[欧盟宪法条约]受阻及其对欧洲一体化的近期影响

作者：房乐宪

思想理论教育导刊 2005年11期

　　2005年5月29日，法国就《欧盟宪法条约》举行了全民公决。 根据法国内政部公布的最终结果，54.87％的法国公民在公决中投了反对票，支持票占45.13％，《欧盟宪法条约》在法国未获通过。法国成为25个欧盟成员国中第一个否决《欧盟宪法条约》的国家。荷兰在6月1日举行的全民公决中，同样以高票率否决了该宪法条约。法、荷的公决结果使整个欧洲为之震动，引发了一场深刻的欧盟宪法批准危机，给欧洲一体化的进一步发展投下了阴影。本文从阐述欧盟宪法被否决所引发的政治经济震荡出发，重点分析和探讨《欧盟宪法条约》受阻的主要原因及其对欧洲一体化的近期政治影响。

　　一、法国否决《欧盟宪法条约》引发政治经济震荡

　　法国对《欧盟宪法条约》的公投否决，迅速在法国国内及欧盟引发了一系列政治经济震荡。正如法国国防部长阿利奥—马里在法国公投否决后所言，法国民众的选择既打击了法国，也打击了欧洲。

　　1.法国国内政治变动，政府被迫重组

　　法国全民公决的否决结果导致法国政局迅速变动。在这次全民公决近70％的高投票率面前，希拉克总统不得不直面法国民意，改组政府。为消除许多公民对总理拉法兰领导的政府的不满，希拉克在公决后开始一系列政府改组，很快接受总理拉法兰的辞职。2005年5月31日，希拉克宣布任命内政部长多米尼克·德维尔潘出任新总理。德维尔潘在伊拉克战争期间曾担任法国外长，坚决拥护希拉克反对美国绕开联合国对伊开战的立场，曾经赢得国内赞誉。舆论认为提名德维尔潘表明希拉克试图扭转因这次全民公决造成的政治逆势，缓解国内民众对经济社会状况的不满。法国总统府6月2日很快公布了由德维尔潘组建的新政府组成人员名单。除了15名部长，德维尔潘政府还包括15名部长级代表。

　　不仅政府内阁重新改组，法国国内一些主要政党也因全民公决发生分裂。法国最大在野党社会党全国委员会6月4日决定解除一贯反对《欧盟宪法条约》的该党第二号人物法比尤斯及其支持者的领导职务，以保持社会党“指导思想的一致性”。

　　2.在欧盟内部引发连锁反应

　　受法国全民公决否决《欧盟宪法条约》的影响，荷兰于6月1日举行全民公决，以压倒性多数票（63％）否决了《欧盟宪法条约》。由于法、荷都是欧盟创始会员国，它们的否决无疑会对欧盟及其他成员国产生巨大冲击。包括欧盟委员会主席巴罗佐在内的欧盟领导人虽然一再声明《欧盟宪法条约》“还没有死亡”，但短短几天内宪法条约接连在两个重要成员国受阻，毕竟不是好兆头。英国《卫报》指出：“如果说法国的公投结果对欧盟宪法造成沉重打击，那么荷兰人的选择对欧盟宪法来说就是致命的。”英国《独立报》甚至指出，欧盟宪法“已经不存在了。”[1]

　　法、荷否决《欧盟宪法条约》后，欧盟领导人普遍深感遗憾和忧虑。希拉克表示，法国反对批准《欧盟宪法条约》“将不可避免地”损害法国在欧洲的利益。德国总理施罗德认为，法国的否决“无疑是一种倒退”，他呼吁各方保持镇静，不要反应过度。法德首脑于6月4日在柏林举行紧急会晤，就《欧盟宪法条约》危机进行磋商。欧盟现任轮值主席国卢森堡首相容克、欧洲议会议长博雷利和欧盟委员会主席巴罗佐对法、荷表决结果表示非常遗憾，但同时呼吁欧盟各成员国、机构、党派和民间团体一道解决所面临的欧盟宪法危机。

　　正当法德等国试图减轻欧盟宪法危机的负面冲击时，英国外交大臣斯特劳6月6日在英国议会宣布暂时“冻结”原计划明年年初举行的全民公决。英国搁置公投的决定很可能引致其他国家中止批准《欧盟宪法条约》的计划。丹麦、葡萄牙、爱尔兰、波兰等对《欧盟宪法条约》批准进程及举行公投的计划也产生了疑问。法、荷否决的负面效应在继续蔓延。

　　3.法、荷否决《欧盟宪法条约》使欧元遭受打击和质疑

　　法国全民公决结果所蕴含的欧盟未来发展的不确定性已对欧元走势产生影响，而且可能会暂时“削弱”欧元的国际地位。自2005年3 月中旬法国民意测验显示反对批准《欧盟宪法条约》一方占上风后，国际市场上欧元对美元汇率已下滑约5％。近期看，法国对《欧盟宪法条约》的否决已经明显地影响了欧元的走势，直接导致了欧元汇率显著下挫。5月30日当天，欧元对美元比价跌至最近7个月来的最低点。受荷兰全民公决否决《欧盟宪法条约》的影响，6月1日纽约汇市欧元汇率继续大幅走低，收市时欧元对美元比价在过去8个月来首次跌破1∶1.22，使欧元汇价跌破关键价位。

　　一定意义上，欧元短期内走软有助于拉动欧元区经济走出低迷状态。但如果欧元持续走低，相关措施不当，这种短期益处很可能会被由此引发的政治动荡带来的负面影响抵消，甚至给欧元区单一货币体系造成大的冲击。就中长期而言，法国的否决及欧元走低会使欧洲的投资吸引力下降。从长期看，法国对《欧盟宪法条约》的表决结果打击了人们对欧元的信心，也使人们对欧盟内部的凝聚力产生怀疑。法、荷全民公决后，重新思考欧元区计划的呼声再度响起。甚至有官员对欧元能否继续存在发出疑问。例如，意大利劳工部长罗伯托·马罗尼在2005年6月3日建议意大利应举行全民公决来决定是继续使用欧元，还是重新使用货币里拉。当然欧洲中央银行将这一讨论斥为“荒谬”，欧盟委员会也表态欧元将“永远存在”。[2]

　　二、《欧盟宪法条约》的新内容及其遭否决的主要原因

　　1.《欧盟宪法条约》的新内容及其批准程序

　　2004年6月，欧盟25个成员国一致通过《欧盟宪法条约》最终文本。同年10月，欧盟25国首脑在罗马正式签署。其宗旨是保证欧盟的有效运作及欧洲一体化进程的顺利进行。该宪法条约主要是欧盟对其成立以来的一系列基础条约进行的重新整理和汇编。

　　去年10月签署的《欧盟宪法条约》中的新内容只占20％，主要包括：第一，设立欧洲理事会常任主席和欧盟外交部长。第二，改革欧盟委员会，扩大欧洲议会权力。《欧盟宪法条约》规定，条约生效后产生的第一届欧盟委员会仍实行现行的一个成员国一名委员的制度。从第二届起欧盟委员会人数将是欧盟成员国数目的2/3，由各成员国轮流提名。《欧盟宪法条约》增加了欧洲议会同欧盟部长理事会在立法和预算方面进行“共同决策”的领域，赋予欧洲议会在欧洲理事会提名的前提下选举欧盟委员会主席的权力。第三，欧洲理事会和欧盟部长理事会的表决机制。除特别规定外，欧洲理事会和欧盟部长理事会均以“有效多数表决制”进行决策，即通过决定只需得到55％的理事会成员（这些成员需来自至少15个成员国并代表65％以上的欧盟人口）的赞同。此外，成员国必须尽其所有的军事和民用能力用于欧盟共同防务政策的实施，最终目标是发展欧盟共同防务。这些主要是顺应欧盟扩大与发展的需要，但并未从根本上改变欧盟性质。

　　根据规定，《欧盟宪法条约》需经欧盟全体成员国批准后方能生效。各成员国可采取议会表决或全民公决进行。按照计划，如获得所有成员国和欧洲议会批准，条约将于2006年11月1日正式生效。欧洲议会已于2005年1月12日批准。这虽标志着《欧盟宪法条约》的批准向前迈进了一大步，但要逐一获得欧盟各成员国的批准仍存在不少变数。至法国公投前为止，共有9个国家批准了宪法条约，分别是奥地利、匈牙利、意大利、德国、希腊、立陶宛、斯洛文尼亚、斯洛伐克、西班牙。拉脱维亚议会于2005年6月2日以绝对多数票批准了《欧盟宪法条约》。这样，宪法条约目前已获得10个欧盟国家批准。

　　2.法、荷选民否决《欧盟宪法条约》的主要原因比较分析

　　法国全民公决对《欧盟宪法条约》的否决是多种因素所致。第一，它是法国民众对国内经济、社会状况不满情绪的直接宣泄。由于法国经济增长乏力、失业率居高不下，法国民众在反对派鼓动下借助全民公决发泄对拉法兰领导的政府的不满。

　　第二，对本国福利和社会保障的担忧。质疑《欧盟宪法条约》的“疑欧派”或反对派认为，如果法国批准《欧盟宪法条约》，将会导致更多东欧廉价劳动力的大量涌入，使本已居高不下的国内失业会更加严峻；同时，新入盟的东欧国家将进一步分散欧盟农业补贴，从而损害法国经济利益。不仅如此，反对者还认为《欧盟宪法条约》试图建立一种“超自由”的经济模式，把商业利益置于社会利益之上，必将对社会利益关注不够。因此，法国多数民众对“大欧洲”的前途感到担忧。

　　第三，法国民众担心国家主权让渡过多。由于《欧盟宪法条约》进一步扩大了有效多数表决机制的范围和欧洲议会等机构的权力，这就意味着原本属于成员国的权力更多地被转移到欧盟机构，意味着国家在特定领域的否决权进一步受到限制。反对者普遍担心这会导致法兰西民族特性的丧失，并会削弱法国在欧盟内部的影响力。

　　第四，极端民族主义和极右势力的蛊惑，加深了普通民众对《欧盟宪法条约》的忧虑。基于上述原因，许多法国人认为《欧盟宪法条约》损害了法国利益。舆论认为，“新国家主义”正在法国抬头。这一主义的集中表现是，法国人希望得到欧洲统一带来的所有好处，但不想付出任何代价。[3]在这种情绪下，民族排外心理在特定层面开始膨胀。一些人认为《欧盟宪法条约》将为土耳其这个人口众多的穆斯林国家进入欧盟铺平道路，因而加深了对欧盟新接纳和即将接纳的这类国家的怀疑。同时也为了与反对《欧盟宪法条约》的极右翼势力划清界线，他们选择了投“弃权票”。

　　此外，对《欧盟宪法条约》的正面宣传力度不够，加上宪法条约文本太长太复杂，普通民众很难真正把握其内涵，这些也是导致该条约未被多数法国民众接受的原因之一。

　　荷兰民众否决《欧盟宪法条约》的原因与法国既有相同之处，也有不同之处。就相同点而言，其一，荷兰民众同样担心批准《欧盟宪法条约》后伴随欧盟扩大，来自东欧等经济相对落后国家的大量移民的涌入，将加重国内失业问题。其二，不少荷兰人也因反对土耳其加入欧盟而对《欧盟宪法条约》表示质疑。他们担心土耳其入盟后，国内穆斯林与占人口大多数的非穆斯林之间紧张关系会加剧。其三，荷兰民众同样担心欧盟扩大的速度过快及一体化的深化会削弱荷兰的国家主权和民族特性。其四，荷兰和法国民众都关注迅速扩大的欧盟机构可能更难以克服官僚作风，更缺乏透明度和民主。另外，同法国公众一样，许多荷兰民众实际上也不完全了解《欧盟宪法条约》的具体内容和性质。

　　就不同点而言，总体上荷兰民众的否决，主要是出于对欧盟本身的机制安排以及近几年的欧盟政策的强烈不满，而不是像许多法国民众那样夹杂着对本国政府不满。这在一定程度上也可以解释荷兰全民公决后其政府并未像法国那样出现内阁重组。首先，荷兰的反对者认为欧盟现行机制安排更有利于大国，只有1600万人口的荷兰在欧盟的政治影响力很可能被边缘化。不仅如此，随着双重有效多数表决机制使用范围的扩展，荷兰国家主权可能进一步让位于欧盟层面的超国家机构。其次，荷兰是欧盟最大的“纯贡献国”之一。荷兰人均每年向欧盟“纯贡献”的金额为180欧元。作为对欧盟预算最大的人均贡献国，目前正处于经济萧条期，因而荷兰人“憎恨把大把的钱送到布鲁塞尔”却看不到有什么回报。[4]更让荷兰人愤怒的是，荷兰不折不扣地执行欧盟《稳定与增长公约》，冒着经济萧条的风险把财政赤字尽力控制在GDP的3％之内，而欧盟内的一些国家却不遵守这个规定，甚至做假账欺瞒欧盟，这使荷兰人对欧盟“失去信任”。[5]再次，具有自由主义倾向的民众担心《欧盟宪法条约》将削弱荷兰许多自由主义的社会政策，担心荷兰容许安乐死、吸食大麻、娼妓合法等自由化政策会被中止。

　　三、《欧盟宪法条约》受阻对欧洲一体化的近期影响

　　法、荷两国对《欧盟宪法条约》的否决，难免会使近期的欧洲一体化发展进程受阻。正如法国前财政部长斯特劳斯·卡恩在法国的表决结果出来后称：“欧洲正在进入一个冬眠期，而且我不知道它将持续多久。”[6]《欧盟宪法条约》受阻对欧洲一体化的影响主要体现为：

　　1.法国作为欧洲一体化发动机的推动作用暂时受挫

　　在欧盟发展史上，法德轴心一直是推动欧洲一体化进程的发动机。法国作为有影响的欧洲大国，自1957年欧洲煤钢共同体成立开始就是推动欧洲一体化建设的主要国家，有着特殊的政治地位。欧洲一体化进程中的许多关键人物都来自法国，如被称为“欧洲之父”的让·莫内，在推动欧共体向经济货币联盟和政治联盟迈进中有出色表现的雅克·德洛尔，以及欧盟制宪的主要缔造者和推动者季斯卡·德斯坦。可以说，欧盟的主要议程缺少了法国人的参与，几乎是不可想象的。过去50年来的欧洲一体化实践已充分证明这一点。

　　法国民众对《欧盟宪法条约》的否决，表明法国这台发动机出现了故障。法德双引擎发动机中的一个在当前一体化进程的关键时刻突然停顿，其象征性意义及实践意义不容忽视。美国《基督教科学箴言报》5月31日就此发表评论说， 法国的公决结果使得欧洲一体化的进程至少延迟一年，甚至更久。就中长期而言，法国对《欧盟宪法条约》的态度甚至会关系到欧盟未来的命运和发展，若处理不当，很可能使数十年来欧洲一直致力于加强的一体化进程受到更严重损害。

　　2.以英国为代表的“疑欧派”声势会暂时上升

　　在欧洲一体化历史上，英国一直持非常谨慎的态度。在《欧盟宪法条约》问题上，英国则是最消极的国家之一。自《欧盟宪法条约》签署以来，多数舆论分析英国才是最可能率先投反对票的国家，因为英国执政党和在野党内“疑欧”势力都很强大。

　　不仅如此，英国民众和媒体对欧盟一体化的怀疑更令人瞩目。设在伦敦的欧洲改革中心主任查尔斯·格兰特撰文指出，民意测验表明，如果进行选择，大约40％的英国人甚至会表决英国离开欧盟，大多数选民反对《欧盟宪法条约》。这种态度深深根植于英国的历史、地理环境和经济之中。[7]更严峻的是，英国媒体几乎一边倒地反对《欧盟宪法条约》，这对英国民众的“疑欧”情绪起到了推波助澜作用。英国的3/4的报纸对欧盟及其宪法都怀有敌意，它们对《欧盟宪法条约》缺陷的大多数报道被夸大，其中一些报道甚至是子虚乌有的。例如，一些报纸宣称，《欧盟宪法条约》将迫使英国放弃在联合国安理会的席位，布鲁塞尔官僚机构将指挥英国军队、控制英国石油储备、管制英国边界，欧盟将获得新的权力干预英国劳动力市场等。这些报道加剧了公众的疑虑甚至恐惧。此外，各种反欧盟的游说集团组织有力，并且资金充足。[7]《欧盟宪法条约》“已经死亡”的舆论频频出现在一些英国媒体。英国政府已表示将推迟定于2006年春天的全民公决，这对欧盟内其他犹豫不决的成员国民众无疑会产生负面效应，并给欧盟深化和扩大的进程蒙上更深的阴影。

　　3.其他尚未批准《欧盟宪法条约》的成员国压力增大，等待入盟的候选国处境更加严峻

　　法、荷两国全民公决的结果已对英国、爱尔兰、丹麦、卢森堡、捷克、波兰、西班牙、葡萄牙等决定采取全民公决方式的成员国政府形成了巨大压力。民意调查显示，数月前卢森堡还只有24％的公民反对《欧盟宪法条约》，目前反对力量已升至41％。在丹麦，反对《欧盟宪法条约》者首次跃居多数。瑞典原本没有选择公投方式，国内反对力量却呼吁要放弃议会表决，改用公投。瑞典高达65％的民众也要求公投。民调显示，如果在瑞典进行公投，赞成者只有23％。[8]不少成员国政府担心法、荷公决结果会在本国民众中产生负面示范效应。这些成员国面临的这种巨大压力将促使它们在批准《欧盟宪法条约》方面会更加谨慎，甚至暂时中止该进程。

　　法、荷否决《欧盟宪法条约》，使等待加入欧盟的候选国处境更加严峻。虽然欧盟扩大进程和《欧盟宪法条约》的批准是两个不同的程序，但《欧盟宪法条约》批准受挫，可能使新候选国的入盟谈判面临新障碍。欧盟近期很可能将注意力放在内部，未来欧盟扩大会变得更加困难。德国总理施罗德2005年6月1日在荷兰全民公决否决《欧盟宪法条约》后发表声明警告：不要让《欧盟宪法条约》的批准危机演变为欧洲的总体危机。欧盟首先需摆脱《欧盟宪法条约》批准危机，否则其他议程难以真正有效实施。法、荷两国公民投票已明确发出了信号：土耳其等其他申请加入欧盟的国家不受欢迎，民众甚至对这些迫切入盟者怀有敌意。近期看，欧盟扩大进程肯定会受到负面影响。

　　4.欧盟国际影响力近期也受到损害

　　《欧盟宪法条约》的制定从一定意义上说，它标志着欧盟从经济一体化加速向政治一体化迈进。其重要目标之一就是要增加欧盟在国际社会中的份量。施罗德、希拉克等欧盟主要国家领导人多次强调，《欧盟宪法条约》生效将使欧洲在国际事务中发挥更大作用，能使欧洲共同应对诸多挑战，最终使欧洲变得更加强大有力。

　　但是，欧盟目前的宪法危机一定程度上削弱了欧盟整体对外形象。欧盟在国际舞台上的影响力将受到负面冲击，正如有学者指出的，法国否决《欧盟宪法条约》，将使欧洲把更多的注意力转向消化内部的困难和问题，欧洲的“内向”化趋势可能表现较突出，从而削弱欧盟对国际问题的关注。[9]由于宪法受阻，欧洲一体化的深化和扩大无疑也会不同程度地被延缓，欧盟整体在世界多极化进程中向真正一极的迈进也将被相应推迟。

　　四、结语

　　法国和荷兰接连否决《欧盟宪法条约》，这确实是对欧盟及其一体化进程的沉重打击。但说《欧盟宪法条约》已经“死亡”似乎为时尚早。从战后欧洲一体化实践看，类似挫折甚至更严重的打击都没有中止欧洲联合进程。各成员国从过去的一体化实践中获得的益处远远超过它们因让渡部分主权所付出的代价，对任何已被融入一体化进程的成员国来说，现在都几乎很难脱离此进程。这次宪法危机也只是欧盟深化和扩大进程中面临的诸多严峻挑战之一。过去欧盟成员国对有关条约的批准也有先否决后通过的例子。丹麦1992年全民公决曾否决《马斯特里赫特条约》，此后在1993年第二次公投中最终通过；爱尔兰2001年也曾公投否决欧盟《尼斯条约》，后经欧盟与爱尔兰协商，爱尔兰2002年在第二次全民公投中也最终通过《尼斯条约》。

　　当然，这次欧盟宪法危机和以往情况不尽相同，它涉及的内容更加广泛，也更加敏感。在欧盟目前总体经济状况不佳、失业率普遍较高的情况下，人们对欧洲未来的发展产生了很深的疑问。许多国家民众对政治家们所规划的欧盟政治蓝图难以充分理解和支持。特别是这次公投否决出现在两个欧洲一体化的积极倡议国，这会促使欧盟对这一现实进行深刻的自我反思，以便在欧洲一体化道路上重新寻求突破。

　　欧盟领导人在2005年6月中旬召开的欧盟首脑会议上发出了欧盟25 国希望继续一体化进程的信号，但同时鉴于目前的形势恶化，欧盟各国领导人决定延缓宪法批准程序，给各成员国政府和民众留下一段思考时间。欧盟现在确实需要一段时间认真反思今后欧洲一体化的发展道路和方向，重视民众的关注和心声，正确引导民众的情绪向更理性化的方向发展。惟有如此，欧盟宪法危机才能尽早渡过，欧洲一体化才能不断推向前进。

作者介绍：作者单位：中国人民大学国际关系学院。（北京　100872）