领导干部培养法治思维的路径分析

领导干部培养法治思维的路径分析

作者：邱曼丽

来源：《经济研究导刊》2013年第21期

摘 要：十八大将“运用法治思维和法治方式”写入党代会报告，昭示了这一问题现实性、必要性、紧迫性。领导干部法治思维缺失的现象仍然在一定范围内存在，主要表现在：体制层面、制约监督制度及机制层面、工作方法层面、个人法律素养层面。领导干部培养法治思维的路径需要法治环境支撑保障体系，包括科学立法；党依法执政；政府依法行政；公正司法；树立法治理念，建设法治文化；公民守法。此外，还需要领导力和管理系统、沟通与文化培训推广系统、绩效、评估、奖惩管理系统。

关键词：领导干部；培养；法治思维

中图分类号：F240 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）21-0089-02

早在两千多年前，春秋战国时期的政治家管仲就说过，治国即治史。所以，依法治国的核心是依法治官，依法治权。领导干部是治国的中坚力量，也是依法办事的重要主体。“理念决定行动”，领导干部必须树立法治理念，养成法治思维，运用法律手段、法律方式治理国家。本文将重点围绕领导干部培养法治思维的路径问题，作一浅显的探讨。

一、法治思维的提出

十八大将“运用法治思维和法治方式”写入党代会报告，昭示了这一问题的现实性、必要性、紧迫性。所谓“法治思维”，是指执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。

运用法治思维，就是运用法理思考问题、进行价值判断，依据法律逻辑阐释社会现象、校正社会观念。法治思维是在价值观基础上形成的方法论。领导干部只有运用所掌握的法律条文及法律原理把“合法性”作为价值判断的标准，才能真正做到运用法治思维、采取法治方式推动经济社会发展。

二、领导干部法治思维缺失的主要表现

当前，一些领导干部权力意识很强，仍然习惯于以人治的思维和方式处理各类问题，以言代法、以权压法、徇私枉法的现象不在少数。

2012年12月4日，习近平在各界纪念宪法施行三十周年大会的讲话上指出：“一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威；公民包括一些领导干

部的宪法意识还有待进一步提高。”在悖离法律的各种行为的背后，凸显出法治理念缺失的和法治思维的匮乏。归纳当前领导干部法治理念缺失的表现，主要有以下几种：

1.体制层面。司法机关是宪法的守护者。要实现司法公正，首先要从司法体制层面保证司法独立。虽然中国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”并没有排除国家权力机关对审判工作的监督，宪法规定，法院对人大负责，接受人大监督。另外，法院无疑要接受党的领导，但党的领导必须超越对具体案件的干预。党要通过政治、组织、思想领导的方式实现对司法工作的领导。

在实践中，司法机关受到来自于行政机关、政法委等部门不同程度的干涉，所谓“书记管着帽子，市长管着票子，政法委管着案子”。 2010年，陕西发生了“陕西国土厅召开会议否定法院判决事件”，造成了很大的负面影响。行政权干预司法，引发了人们权大还是法大的质问；党组织干预司法，引发了党大还是法大的质问。

邓小平同志曾经指出，“党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在人民群众中树立法制观念。”民众失去对国家法制的信仰，很大的一个原因是传统文化和制度的惯性：政党兼理司法，国家司法权力地方化。①

2.制约监督制度及机制层面。当前，制度性腐败、贪污受贿等职务犯罪有愈演愈烈之势。2006年以来，腐败案件呈现出贪官级别高；贪腐金额巨大；群蛀现象严重的特点。2011年后，腐败案件又表现出了新的特点：国企腐败行为比较突出；个性贪官现象（腐败形式特殊性；腐败手段隐蔽性）；蚁贪；“艳照门”事件多发。河南省交通厅5任厅长相继落马，成为推动反思中国制约监督制度及机制的重要典型事件。如果说，一个人出了问题可能是个人的问题，但一个群体腐败问题层出不穷，就是制度性问题。当前，中国的制约监督机制还不够健全，存在着权力结构不合理；权力运行过程的监督不平衡；监督者和被监督者存在利害关系；监督体系的整合程度不高；制约监督的程序资源不足等问题。完善制度机制建设，是当前亟待强化的一项任务。

3.工作方法层面。应当指出的是，法治思维的缺失最集中的表现是因运用人治思维而引发的大量的违法行政行为。主要表现为：法律虚无主义，重政策、批示轻视法律；法律工具主义把法律作为赏罚之法，治民的工具，法律经验主义，否认理论的价值；法律实用主义，徇私枉法，屈法徇情；权力重于规则、人情重于法理、关系重于秩序；法学教条主义，将马恩列毛的话当真理。在执法环节，主要表现为：以言代法、以权压法导致的执法权力化；以情代法，徇私违法导致的执法感情化；以钱买法、贪赃卖法引发的执法商品化；局部利益至上，法律唯我所用引发的执法实用化；恃权自傲，漠视公民权利引发的执法随意化等。出现这些问题的一个重要原因，就是领导干部没有依照法律法规规章规定的程序办事，缺乏运用法治思维和法治方式处理问题的能力。

4.个人法律素养层面。由于个人法律素养欠缺，而引发了的大量个人违法犯罪行为。中国先后发生了多起领导雇凶杀人等恶性案件。①这些案件的发生反映出了一部分领导干部漠视法

律、知法犯法，手段残忍，影响恶劣。最终还是要归纠于法治理念、法治思维的缺失，在这种风气的影响下，普通民众表现出了信权不信法、信关系不信法、信访不信法、信网不信法，通过非法律渠道反映问题，寻求解决问题，法律被边缘化。

三、领导干部培养法治思维的路径

培养法治思维是各级领导干部践行依法治国的必由之路，那么如何提高和培养领导干部的法治思维？培养法治思维并非一蹴而就，而是一个长期的系统工程。不但需要领导干部主观世界的改选，而且还需要营造有利于领导干部需要从传统的人治思维转变为现代的法治思维[1]的良好外部环境。具体而言，领导干部培养法治思维需要完成以下几个系统工程：

（一）法治环境支撑保障体系

法治环境支撑保障体系目的在于形成正确的系统结构。党的十八大提出，“推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”这反映了鲜明的系统论思想，具体包括如下环节：

1.科学立法。完善中国特色社会主义法律体系，必须实现立法由数量型立法向质量型立法的转变。应特别要注意立法与本土文化的融合，实现立法的本土化。

2.党依法执政。国家法律是党的主张与人民意志的统一，从而实现党的领导、人民民主专政与依法治国的统一。党必须在法律的范围内活动，带头遵守法律法规。

3.政府依法行政。要不断“加强政府立法和制度建设、深入推进科学民主决策、严格依法办事、全面推进政务公开、健全行政监督体系和问责制度”[2]。党的十八大又提出了“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”。

4.公正司法。国家要首先完成总体政治制度的构建，通过司法机关维护宪法、法律的权威，实现宪法作为一国宪政总章程的目标。必须排除各种力量对司法的干预，通过司法独立地位的维护，实现司法的公正。

5.树立法治理念，建设法治文化。法治理念是法治文化的内核，法治思维是法治理念的组成部分，是践行法治理念的应有之义。法治文化的氛围有助于领导干部形成和运用法治思维法理国家、管理公共事务，从而带动更多的民众学法、用法、遵法、守法。

6.公民守法。公民守法是社会有序的重要前提和保障。同时，要引导公民增强公民意识，形成普遍的守法观念，形成人人学法守法的良好社会氛围；另一方面，学会运用法律武器维护个人的合法权益。

（二）领导力和管理系统

领导力和管理系统，旨在形成正确的管理模式。首先，要建立完善的法律制度体系和工作流程；第二，上级部门及领导要严格的依法定职权及法定程序履行职责，遵循法律权威、权责统一的理念；第三，上级部门及领导要从正确引导下级部门、领导严格依法办事，并能提供行之有效的法治管理的模式、路径及方式、方法；第四，要建立对法律制度执行的强有力的上下级之间监督。

（三）沟通与文化培训推广系统

沟通与文化培训推广系统，旨在建立正确的心智模式。2010年10月，《国务院关于加强法治政府建设的意见》强调，要把依法行政知识纳入教学内容。但培训的效果需要外部的法治环境予以支撑和保障。

（四）绩效、评估、奖惩管理系统

绩效、评估、奖惩管理系统通过正向的考核、评估的导向作用以及严格责任追究的事后监督，保证法律的正确的实施。

1.把法治思维水平纳入领导干部干部选拔任用考核指标。《国务院关于加强法治政府建设的意见》特别提出“要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部”。今后，要把法治思维水平转化成量化的指标，作为领导干部选择任用的重要环节，以此推动领导干部法治思维的养成。

2.把法治思维水平纳入领导干部干部政绩考核指标。对于在任期间领导干部的政绩考核，应把法治思维水平作为其重要的考核内容。如2008年12月16日深圳市政府发布的《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》，这些先试先行都为今后进一步全面和规范的开展这项工作提供了借鉴。

3.法律监督及问责。建立完善的法律监督及问责体系。除了国家层面的法律监督，还要加强社会监督作用的发挥。强化行政问责。对违法行政导致公共利益受损的，要严肃追究有关领导直至党政“一把手”的责任。

参考文献：

[1] 罗志坚，万高隆.领导干部要以身作则带头具备和运用法治思维[EB/OL].中国社会科学网，2012-12-25.

[2] 国务院.关于加强法治政府建设的意见[Z].2010-10.[责任编辑 陈凤雪]