网络不良信息治理经验.问题与对策

网络不良信息治理经验、问题与对策（上）

程工 国家计算机网络与信息安全管理中心处长

二0一五年二月

各位学员大家好，我是来自国家计算机网络与信息安全管理中心的程工。今天我授课的题目是《网络不良信息治理经验、问题与对策》，互联网技术的迅速发展与广泛应用，推动了全球政治经济文化等各方面的信息交流和资源共享，同时也给网络不良信息滋生和蔓延提供了土壤和空间。网络有害信息的传播，不仅影响青少年身心健康的发展，也扰乱了互联网发展的秩序，甚至危害民族团结、社会稳定和国家安全。如何在网络传播中控制不良信息的泛滥蔓延？规范和净化网络环境，最大限度地降低网络带来的负面影响，一直是我国互联网治理的重要内容，也是各国政府和社会组织共同面临的重要课题。

一、领导高度重视网络信息治理工作

早在21世纪初，江泽民同志就曾指出，党和国家对信息网络化的基本方针是积极发展、加强管理、趋利避害、为我所用，这从正反两个方面突出了国家对互联网治理的基本态度。2008年6月，胡锦涛总书记在人民日报社考察工作中指出，互联网已经成为了思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设运用和管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地。提供公共文化服务的有效平台，促进人民精神生活健康发展的广阔空间。

2013年8月19日，习近平同志在全面宣传思想工作，在全国宣传思想工作会议上发表重要讲话指出，根据形势发展的需要，我看要把网上舆论工作作为宣传思想工作的重中之重来抓。宣传思想工作是做人的工作，人在哪儿重点就在哪儿，我国网民有近6亿，手机网民有4.6亿，必须正视这个现实。加大力量投入，尽快掌握这个舆论场的主动权，不能被边缘化了。要依法加强网络信息管理，加强网络新技术应用的管理，确保互联网的客观可控。使我们的网络空间清朗起来，做这项工作不容易，但再难也要做。

2014年2月19号，2月27日，习近平同志主持召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议，并发表重要讲话指出，做好网上舆论工作，是一项长期的任务，要创新改进网上宣传，运用网络传播规律，弘扬主旋律，激发正能量，大力培育和饯行社会主义核心价值观。把握好网上舆论，引导的时、度、效，使网络空间清朗起来。

二、什么是网络不良信息

在互联网发展的早期，网上不良信息还是以知识型信息为主，但随着互联网的不断发展，不良信息开始从单纯的知识型信息向谋利型信息转变，而且手段多样，形势复杂。这一转变为网络不良信息的产生提供了温床，那么如何界定网络不良信息呢？我们认为在我国凡是违背社会主义精神文明建设的要求，违背中华民族优良文化传统习惯以及违背社会公德的各类信息，不法分子通过互联网，移动互联网发布的违背社会主义精神文明建设要求的，违背中华民族优良文化传统和习惯的这些信息，包括各类的情色的视频、图片、文学等低俗信息，以及赌博、诈骗等违法破坏社会信息安全的信息，以及严重危害公民隐私，影响社会稳定的信息，均可以称为不良信息。

从不同角度来看，网络不良信息有不同的界定和分类的标准，一般而言，多数国家把互联网的不良信息分为两类，一类是非法内容，即违反法律法规必须由警察和法律授权机构来处理的信息内容。另一类是有害信息，包括两种情况，一种是那些尽管法律不禁止，但应该限制在一定范围传播的内容，另一种是从言论自由的角度，可以公开传播，但可能对社会秩序和其他人群构成危害和不良影响的信息。从信息发挥的作用来看，不良信息大致可分为以下几类：

一是散布有关政治谣言，恐怖主义，挑动民族对立情绪，民族仇恨，种族歧视等危害国家安全与人民尊严的信息。

第二类是传播淫秽、暴力、色情信息，对未成年人身心健康造成不良影响的信息。 三是滥用市场营销手段，并用网络传播过度，无用信息增加使用者和学习者的负担，浪费他人时间的信息。

第四类是侵犯他人权利，如隐私权、名誉权、肖像权的信息和行为，包括散布他人隐私、恶意丑化他人形象，对他人进行网络诽谤和人身攻击等。

第五类是有经济上的非法利益企图，利用网络进行欺诈、赌博等的信息。

学术界对于网络不良信息的看法也各有不同，一些学者认为，网络不良信息主要包括淫秽信息、虚假信息、病毒和黑客攻击、侵权信息、文化侵略信息等。另有学者认为，网络信息主要包括色情信息、虚假信息、垃圾信息、危害个人隐私的信息、侵犯知识产权信息，以及文化侵略的信息。

相关法律法规对网络信息也有不同的界定，由于各国的法律和国情不尽相同，社会风俗和习惯也有所差异。因此，对于网络不良信息的理解和范围的界定，也有所区别。不同国家对于互联网，不良信息的法律界定尚未形成一个统一的标准和共同的认识。存在一定的内容上和认定上的差异，其共同点在于这些不良信息的传播，对于互联网的安全，社会运行秩序，以及大多数网民的利益构成了严重的威胁。这些

信息容易对人的身体造成损害，给人的精神带来污染，使人的思想产生混乱。让人的心里变得异常的垃圾信息，包括了色情信息、暴力信息、反动信息、被科学迷信信息、厌世信息等。

在国内法律的规定方面，国务院互联网信息服务管理办法界定的不良信息，包括了以下的九类：

一是反对宪法所确定的基本原则的信息。

二是危害国家安全，泄露国家秘密，破坏国家统一，颠覆国家政权的。

第三是损害国家荣誉和利益的。

四是煽动民族仇恨，民族歧视，破坏民族团结的。

五是破坏国家宗教政策，宣扬邪教和封建迷信的。

六是散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定的。

七是散布淫秽色情，赌博暴力，凶杀恐怖以及教唆犯罪的。

八是侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的。

九是含有法律行政法规，禁止的其他内容的。

根据中国互联网协会，互联网新闻信息服务工作委员会制定的互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律规范。网络不良信息是指违背社会主义精神文明建设要求，违背中华民族优良传统以及习惯，以及其他违背社会公德的各类信息。包括了文字、图片、音视频等。

二是国外法律法规的规定。根据欧洲议会、欧洲委员会、欧洲经济和社会委员会等部门联合签署的对互联网中违法和有害信息的调查对策的文件，互联网中的不良信息，包括了以下八类：

一是危害国家安全的信息。包括政治煽动、恐怖主义、制造炸弹、非法使用毒品等。 二是伤害未成年人的利益和健康，滥用市场营销手段，滥用暴力与色情的。 三是侵害个人尊严的，包括挑动民族对立情绪、民族仇恨与种族歧视。

四是威胁经济运作的安全性，商业欺诈行为，非法伪造，盗用信用卡。

五是信息安全，指黑客行为。

六是侵犯他人隐私权，如非法窃取他人数据信息，并用电子手段对他人进行骚扰的。 七是破坏他人的声誉，诽谤侮辱他人在广告中非法贬低同类其他产品的。 八是破坏知识产权，未经授权传播受版权保护的产品等。

新加坡的政府在互联网，互联网络内容指导原则中规定，禁止以下三方面内容上网： 一是有关治安和国防方面的内容。包括危害公共安全，国家防卫以及动摇公众对司法部门信心，惊动或者误导公众，引起人们痛恨、蔑视政府，激发对政府的不满的信息。

二是有关种族和宗教和谐方面的内容。包括抹黑和讥讽任何种族宗教团体，在任何种族和宗教团体中制造仇恨，提倡异端宗教和邪教仪式等信息。

三是公共道德方面的内容。包括色情、淫秽，提倡性解放，刻画或大肆渲染暴力性和恐怖的，刻画或宣扬变态性行为等信息。

日本的规定则有所不同，有害信息的举报受理窗口，以及日本网络热线中心，官方网站对违法和有害信息的定义，是包括以下的这几个方面内容：

一是淫秽色情信息。

二是与药品相关的信息。

三是涉及银行的诈骗信息。

四是非法访问的其他信息。包括网络钓鱼等，对其中网络有害信息，包括了以下三个方面：

一是直接教唆他人犯罪的信息。

二是难以辨别是否违法，但看似违法的信息。包括儿童色情图片等。

三是教唆他人自杀的信息。

三、网络不良信息的危害

现实社会中这些不良信息在制作传输传播观看过程中，受到种种限制，而在网络空间中，这些资源的获取举手之劳。不良信息将对整个社会带来极大的危害，包括危

害网民身心的健康，比如暴力色情等。危害网民的财产安全，如网络诈骗等信息，三是危害市场经济秩序，如虚假股票信息等，以及危害社会安定团结，比如毒品、枪械管制品的买卖等，这类信息荼毒网民积极向上的品行情操，违反相应的法律规定，不利于社会的可持续发展。

（一）危害社会稳定

国内外敌对势力出于不可告人的政治目的，在互联网上发布旨在颠覆中国共产党政权的反动信息，对于我国的人民群众进行政治的反宣渗透，这些反社会、反政府的信息无中生有。恶意攻击我们的党和国家领导人，激发群众对政府的不满情绪，扰乱民心，动摇我国的政治基础，如不法分子李洪志之流就打着利用互联网，就利用互联网散布邪教信息，大肆捣乱把国外的价值观，人权观强加给我国，不利于我国的社会稳定和民族团结。如2011年11月，有人在网络和手机短信中传播一条这样的信息，新疆籍艾滋病人通过滴血食物传播病毒，多人感染艾滋病，此信息一度引发了部分地区的民众的恐慌，危害民族团结。

2012年3月以来，一些不法分子在互联网上无端编造恶意传播所谓军车进京，北京出事等谣言，造成了恶劣的社会影响。网络推手秦火火等编造723动车事故中政府用2亿元人民币赔偿死亡的外籍旅客，以及雷锋生活奢侈等故事，并称道德楷模雷锋的形象完全是编造出来的。这些恶意的信息都产生了不良的社会影响。

（二）扰乱市场经济秩序

在互联网上的经济信息往往涉及到某些个人或群体的经济利益，为了引起关注，达到谋取利益的目的，一些别有用心者会利用互联网肆意传播虚假经济信息，误导普通的公众，扰乱正常的市场经济秩序，例如不法股民会在互联网上发布，对公司股票前景的不利的信息，引发股民恐慌，抛售股票，自己趁机收购，坐收渔利。同时互联网上许多未经核实的虚假信息，也容易给相关当事人造成巨大的经济的损失。

（三）危害社会主义文化

外来文化的渗透，是当今网络无国界的形势下，外来差异文化对本国文化的冲击和腐蚀，当前网络越来越多地被利用，成为传播文化的最重要，最有效的平台。高效能的互联网的普及，拉近了各国民众的距离，使人们比以往任何时候都能彻底地置身于同一文化的传播网络之中，文化全球化已势不可挡。而传统意义上的文化、文学，正在衰落，经典文化受到了排挤和排斥。西方文化价值生活方式的消极因素也渗透到网络空间，对我国进行了强化的文化扩张。这一方面有助于我们吸收世界文化的精华，同时也削弱了社会主义文化的发展。

（四）导致道德观念缺失

由于互联网尚未形成系统的法律和道德规范，网民的网上行为并未受到相关法律和道德的有效约束，加上互联网的匿名性和虚拟性，导致网民并不注意自己的网上行为，而仅仅是将这网上的行为看作是非社会的行为，造成其法律意识和道德观念的淡薄，他们对自己现实社会与网络社会的道德要求，也迥然不同。在网络上人们往往有意或无意地降低了对自己的要求，执行是与现实社会相异的双重的道德标准，在网络虚拟世界中，人人可以自由发表言论，网络的匿名性，使得网民的网络行为失去了监督，信口开河，而不必承担相应的法律责任和道德的谴责。如一些缺乏自控力的大学生，或出于无聊，或为证明自己存在的价值，或发泄自己的愤恨，做出一些出轨的行为。如在校园上BBS中，经常会看到一些虚假信息，欺骗他人，一些恶毒的谩骂，人身攻击，败坏他人的名誉，这些都是道德弱化的一些具体表现。 如果默许这种行为，就会无形地助长人们不良的社会风气，一旦形成了固有的观念，就会引发社会现实中对人们的道德水准的一个下降。将导致民族道德的观念的缺失，给社会带来不良影响。

（五）引发犯罪倾向和行为

互联网上的不良信息，如暴力信息、色情信息，是诱发犯罪的重要因素，如果没有健康的思想情操，和坚强的意志，人们往往容易沉迷其中，在网络色情的诱使下走上犯罪的道路。游戏的设计者为了吸引更多的爱好者参与其中，竭力将一些暴力游戏的场面设计得更血腥、更逼真。最大限度产生视觉上的冲击，满足游戏者感官上的刺激，而游戏参与者往往全身心投入，情绪紧张，陷入到这个暴力游戏中的虚拟角色之中，达到人机合一的程度，长此以往呢，就分不清虚拟世界和现实世界的区别。把游戏和现实混同，而他们的情绪高度紧张，情绪的变化呢又异常得剧烈，形成了比较强的暴力倾向。现实社会中，无处不在的道德约束的体系，以及法律的威慑机制都荡然无存。这对一些长期沉迷于暴力游戏不能自拔，意志薄弱，自制力差的年轻人来说，他们在现实生活中体验到的类似暴力，网络暴力的情感和环境时，往往容易丧失理智，导致悲剧的发生。

如媒体曾经报道过，山西22岁的男子赵某，曾在一家武术学校学习，看到过一段劫匪抢劫银行的网络视频，让他萌生了抢劫的念头，在体育用品商店购买了发弹枪仿真枪并进行改装，先后抢劫了省城的9家酒店和大型洗浴中心，抢劫现金4万余元，最后挥霍一空，走上了犯罪的道路。

（六）危害青少年的健康成长

如中国少先队世界发展中心调查显示，78.2%的城市未成年人，和78.5%的农村未成年人，承认曾经遭遇过网络的不良信息，他们认为不雅图片是不良信息最主要的形式，青少年处于世界观、人生观、价值观的形成阶段，是非辨认能力较弱，缺乏对网上虚假的落后的信息进行识别和抵制的能力。网络不良信息对于青少年健康成长

危害很大，容易引起早恋、盲目消费，造成他们学业的荒废。这些相关关于青少年，大学生这个自杀的消息呢经常会报纸上我们看到，这些呢正是由于网上宣传的悲观厌世的信息，起到的推波助澜的作用。

如2011年8月南京航空大学这个大学四年级的学生卢某，就因为沉迷于网络游戏，导致学习下降，后来呢学分不够，被留级，因为羞于父母在那个相关手续上签字，最终跳楼自杀。

（七）危害个人财产及信息安全

含有病毒木马后门的破坏信息安全类的信息，会威胁到网民的系统和数据安全。轻者电脑感染病毒，网络瘫痪，重者和盗取私密的信息和网络账号。在前不久2015年2月9日，360就上线了中国首个用大数据追踪网络诈骗的中国网络骗子地图，与此同时，2014年的网络诈骗数据也被披露，14年共接到各类网络欺诈的报案有22961起，用户损失的金额高达4767万，人均损失2076元，比13年的1449元增长了43.3%。2014年3月19日，江苏徐州警方联合腾讯，开展的一个雷霆行动，成功捣毁了一个以下订单为名，向多个网店店主、手机植物木马拦截网银短信进行诈骗的团伙，一举抓获了犯罪嫌疑人37名，涉案金额达2000余万。

四、我国网络不良信息治理的目标

我国进行网络不良信息的治理的总体目标，就是习近平总书记提出的把握好网上舆论引导的时、度、效，使网络空间清朗起来。具体来说，网络治理目标有三个方面，包括积极发展互联网，推动现代化。依法保护社会公众互联网言论自由，互联网要成为传播社会主义先进文化的前沿阵地。

一，积极发展互联网，推动社会主义建设。社会主义现代化建设，互联网作为一个新型的信息技术，一开始就被党和国家作为推进我国信息化进程重要的方面来发展，从上个世纪80年代开始，我国陆续建设了一批局域网的工程，如中国计算机科技网，中国研究网，中关村地区教育和科研示范网，这些信息网络工程构成了我国互联网的基本的一个框架。此后呢，国家不断加大对互联网基础设施建设的投入，包括对移动互联网接入和发展都投入很大。进行网络不良治理最终还是要促进网络的健康发展，促进网络文化和网络经济的繁荣。

二是依法保护社会公众互联网言论自由。中央多次提出要保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，理性的网络表达不仅能够向政府反映社会民意，献计献策，同时也对政府的一种监督和督促，能够密切政府和民众之间的关系和情感。对于这一点温家宝总理曾经指出，利用现代网络和群众进行交流，是一种很好的方式，广大网民的意见批评都是对政府的信任、支持、鼓励和鞭策，要创造条件让人们批评政府、监督政府，国务院新闻办公室发布的中国互联网状况白皮书，更是旗帜鲜明

地表示。互联网为人们享有知情权、参与权、表达权和监督权提供了前所未有的便利条件和直接渠道。为政府了解人民意愿，满足人们需求，维护人们利益，发挥了日益重要的作用。

中国政府将坚定不移地维护公民依法享有互联网上的言论自由，值得指出的是，互联网上的言论自由，并不是毫无节制的，而是一种在法律规制下的言论自由，社会公众和新闻媒体通过网络发布信息，表达观点，都应该切实遵守国家的相关的法律规范。

三是互联网要成为传播社会主义先进文化的前沿阵地，互联网的发展与应用对我国现代化建设提供了重要动力，也为社情民意表达提供了通畅的表达渠道。

公共管理的变革积极作用是显而易见的，但是互联网的发展和应用，在我国的意识形态领域，也带来了一系列的新变化。一方面互联网加剧了各种思想文化的相互激荡，成为了信息传播和知识扩散的新载体。另一方面互联网上的信息，庞杂多样，居上居下，还存在大量的反动的迷信的黄色内容。为此，党和国家在不同场合不断地强调互联网应该成为传播社会主义先进文化的前沿阵地，为此中央领导多次指出，互联网已成为思想文化信息的集散地和社会舆论的放大器，我们要充分认识以互联网为代表的新型媒体的社会影响力，高度重视互联网的建设运用和管理，努力使互联网成为传播社会主义先进文化的前沿阵地。提供公共文化的服务的有效平台，促进人们精神生活健康发展的广阔空间。

五、我国网络不良信息的治理手段

我国网络治理主要有以下的几种手段：

（一）立法禁止“非法有害信息”网络传播

近年来，我国陆续颁布了一系列涉及互联网不良信息治理的相关的行政法规，部门规章。如1994年国家，国务院发布的中国，《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》，1997年国务院发布的《中国互联网络域名注册暂行条例》，以及信息产业部2005年公布的《互联网电子邮件服务管理办法》等，此外，还有一系列的行政法规和部门规章。如1998年新闻出版署发布的《电子出版物管理暂行规定》，2000年国务院新闻办和信息产业部联合发布的《互联网电子公告服务管理规定》，2002年国务院发布的《互联网上网服务营业场所管理条例》，2005年国务院新闻办和信息产业部联合发布的《互联网新闻信息服务管理规定》，2007年国家广电总局和信息产业部联合发布的《互联网视听节目内容管理条例》等。2010年最高人民法院和最高人民检察院，联合通过了关于办理利用互联网、移动通信终端、声讯台制作复制出版贩卖传播淫秽电子信息刑事案件，具体应用法律若干问题的解释，这些法律法规都为我国这个治理网络的不良信息，提供了法律的依据。

（二）强化网络信息内容的政府管理

目前，我国政府参与互联网治理的相关部门，有十几个，工业和信息化部作为行业的管理部门，在互联网不良信息的治理中，发挥了重要的作用。如制定规章制度，组织和参与重大专项行动，颁布相关的技术标准等。此外呢这个国务院的互联网，互联网管理办公室以及这个中宣部的相关部门，也负责相关的一些管理工作。 公安部则负责信息网络的安全处理，制裁违法的网上有害信息，和违法犯罪活动。此外，我国也制定并实施了网站的经营者的从业许可制度，如国务院发布的计算机信息网络联网的暂行规定等，都是这个相关的政策。

（三）倡导行业自律管理网络信息传播

我国根据法律规范、行政监管、行业自律、技术保障相结合的原则呢，充分发挥了行业自律和公众监督，在互联网不良信息治理中的重要作用。中国互联网协会成立于2001年，是全国性的互联网行业的自律组织，由国内从事互联网行业的运营商，服务提供商，设备制造商，以及科研教育机构等70多家互联网从业者共同发起成立。是由我国互联网行业以及互联网相关的企事业单位，自愿结合形成的行业性的、全国性的、非营利性组织，中国互联网协会先后发布了一系列的自律规范，其中最重要的就是中国互联网行业自律公约。

2004年2月，在国务院新闻办的支持下，中国互联网协会，互联网信息，到新闻信息服务工作委员会开始筹备建立举报网站，同年6月，中国互联网违法和不良信息举报中心成立，并承担了互联网新闻信息服务工作委员会的秘书处的职能。12321网络不良与垃圾信息举报受理中心，作为中国互联网协会受工信部委托，设立的举报受理机构，负责协调工信部承担关于互联网，移动电话网，固定电话网等形式的信息网，通信网络以及电信业务中不良信息的举报受理，调查分析和查处工作。此外呢，多个政府部门也设立了揭发不良信息，揭发和举报不良信息的网站，如互联网违法和不良信息举报中心网站等。

（四）持续开展各类净化网络环境的专项行动

近年来国家多次开展了专业行动，严厉打击网络淫秽色情信息，铲除淫秽色情信息网站的利益链条，取得较好的效果。

2013年2月，国家互联网信息办公室组织持续开展了净化网络环境的专项行动，依法关闭了传播淫秽色情信息的爱优网等163个网站，并有21个网站被依法处罚责令整改。

2014年4月至11月，全国扫黄打非工作领导小组办公室、国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部在全国范围内，统一开展了打击网上淫秽色情信息的"净网2014年专项行动"。专项行动开展以来，一大批非法网站和新闻涉假案件受到查处和公布。

2015年1月，国家网信办、工业和信息化部、公安部、国家新闻出版广电总局联合启动了网络敲诈和有偿删帖专项行动，力争用半年左右时间，着力解决损害群众利益，群众反映强烈的突出问题，使网络空间全面清朗起来。

（五）设立网络虚拟警察，进行即时网络控制

公安部为解决公安机关在互联网公开管理、公开执法上的缺位，从2006年开始在重庆、杭州、宁波等8个城市，设立了网络虚拟警察，并逐渐推广到全国。建立网上虚拟社区的警务制度，实行24小时的网上巡查。

此外还设立了这个执法形象，建立执法标志，建立网上案件的报警网站和报警岗亭，公开维护网上的公共秩序，与互联网行业管理，互联网新闻管理，相互配合，形成了管理的合力。建立了网络安全的应急联动机制，形成信息安全、网络安全的服务保障能力。