浅谈如何构建大调解的工作机制

论和谐语境下的大调解工作机制

【内容摘要】创新调处机制，着力解决各种纠纷，化解社会矛盾，维护社会和谐稳定，促进经济社会科学发展，是人民法院、司法行政机关、人民调解委员会和相关行政机关当前和今后一个时期内的重要任务。目前，社会矛盾呈现数量趋多、主体多元、性质复杂、处理难度大等特点。如何构建科学应对机制，把各种矛盾纠纷化解在基层、消灭在萌芽状态，是一项事关全局的基础性工作。

【关键词】：大调解 工作机制

调解就是通过调的方式来达到解的，目的，具体而言，它是指处于中立地位的第三者依据一定的社会规范（道德、习惯、法律等）对纠纷当事人进行劝告，提出建议，以促使双方当事人达成合意，解决纠纷。而大调解的工作体系，是指在各级党委的统一领导下，建立综治部门综合协调，有关部门各负其责，以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又相互衔接配合，综合运用多种手段化解社会矛盾纠纷的工作机制。

一、 大调解机制的特点

从大调解的涵义可以看出，它带有强烈的时代色彩，并有别于传统调解的一些特点，或可称之为创新，这些是人民群众在实际工作不懈探索的结果，也是集体智慧的结晶。

1、纠纷解决资源的全面整合。大调解对外而言，就是要整合纠

纷的各种解决力量，调动一切可用因素，采取综合手段把纠纷处理好、解决好。

2、调解方式方法的积极主动。大调解机制就是通过各相关部门 调解工作触角的延伸和调解工作网络的对接，主动排查社会矛盾，做到早发现、早沟通、早化解，以保证调解工作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”的战略目标的有效实现。

3、纠纷调解领域的适当扩张。在大调解的工作机制中，受案范 围不仅包括公民与公民之间、公民与法人之间或其他组织之间发生的民事争议，也涵盖了公民、法人或其他组织之间发生的行政争议。

二、 大调解机制的现实运作

面对新时期纠纷解决的实际情况和不同主体的不同需求，基于公 平、正义和效率等价值的内在要求，只有建立一种多元化的纠纷解决机制才是合理的选择，大调解机制应运而生。在大调解机制的构建和现实运作中，我们应当注意以下几个问题。

1、立法明确其职能及规范程序。

当前大调解面临的问题，不仅是借助政府、发扬传统、依托社会的问题，还有如何立法以顺应时代潮流、适应社会演变、满足人民需求的问题。一要明确职能定位。通过立法，对人民调解、行政调解、司法调解在大调解工作体系中的地位、职能和作用加以明确，以解决职能交叉、多头管理的问题。同时，要统一规范大调解的机构名称、组织部门、隶属机构及工作权限等，使大调解工作有章可循。二是要规范程序设置。出台人民调解与行政调解、诉讼调解相衔接的司法解

释，积极探索适用于三大调解制度通用的调解程序，最终达到同一案件、同一程序、同一调解结果。

2、健全大调解的布局网络。随着社会结构的不断变迁，传统的社会组织不断解体，新的利益或价值共同体不断出现，新型民间组织发展迅速，社会组织化程度逐步增强，可以在这些新型的民间组织中培育调解机构，扩大大调解的组织基础，以避免出现调解“盲区”。

3、提升调解员的素质。“调解员的素质是确保公正、快速调解的关键。在英国，其裁判所除主席由法律人士担任外，其他成员也多由具备某一方面专业知识的人士担任，有的成员还是相关行业的代表，如雇员代表、工会代表。”在新矛盾、新问题不断出现的今天，调解员的资质也应得到逐步的提高，要加强人才的梯队建设，注重培养“专家型”的调解队伍，鼓励法律及其他专业的优秀人才加入到调解员的行列中。

4、整合资源形成合力。一是整合各方资源，加强协调机制。将 综合治理部门、司法行政部门、信访办、纪检监察部门以及大调解领导协调等机构及其功能进行整合，改变多头管理的局面。建立区、县（市）及街道两级社会矛盾调处中心，由区司法局设驻人民调解委员会，区法院派驻调解速裁组，公安、综治、信访、城管部门等联合接访，分工合作，协同作战，搭建便捷、高效地服务平台。对涉及跨地区、跨部门、跨行业的矛盾或重大、疑难纠纷，在区、县（市）中心统一组织下，由各单位共同参与、多管齐下，实现信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的工作格局。二是强化隐患排查，完善预警

机制。大力加强行业性、区域性调委会建设，借助社会组织和社会力量，主动介入社会难点、热点纠纷排查，做到情况早预测、工作早介入、问题早处理、苗头早控制。积极引导群众树立正确的权利意识，了解正确的维权渠道，防止矛盾纠纷激化，减少和预防群体性事件的发生。

5、无缝衔接共创多赢。主要室处理好人民调解和治安调解、司法调解、行政调解四者之间的相互关系。一是将人民调解与治安调解相结合。建立人民调解进驻公安机关调解制度和调查取证协作等制度，遇到重大、复杂、疑难并可能激化的矛盾纠纷或群体性事件，由司法所干部和派出所干警共同出面，进行疏导，稳定局势。然后根据纠纷性质，由有关部门进行处理。二是将人民调解与司法调解相结合。完善诉前告知、诉中委托和信息反馈三项制度，将争议不大、案情简单和不符合起诉条件的案件，及时移交人民调解委员会解决，积极探索将轻微刑事案件和刑事自诉案件移交人民调解组织调解的工作模式。三是将人民调解与行政调解相结合。注重发挥司法所依法代表基层人民政府居间主导行使行政调解的职能，积极引导当事人将行政单位受理的民事纠纷、经济纠纷、及轻微刑事纠纷案件等选择人民调解。四是将人民调解与信访工作相结合。建立工作交流制度，信访部门将人民调解组织能够调解解决的纠纷，及时分流到人民调解组织进行调解，对信访部门分流来得纠纷，不属于人民调解组织受理范围或调解不成的，人民调解组织及时移交有权管理的行政机关或人民法院处理。

6、确保效力。大调解机构出具的协议的效力是目前困扰理论界和实务界的一个重大问题。如果调解协议仅仅限于当事人之间的“君子协定”，使得一方可以任意反悔，这对认真协商并打算切实履行协议的他方当事人来说是不非常不公平的。

为了赋予此种调解协议的效力，各地都进行了有益的探索，比较有代表性的是上海市杨浦区的“三会一代理”制度（即听证会、协调会、调解会和群众代理）。其运行机理是：当群众有纠纷而求助于调处中心时，调处中心主动召集当事人和有关部门召开听证会，充分听取群众意见；然后再召开相关职能部门参加的协调会，商讨解决措施；在听证会和协调会的基础上，各方当事人达成一致可以出具调解协议书的，纠纷移交至同级人民调解委员会，由人民调解委员会及时召开调解会，对于调处成功的案件及时出具人民调解协议书。

“三会一代理”制度以人民调解协议书的形式把大调解的成果固定下来，赋予其法律效力，从而改变了大调解没有法律效力的尴尬局面。但我们也要看到，人民调解书本身在效力方面就存在先天不足的问题。

根据最高人民法院2002年9月5日《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”的规定，它赋予人民调解协议以民事合同的性质，但在大调解新形势下，仅仅赋予其民事合同的性质是远远不够的，比如在现实操作中，人民调解所涉及的纠纷并不限于民事纠纷，它还涉

6、确保效力。大调解机构出具的协议的效力是目前困扰理论界和实务界的一个重大问题。如果调解协议仅仅限于当事人之间的“君子协定”，使得一方可以任意反悔，这对认真协商并打算切实履行协议的他方当事人来说是不非常不公平的。

为了赋予此种调解协议的效力，各地都进行了有益的探索，比较有代表性的是上海市杨浦区的“三会一代理”制度（即听证会、协调会、调解会和群众代理）。其运行机理是：当群众有纠纷而求助于调处中心时，调处中心主动召集当事人和有关部门召开听证会，充分听取群众意见；然后再召开相关职能部门参加的协调会，商讨解决措施；在听证会和协调会的基础上，各方当事人达成一致可以出具调解协议书的，纠纷移交至同级人民调解委员会，由人民调解委员会及时召开调解会，对于调处成功的案件及时出具人民调解协议书。

“三会一代理”制度以人民调解协议书的形式把大调解的成果固定下来，赋予其法律效力，从而改变了大调解没有法律效力的尴尬局面。但我们也要看到，人民调解书本身在效力方面就存在先天不足的问题。

根据最高人民法院2002年9月5日《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”的规定，它赋予人民调解协议以民事合同的性质，但在大调解新形势下，仅仅赋予其民事合同的性质是远远不够的，比如在现实操作中，人民调解所涉及的纠纷并不限于民事纠纷，它还涉

及非民事法律关系的譬如纯属道德问题方面的协议，或者属于轻微刑事违法行为引起的纠纷的协议。

因此，从立法层面上应当考虑赋予大调解协议相应的确定力及对当事人的拘束力，唯有如此，大调解法律效力才能真正建立在坚实的基础上，才能体现出其存在的价值。

总之在建设和谐社会主义社会的今天，大调解工作机制的建立既体现了构建和谐社会的时代精神和要求，也顺应了替代性纠纷解决机制（ADR）的世界潮流，必将在解纷止争的历史舞台上大放异彩。