、崔清新、邹伟）