我国当前的财政政策和货币政策

财政政策与货币政策是宏观经济调控的两大支柱,也是世界各国普遍采用的两大手段。近年来,我国频繁运用财政政策与货币政策,并积极探索两者之间的合理搭配。从实践看,我国财政政策与货币政策的搭配效果总体上好于过去,但尚未达到协调的程度,改善的空间仍然较大。本文在深入研究的基础上,对财政政策与货币政策搭配的一般做法,近年来我国财政政策与货币政策搭配的实践,财政政策与货币政策搭配中存在的主要问题以及如何提高财政政策与货币政策搭配效果进行了系统分析,以期对进一步完善我国财政政策与货币政策有所裨益。

一、财政政策与货币政策搭配的一般做法

在现代市场经济条件下,运用财政政策和货币政策调节经济的理论依据主要源于两者在宏观调控中所处的重要地位和作用,源于国家干预经济的政策主张。

财政政策是国家运用财政政策工具,调节财政收支规模、收支结构,以实现宏观经济调控目标的一系列方针、准则、措施的总称。财政政策的构成要素包括:财政政策目标、财政政策工具、财政政策的传导机制等内容。货币政策是中央银行运用货币政策工具,调节货币供求,以实现宏观经济调控目标的方针和策略的总称。货币政策的要素包括:货币政策最终目标、货币政策中介目标、货币政策传导机制等内容。

(一)财政政策与货币政策的配合

1.财政政策与货币政策的关系。财政政策与货币政策的运用是互为条件和相互补充的:一是两者的政策目标一致,即防止通货膨胀、促进经济增长、充分就业和保持国际收支平衡;二是政策的实现手段具有交叉性,财政政策能否顺利实施并取得成效与货币政策的配合密不可分,反之亦然;三是作用机制上都是通过调节社会资金而影响国民经济运行。这两项政策又各有特点,财政政策更具控制性和时滞性,而货币政策更具灵活性。

2.财政政策与货币政策协调配合方式。两大政策协调配合的方式主要体现在政策工具的协调配合、政策时效的协调配合和政策功能的协调配合上。政策工具的协调配合表现为:政府通过直接投资、采购、转移支付、税收、补贴等手段来调节社会总需求与社会总供给,影响产业结构和投资结构。同时,中央银行通过利率、公开市场操作、银行准备金率和央行再贴现等手段,最终达到促进经济健康发展的目的。政策时效的协调配合表现为:财政政策通过直接增减公共支出和税收调节经济。由于政府不用过多担心市场风险问题,财政政策操作起来更简便,对需求的刺激作用更直接,短期看效果相对要大些。货币政策以微调为主,在扩大需求上,主要是通过利率变动影响企业的投资活动,效果是分散的,作用是间接的,但在抑制通货膨胀方面有长期效果。政策功能的协调配合表现为:两者在处理公平和效率的矛盾时各有侧重。财政政策要求政府运用税收手段,缩小各种收入分配差距,防止两极分化,保持社会稳定,注重公平;而货币政策侧重效率,这种功能促使商业银行偏重从盈利目标考虑信贷投向。

3.财政政策与货币政策配合的模式。两者配合模式一般有:第一,双紧、双松、松紧和中性几种模式。不同模式的具体运用是:当社会总需求大于社会总供给,通货膨胀严重时选择财政、货币双紧政策。财政采取增加税收和减少支出的方式压缩社会需求,中央银行采取提高存款准备金率、提高利率、减少贷款和再贴现等方式减少货币供应量,两者配合对经济产生紧缩效应。第二,当社会有效需求严重不足时,财政、货币选择双松政策。财政增支减税,中央

银行降低利率,扩大信贷,增加货币供应量,两者配合对经济产生扩张效应。第三,当整体经济状况良好,为了促使经济更快发展时,采取紧财政、松货币的政策选择。将有限的经济资源更合理地配置到生产经营领域,以促进经济快速增长。第四,当经济出现滞胀局面时,采取紧货币、松财政的政策选择。紧货币有利于抑制通货膨胀,但为了不造成经济的进一步衰退,需要适当减税、提供投资优惠待遇和增加财政支出的扩张性财政政策,以促进经济回升。第五,当经济处于平稳发展状态时,中性的财政货币政策组合是最好的选择。财政力求收支平衡,货币供应量增长与经济增长相适应。以上模式的划分是一般性的,实践中财政货币政策配合模式的选择,主要根据当时的宏观经济运行状况及政府的宏观调控目标来确定。

关于财政货币政策,值得一提的是最近流行的一个新理论,它由芒得尔.弗莱明提出,其主要论点是:由于现实世界中资本具有不完全流动性,财政政策和货币政策都是有效的,但其政策效应的大小取决于资本流动的完全程度。资本流动性越大,财政政策的作用越小,而货币政策的作用越大;反之,资本流动性越小,财政政策的作用越大,而货币政策的作用越小。

(二)美国和日本的做法

“凯恩斯革命”之后,财政政策和货币政策已成为西方发达国家调控宏观经济不可或缺的基本工具。他们有成功的经验也有失败的教训,特别是20世纪90年代以来,西方国家在执行财政政策和货币政策的实践中遇到的问题,对我们有很好的参考价值。

1.美国。在经历了1929～1933年经济大危机之后,开始放弃自由放任经济,转而实行政府干预,注重财政政策与货币政策的使用。20世纪30年代至60年代,美国经济政策以财政政策为主,货币政策从属于财政政策,这种政策搭配效果是好的,达到了促进经济增长和维持物价相对稳定的目的。20世纪60年代末,越南战争的爆发成为美国经济的转折点。财政赤字日益增加,通货膨胀不断加剧,经济出现滞胀的局面。滞胀使凯恩斯主义陷入尴尬境地,而以弗里德曼为代表的货币主义兴起。在这种背景下,20世纪70年代、80年代以控制货币供应量为中介目标的货币政策得到加强。

20世纪80年代,美国联邦政府为了解决经济滞胀问题,将控制通货膨胀作为首要经济目标,实行了紧货币、松财政的政策。这种政策搭配有效地控制了通货膨胀,降低了失业率,但同时也种下了高利率、高赤字和高负债的恶果。1993年克林顿上台后,调整了财政货币政策,转而实行了适度从紧的财政政策,并配合于偏松的货币政策。通过税收政策来增加财政收入,并适当压缩财政支出,调整政府支出结构。与此同时,美联储连续调低贴现率,为紧缩性财政政策的实施创造了条件。90年代中后期美国的财政货币政策是成功的,它对经济稳定增长起到积极的促进作用。反过来,经济的长期稳定增长又改善了财政状况,维护了良好的金融秩序。

2001年小布什上台后,美国经济开始出现衰退,消费物价指数创45年来最大的跌幅,固定资本投资受阻,库存积压,企业支出疲软。为应对这一局面,小布什政府采取了积极的财政政策与扩张的货币政策的组合。美国联邦政府从2001年开始采取减税政策,美联储连续11次降息,特别是“9.11”后,放松银根125个基本点,减轻了债务负担,降低了融资成本。同时,住房抵押贷款利率降至30年来的最低水平,使住房供给资金攀升。2003年以来,美国经济出现好转。

一、二季度环比增长速度分别为1.4%和3.1%,同比增长速度分别为2.0%和2.3%。这其中有减税降息的效果,也有伊拉克战争后军火工业的带动,以及布什为2004年大选造势的因素。

2.日本。第二次世界大战后,日本政府曾根据经济发展需要几次调整财政货币政策。20世纪50年代至70年代初,日本政府为了刺激经济发展,采取了一些行之有效的扩张性政策。减免税收,增加财政支出,增大社会福利开支,为重点产业提供优惠贷款利率,并实行贷款额度优先政策。进入70年代,日本经济陷入了“滞胀”。为此,日本采取了先治“胀”后去“滞”的策略,首先采取的是财政货币双紧政策。当通胀高峰过后,及时调整政策,用扩张政策解决经济停滞问题,使经济迅速复苏。正是由于日本政府在70年代的危机中采用了恰当的财政货币政策,使日本的经济增长率在80年代名列世界前茅。

然而,日本政府的财政货币政策也有过失误的教训。1991年开始,为了应对经济萧条和衰退,日本政府在不到10年的时间内投入了大量资金来刺激经济增长,但效果甚微。这一时期,财政赤字问题十分严重,到了难以为继的地步。鉴于这种状况,日本政府颁布了《财政改革法》,采取紧缩的财政政策。但结果是国民消费支出大幅度下降,政府对公共事业的投资也明显减少。日本经济继续滑坡,以致发展为战后最严重的经济衰退。在经济一片萧条的大环境下,日本金融机构不良债权不断增加。银行为防止金融风险,出现了严重的“慎贷”或“惜贷”现象,从而使企业特别是中小企业融资困难。日本银行自1995年以来基本实行零利率政策,但商业银行贷款仍增长缓慢。中央银行通过公开市场业务向商业银行增加的货币供应,又通过商业银行在中央银行的存款等形式回流到中央银行,形成了资金在中央银行和商业银行之间的“体内循环”。结果是货币政策的扩张效应传递不到实体经济部门,货币政策严重失灵。

日本政府在泡沫经济破灭后采取的一系列调控努力收效甚微,与其政策连续性不强有一定关系。1992～1995年间,日本政府6次采取措施刺激经济,并取得了一些成效,经济回升。但1997年桥本内阁又实行紧缩政策,这些紧缩性政策和亚洲金融危机的结合,使刚刚复苏的日本经济又趋下降。1998年后日本政府以刺激经济复苏为目标,连续追加预算,增加国债发行。但到了2001年,小泉内阁又改变了刺激政策,强调推行结构改革,财政政策转向了收缩和防范风险。同时,日本货币政策也缺乏连续性,1996年政府向金融公司注入“住房专用贷款”,但1997年政府不再救助,一批证券公司和城市银行倒闭,1998年又分两次向金融系统注入巨额资金。政权频繁更迭,政策不连贯和朝令夕改,打击了投资者与消费者信心,扩张政策的效果因此大打折扣。

从美日两国在财政货币政策组合的实践中可以看出,财政货币政策组合能否产生成效的关键,一是要准确判断宏观经济走势及微观经济状态,以确定合理的政策取向;二是在政策执行一段时间后,要及时评估政策效果,以便适时进行政策调整或转换。

二、近年来我国财政政策和货币政策搭配的实践

1998年以来,国际国内形势发生了很大变化,有效需求不足一度成为我国经济生活中的主要矛盾。为了缓解日益明显的需求不足压力,国家对宏观经济政策,特别是财政货币政策作了相应调整,由原来实行适度从紧的财政货币政策转变为实施积极的财政政策和稳健的货币政策。从实际操作看,两者的配合有了新的创意和特点。

(一)财政货币政策搭配方式发生了重大转换

1998年开始的积极的财政政策与稳健的货币政策在实施中主要以财政政策为主,货币政策为辅,这是在特定时期下财政货币政策组合采取的一种特殊方式。主要基于国际、国内面

临较为严峻的环境:有效需求明显不足,经济增长速度下滑,货币政策作用部分失效。因此,财政货币政策的搭配不同于过去一直沿用的主要依靠货币政策,辅之以财政政策的组合方式,而是加大财政政策扩张力度,同时佐之以货币政策来促进经济发展的组合模式。与西方一些国家扩张的财政政策不同,我国的积极财政政策是以财政支出为主,而不是以减税为主来发挥财政政策的作用。

(二)财政货币政策搭配形态出现了新变化

1993年下半年至1997年,财政政策与货币政策实行了适度从紧的搭配。这一搭配是针对当时金融秩序混乱、财政信用关系不顺、财政收入增长不适应国民经济发展的需要而做出的选择。1998年以来的搭配不同,政策的着力点是扩张,可以说是多管齐下。但是,相对于以往的松动型政策而言,在此次积极财政政策的执行过程中,政府公共支出的扩张并非属于税收融资型,即在多收的基础上扩大支出,而是一种债券融资型,即靠增发国债来扩大公共支出。货币政策的松动也不单纯局限在某一方面,而是从增加贷款规模、放宽贷款投向、下调利率、降低存款准备金率等多个层面齐头并进。

(三)政策力度较大,政策工具较多

五年来,财政政策适应形势的发展变化,内容不断充实完善,运作方式更加成熟,为保持经济的较快增长发挥了重要作用。一是通过发行建设国债,直接增加政府投资。1998至2002年共发行长期建设国债6600亿元,国债项目总投资规模32800亿元,到2002年累计完成投资24600亿元[1]。国债投资有力地拉动了经济增长。1998～2002年,我国经济增长速度分别为

7.8%、7.1%、8%、7.5%和8%。据估计,这一期间,国债项目投资对经济增长的拉动分别为1.5个百分点、2个百分点、1.7个百分点、1.8个百分点和2个百分点[1]。另一方面,经济增长的加快又促进了财政收入大幅度增加。五年来财政收入年均增长16.9%,财政收入占GDP的比重由1997年的11.6%上升到2002年的18.5%,平均每年提高1.4个百分点,初步形成了经济增长与财政收入的良性互动局面。二是通过增加行政事业单位职工工资、提高“三条保障线”等措施增加了居民消费需求。1999年以来,我国连续三次较大规模地提高了机关事业单位人员的基本工资标准,月均水平由1998年的400元提高到2001年的823元。同时,不断完善社会保障体系。1998～2002年中央财政大幅度增加“两个确保”和城市“低保”的投入,共安排资金1934亿元。三是发挥税收政策的作用。金融部门从1999年7月1日起减半征收固定资产方向调节税,2000年开始暂停征收。1998～1999年三次提高出口退税率,使我国出口货物的平均退税率由原来的8%左右提高到15%,五年累计办理出口退税4000多亿元。为适当刺激居民储蓄向消费、投资转化,从1999年11月1日起,恢复对居民本币和外币储蓄新发生的存款利息征收所得税,到2002年累计征税超过700亿元。在货币政策方面,银行为国债项目配套贷款达1.32万亿元,为国债资金的2倍。连续5次降息,使国债能够低成本地发行。另一方面,通过财政发行2700亿元特别国债,提高了国有独资商业银行的资本充足率。从搭配的角度看,财政货币政策不仅在各自的领域内发挥作用,而且作用范围彼此交叉,一定程度上体现了财政政策和货币政策合力的效果。

(四)政策的着力点既有总量方面的,也有结构方面的

在总量方面,1998至2002年,财政支出年均增长19%,财政赤字从1998年的960亿元上升到2002年的3150亿元。2003年中央财政拟发行1400亿元的长期建设国债,赤字预算为

3198亿元。与此同时,中央银行出台了一系列刺激信贷投放的政策。1998年,中央银行大幅度下调存款准备金比率,法定存款准备金比率由原来的13%下调到8%,商业银行由此增加的可用资金超过2000亿元。中央银行多次降息,鼓励商业银行扩大对企业和其他经济单位的贷款。取消了国有商业银行的贷款规模管理,使国有商业银行能够根据实际需要和自己的资金能力,自主决定对企业和其他经济单位的贷款。为建设银行、农业银行、国家开发银行等调增了对基础设施、农业、水利和环境等方面的再贷款规模,同时对部分中小商业银行发放了一定数量的再贷款。中央银行还加大了货币市场的改革力度,取消了各地外汇调剂中心,有关业务并入中国外汇交易中心。在结构方面,一是以基础设施建设为重点的财政建设性支出的扩大与以上述领域为重点的信贷投入的增加相互结合,突出了结构调整的重心。这五年来,利用国债资金,我国建成了一大批国家急需的基础设施项目,比如道路、桥梁、通讯设施、电力设施,大江大河整治、水利设施加固、退耕还林、退耕还草等生态和环境保护项目,办成了我们多年想办而没有力量办的大事,促进了经济结构的调整升级,为经济的长远发展打下了坚实基础。二是在财政增加行政事业单位人员工资,增加国企下岗职工生活费和离退休人员养老金的同时,银行放宽了个人消费信贷。先后通过推行个人住房按揭贷款业务,以及开办个人汽车消费抵押贷款业务等一系列鼓励措施,刺激居民消费。

三、财政政策与货币政策搭配中存在的主要问题

近几年来的实践表明,我国财政政策与货币政策搭配的总体效果是好的,有效地抵御了亚洲金融危机的冲击,在国内外复杂多变的环境下保持了国民经济的较快增长,促进了经济结构的优化升级,扩大了就业,增强了经济发展后劲。然而,作为宏观调控两大支柱的财政政策和货币政策,目前的状况不容乐观,两者在深层次和高水平上的配合协调还做得不够。

(一)在积极财政政策的操作中,财政资金用于直接投资的多,用于间接(如财政贴息)投资的少

据统计,1998～2002年,财政部门累计发行建设国债6600亿元,这些资金直接用于各类建设项目。从操作层面看,财政资金直接投入项目中,对项目本身是十分有利的。一方面,项目的组织者积极性高,因为财政资金是无偿的和有保证的,从而可以加快项目进度,使资金迅速转化为固定资产。另一方面,财政投资的项目基本是无风险的,这也是项目进展快的一个重要因素。但是,从财政资金的带动效应看,直接投资不及间接投资。事实上,直接投资的带动比是1:1,即1元钱的财政支出带动1元钱的投资。而间接投资的带动比要高于直接投资,具体比值取决于间接投资的方式。财政贴息是常用的财政政策工具,是一种间接投资方式,我国也在使用。它的特点是带动效应强,而且与产业发展和经济结构调整紧密联系。我国财政贴息(有时称贷款贴息)规模与财政直接投资相比太小,比如,1999年财政贴息支出为61亿元,相当于同年国债投资的5.5%。如果适当增加这部分支出,可以起到更好的效果。当然,财政贴息在技术操作上难度大些,需要做大量的基础性工作,但作为一个方向,应逐步加大它的份量。

(二)在国债资金的使用中,有的国债项目比较超前,项目效益低,而一些急需加强的方面没有得到及时改善

这些年来,随着国债资金的投入和带动,我国基础设施得到明显改善,为经济的长远发展打下了坚实的基础。但是,由于国债项目分散,战线较长,项目论证和督查工作不够扎实,致使有的国债项目效益较低。比如,有的地方新建或扩建机场后,旅客太少,远达不到供给能力,亏损严

重。高速公路情况也类似,有的地区修好路后,路面车辆很少,营业收入甚至难以满足日常公路保养和维修所需。这些年各地还利用部分国债资金搞了不少建材和钢材项目,现已出现能力明显过剩现象。此外,形形色色的园区到处都是,有些园区的基础设施是政府投入的国债资金,园区建设也存在一定程度的盲目性。另一方面,一些急需加强的公共领域投入不足。在我国,公共卫生发展与经济发展不协调,长期滞后于工业化、城市化和对外开放步伐,其中一个主要问题是资金投入不足。我国的公共卫生总费用占GDP的比重较低,据世行统计,1990～1998年中国这一比重为2.0%,比世界平均水平低0.6个百分点,也低于经济水平与中国相当的土耳其(2.9%)、墨西哥(2.8%)等国家。从国家财政投入看,2002年卫生事业费635亿元,占当年财政支出的2.9%,相当于财政基本建设投资的1/5。由于资金投入不足,公共卫生发展难以满足广大人民群众,特别是农村贫困地区居民的需要。2003年初,非典大面积传染就是一个深刻的教训。我国基础教育仍很薄弱,九年制义务教育并未真正落实。中西部农村地区由于财力不足,无法保证适龄小孩完成九年义务教育。有的贫困地区小学生、初中生毕业比例持续下降,不足50%。可以设想,如果我们把多一点的财政资金向公共卫生和基础教育倾斜,总体效果一定会好一些。

(三)货币政策的传导机制有待强化,一定程度上存在启而不动、控而不止的现象

货币政策传导机制是指中央银行根据货币政策目标,运用货币政策工具,通过金融机构的经营活动和金融市场传导至企业和居民,对其生产、投资和消费等行为产生影响的过程。从中国的实践看,中央银行制定货币政策是形成货币传导机制的起点,其政策调整主要集中在对基础货币、利率和信贷政策导向等方面。商业银行面对中央银行货币政策的调整,根据自身的经营原则,对企业和居民的贷款总量、投向及其利率浮动幅度做出相应调整,以期影响他们各自的行为,最终对宏观经济产生影响。1998年以来,信贷货币运行状况大体分为两个阶段。第一个阶段是1998年至2002年上半年。此间,为了配合积极财政政策,货币政策也在适度松动,出台了一系列刺激信贷投放的政策。比如,连续多次下调银行存、贷款利率,鼓励消费贷款和房地产贷款。然而,中央银行的货币政策并没有产生多大的实际效果。统计资料显示,1998～2001年,金融机构各项贷款分别增长16.4%、11.6%、13.4%、11.6%,明显低于1993～1997年平均增长27.6%的水平。货币供应量情况类似,1998～2001年广义货币供应量M2平均增长14.9%,狭义货币供应量M1平均增长14.6%,都大大低于1993～1997年的平均水平(M2增长29.2%,M1增长24.6%)。2002年上半年,信贷投放仍然偏少,金融机构新增贷款8300亿元,仅比上年同期多增1240亿元。第二个阶段是2002年下半年至现在。进入2002年下半年后,虽然中央银行没有出台新的扩张性货币政策,但信贷实际投放量却大幅度增加,从而结束了长达四年多的启而不动的局面。从贷款发放看,2002年新增加的1.8万多亿元的贷款中,有近1万亿元是8月份以后集中投放的。2003年1～7月份,新增各项贷款18872亿元,比上年同期多增加一倍。货币供应量速度也大幅度提升,M2由2002年6月末的14.3%上升到目前(7月末)的20.7%,M1则由14.9%上升到目前的20.0%。与此同时,房地产、汽车等行业出现了一些过热苗头,投资率达到相当高的水平,并继续攀升。2003年以来,中央银行针对过快的资金投放,发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,从严控制了居民消费信贷的标准。由于这些措施尚未产生明显效果,最近又宣布,从9月21日开始,上调存款准备金率1个百分点,即由现行的6%调至7%。其效果如何,有待进一步观察。

(四)在财政政策与货币政策的搭配中,仍存在着明显的行政措施痕迹,经济手段不健全

在实施积极财政政策的初期,由于内需不足的矛盾相对突出,银行“惜贷”现象明显,为了

尽快启动经济,当时采取了“三家抬”的做法。“三家抬”要求中央财政出一部分资金,地方财政配套一部分资金,银行按比例提供一部分贷款。这种方式虽然见效快,但行政命令的色彩重,不规范,总体效益不一定好。行政措施用得多从另一方面反映了我们的经济手段不够健全,不够得力。这其中既有经济手段本身针对性不强的问题,也有体制的弊端使得经济手段失效的问题。

四、提高财政政策与货币政策搭配效果的几点建议

(一)加强国民经济统计信息工作,为正确实施财政政策与货币政策提供依据

目前,我国统计资料不少,但适用的、可靠的不多。有些关键数据存在明显的矛盾,比如,从某些数据看,经济已经过热,而从另外一些数据看,经济不但不过热而且还偏冷;还有些重要数据口径不全或者缺少基本的分组。这种现状不利于宏观经济判断,在此基础上形成的财政政策与货币政策也很难谈得上科学合理。因此,要切实重视宏观管理的基础工作,把加强国民经济统计信息工作放在突出位置上。

(二)全面了解我国税源,为制定中长期可行的财政政策提供基础

财政政策既要考虑财政收入,又要考虑财政支出,相比之下,财政收入是最基本的,因为财政支出往往受制于财政收入。从财政收入构成看,我国财政收入的主体是税收。2002年全国各项税收为17631亿元,占财政收入的比重为93,2%。因此,在制定财政政策时,要加强对税收的分析研究。当前,财政部门面临的一个难点是了解税源不够,即不太清楚我国一年可缴纳的税收大体有多少。另外,税收与经济增长的关系也较模糊,年度间波动很大,给预测税收带来了较大困难。为此,需要进一步深入研究和测算我国的税源现状及潜力,为制定中长期可行的财政政策提供基础。

(三)加强对财政债务风险的研究

制定适合我国实际的赤字率和债务负担警戒线,避免财政政策操作的盲目性。同时借鉴国际财政统计方法,全面准确反映财政现金流量及其对国民经济的影响。

(四)有步骤地推进利率市场化

我国同业拆借利率、国债招标发行利率以及二级市场债券交易利率已经市场化,这为下一步推进利率全面市场化奠定了基础。但由于目前我国金融市场尚不成熟,商业银行市场化还未完成,因此,利率市场化改革必须稳妥而有步骤地进行。现阶段,可以考虑进一步扩大国债发行利率市场化,实行贴现率市场化,在有条件的地区可以扩大商业银行大额存贷款利率浮动幅度,完善中央银行基准利率体系。