加快小城镇建设是推进新农村建设的重大战略举措

2006中国重庆·青年人才论坛优秀论文（19）

加快小城镇建设

是推进新农村建设的重大战略举措

摘 要：社会主义新农村建设是一个系统工程，除了政府强有力的推动之外，主要应依靠市场驱动。本文通过对小城镇作为农村加工业发展、农产品流通体系建立、接纳农村转移人口、农村服务体系运行以及承传城市现代文明载体的论述，深入阐明加快小城镇建设，能够最大限度激发建设主体的积极性，最大范围整合社会资源投入到新农村建设之中去，实现城乡统筹发展，构建和谐社会的战略目标。

关键词：社会主义新农村 小城镇建设 经济发展

建设社会主义新农村，是党中央全面分析面临的新形势、准确把握我国经济社会发展的阶段性特征作出的一项重大战略决策。社会主义新农村建设的内容包括农村经济、政治、社会、文化和生态等方方面面，既是一个十分复杂的系统工程，又是一项十分艰巨的历史性任务。重庆作为西部唯一的直辖市，肩负着大城市带大农村的艰巨发展任务，加快新农村建设显得更为重要和紧迫。在新农村建设过程中，一定要深刻领会胡锦涛总书记多次讲过的话，我们要办的事情很多，样样都很重要，但要分轻重缓急，既要讲量力而行又要讲尽力而为。因此，正确认识和把握内外部条件及其变化趋势，并结合重庆的市情特征，找准新农村建

设的重点环节和着力点，分阶段、有重点、循序渐进地推进，才会实现有限资源的优化配臵，把好钢用在刀刃上，切实收到提纲挈领，事半功倍的效果。

重庆地处西部，基本市情一是整体上处于工业化初期到中期阶段，城市化低于全国平均水平。二是大城市大农村并存，不仅二元结构特征十分突出，且区域之间差异很大。综合经济实力不仅与发达地区差距很大，在西部也处于中等水平，在当前及今后相当长的时期内仍处于爬坡上坎，负重前行的发展阶段。在这个阶段，“工业反哺农业，城市反哺农村”的实力不强，特别是占幅员面积五分之三、人口二分之一以上的三峡库区能力更弱，资金短缺仍然是制约整个经济社会发展的“瓶颈”，与此同时，由于农村人口转移过程没有完成，城乡人口居住格局不清晰，乡村的村落布局也不确定，因此，这一阶段新农村建设不宜大规模地展开以村为单元的基础设施建设。现阶段，新农村建设的重中之重应是发展经济，富裕农村。农村投入的重点应放在大力发展生产和解决农民基本生活保障、提高农村人口素质等方面，推进农村人口向非农产业转移和城镇转移。

正是基于这一认识，在今后和相当长的时期内，重庆市新农村建设除了政府大力推动之外，还要依靠市场驱动，只有通过增强市场对资源的配臵功能，才能充分激发各类建设主体的积极性，广泛调动和整合资金、技术、人才和管理等资源要素，真正建立起尊重市场经济规律、符合市场基本要求的“以工促农，以城带乡”的长效机制。小城镇，既是

城镇体系的重要组成部分和城乡网络结构中的基本环节，又是农村经济、政治和文化中心，是广大农村与大中城市之间的重要结点，是市场经济特别是农村经济的重要载体，是承接传递经济技术辐射和聚集整合农村资源的助推器，是统筹城乡，实现城乡融合的“次动脉”。在我市大中城市缺乏，城镇体系存在中间“断层”的情况下，小城镇连接城乡的作用尤其重要。因此，加快小城镇建设，增强并充分发挥小城镇的载体功能，是实现市场驱动的重要环节，是推进新农村建设可持续发展的重大战略举措。

一、小城镇是农村加工业发展的重要载体

农村一产业向二产业转化，农村产业升级及产业价值第一次升值在小城镇实现。

新农村建设的最终目的，是实现农村生产方式、生活方式转化以及农村居民思想观念的转变。在“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”“二十字”社会主义新农村建设的方针中，生产发展是中心，是实现其他要求的物质基础。农产品加工业是农业生产发展，实现“工业反哺农业”的重要内容和具体体现。不仅可以实现农产品价值增值，还可以通过加工企业的龙头作用的发挥，带动种养业的组织化和规模化，优化农业产业结构，拓宽农民就业渠道。江北区鱼嘴镇奶牛基地的成功实践充分证明了这一点。目前，全国只有20%的农产品实现了加工，每年产业化经营收入15500亿，提供农民就业400多万人(王鸿举市长在《全市农村工作座谈会上的讲话》) 。从发达国家来看，农产品加

工率大都在60%以上，其中，美国达到80%。重庆市农产品加工率与全国平均水平接近，与欧美国家相比，还有很大的发展空间。

大力发展农产品加工业决不能重复乡镇企业发展初期所出现的“村村点火，家家冒烟”，布局分散并严重破坏生态环境的做法。农产品加工业发展的最佳空间载体就是小城镇。一是小城镇离原料地近，不仅可以降低原材料物流成本，还便于龙头企业对生产基地进行就地就近管理和技术服务。二是小城镇基础设施及配套较齐全，可以实现基础设施共享，降低社会成本。三是便于污染集中统一治理，保护农村生态环境，实现经济效益、社会效益与生态效益的统一。四是还可以发挥产业聚集效应，降低企业交易成本，促进产业技术升级，带动第三产业发展。同时，以小城镇为载体，实现农产品加工业园区化集中布局，更具有现实性。据市农调队调查，我市“百强镇”有近50%的乡村企业分布在农村，这显然不符合我市“退二进三，出城进园”的空间布局战略，需要尽快调整。国际经验表明，工业化推进工业向城镇集中，不仅会促进企业真正形成规模经济和聚集效应，还会带动城镇第三产业发展，使城镇成为现代经济和生活方式现代化的地域载体。我国江浙、广东等地区，利用当地资源，依托小城镇这一载体发展起来的加工业，产生了巨大的聚集效应，极大地带动了农业产业化和农村经济发展。如浙江省，2001年全省建制镇的乡镇企业总产值为11829亿元，平均每个镇达14.1亿元。其中将近四分之一的镇乡镇企业总产值在20亿元以上，高的上 100亿元。重庆的情况来看，2004年，重庆“百强镇”二产业增加值达到205.66亿元，

比上年增长32.1%。虽然从总量上看远远低于发达省市水平，但增长态势是十分喜人的。

二、小城镇是农产品流通体系建立的重要载体

农村流通体系整合农业产业链，推动农村一、二产业向三产业转化，实现产业价值在小城镇的二次增值。

近年来，随着农业生产能力的提升，安全、绿色消费理念的形成，以及连锁超市、现代物流配送、电子商务等新兴流通业态的发展，市场和流通特别是大型零售终端整合农业产业链，推进农业产业化和现代化的作用越来越显著。

根据商务部推进“万村千乡市场工程”的初步成效和全国发达地区的实践经验，依托小城镇及产业基地建立起来的农村现代流通体系对农村经济的促进作用主要体现在这样几个方面。一是对于促进农业产业化现代化水平，做大做强一产业和农产品加工业具有巨大的促进作用。农村流通体系对生产的促进作用是通过整合信息资源，为加工企业和种植、养殖农户调节总量、结构，推进技术进步，推进标准化，提高产品质量，从而提升产业的现代化水平提供服务。如山东寿光，正是有了蔬菜博览园和会展这样发达的全球知名的农产品流通市场和现代物流配送体系，才会有大量的农产品研发机构、生产企业集聚，才会有大面积的设施农业、绿色无公害和有机农业的种植。江苏苏果通过大型超市这一零售终端向广大农村延伸，培育了很多小产品大产业，如以腌黄瓜为主要原料的“小菜一碟”做大到十几个亿的产值。二是平抑价格，保障质量。目

前，假冒伪劣产品的危害主要集中在农村市场，消费安全已成为农村消费的突出矛盾。据商务部的一项调查表明，有75%以上的农民买到过假货，特别是农业生产资料假货坑农的现象时有发生。在“万村千乡市场工程”试点地区，由于连锁超市集中采购、统一配送，物流成本大大降低。因种子、化肥和农药价格降低使平均每亩生产成本节约40元。农民食品价格平均降低10%左右。最为重要的是，一批走正道、树正牌、有信誉、有实力的企业进入小城镇，堵住了假冒伪劣产品在农村泛滥的渠道。农民从生产生活方面都获得实惠。三是有效解决农民就业，实现农村人口就地就近转移。目前全国已建成的7.1万家农家店吸纳了农村富余劳动力35万人。四是有效地启动了农村消费市场，对于拉动内需产生积极作用。目前，我国一些行业产能过剩的矛盾较为突出，扩大内需成为拉动国民经济增长的重要战略，启动农村消费是扩大内需的重点，加快农村流通体系建设是最为有效的途径。

小城镇在农村流通体系建设中的载体作用主要体现在三方面。一是连接城市与广大农村的重要结点，是城乡大流通体系的基础环节，是农村商流、物流、信息流汇聚的中心。二是农产品流出的重要途径。三是工业品下乡的重要渠道。从浙江来看，农村经济的发展除乡镇企业发展起步早，规模大以外，还得益于以小城镇为依托建立起来的各类专业市场及综合市场遍布全省各地。2001年全省建制镇拥有各类市场3166个，其中综合市场1884个、专业市场1282个，平均每镇拥有3.8个市场。市场以小城镇为载体，同时又是小城镇的重要产业支撑，大大推动小城

镇建设和三产业的发展。

三、小城镇是接纳农村转移人口的重要载体

减少农民，提高农村人均资源的占有量，是解决“三农”问题的重要途径之一。2005年重庆市常住人口城镇化率已达45.2%，已进入城镇化快速发展时期，2010年城镇化率将达到52%。按照这一进程，每年平均转移农村人口40多万。如果考虑三峡库区生态移民因素，重庆市农村人口转移的任务十分艰巨。

大量的农村转移人口向何处去，我们认为小城镇是承接农村转移人口的主要渠道和载体。从总体上说，与大中城市相比，小城镇在吸纳农村人口和劳动力方面，具有面向农村、量大面广、转移成本低等特点，能较好地解决农村劳动力转移的适应性问题。就我市的情况而言小城镇接纳农村人口及转移农村劳动力的优势具体表现在以下几个方面。一是我市目前还没有完成工业化和城镇化，在相当长的历史时期内，重庆市的大中城市无论是从公共服务产品供给还是产业承载能力都不可能承接这么大量的农村转移人口。为了吸取巴西、印度等国家的教训，避免出现城市贫民窟和现代城市病，大量农村转移人口只能走就地就业、就地转移的路子。二是重庆大城市大农村并存，“二元结构”特征十分突出。2005年我市城乡居民收入差距3.65：1，比全国平均水平高0.43个百分点；农村居民恩格尔系数达52%，比全国平均水平高出7个百分点(王鸿举市长《在全市农村工作会议上的讲话》) ；我市城乡居民的生活水平存在较大的差距，大量农村人口只有向门坎较低的小城镇转移才比较现实。

三是三峡库区受资源环境的约束，面临大量的生态移民任务。汪洋书记曾指出，库区问题的根本解决，在于二次移民，要把大量的库区人口迁移出三峡库区。由于库区农村劳动力的素质和劳动技能普遍较低，在大中城市和主城就业生存面临较大的竞争压力，更适宜向小城镇包括渝西及主城区小城镇转移。四是重庆市农村人口转移目前还是一种典型的“候鸟型”转移模式。资料显示，1997－2003年，全市城镇化率上升10.1个百分点，农村居民点面积减少率仅为1.27%。这一状况说明，在重庆市的城镇化进程过程中，农村人口向城市转移的“候鸟”特征十分突出，“离乡不离土”的问题还没有根本解决，仍然没有从就业转移过度到居住转移，具有不稳定性。主要原因是，大中城市经济社会发展还不足以解决转移人口的安居乐业和社会保障问题，这是主要影响因素；其次还有承包政策的影响，免农业税后，政策的影响将会更大，作用时间会更长。在这种状况下，由于小城镇离乡近，加之门坎低，更能吸引农村转移人口。

日本政府在农村富余劳动力转移过程中也十分注重发挥城镇和城市郊区的作用。1971年，日本通过了一项法案，要求在政府指导下，促进工业和农业、城市和农村协调发展，规定从1971至1975年，在城市郊区建立销售总额为9万亿日元的各类工业区，吸纳100万人就业，其中，60%来自农村。

浙江小城镇在接纳农村人口及农村转移劳动力方面的作用也十分明显。2001年，全省建制镇镇区从业人员中从事第一产业的占18.9%，比

全省农村平均水平低26.5个百分点；二产占51.5%，比全省农村平均水平高21.6个百分点；三产占29.6%，比全省农村平均水平高4.9个百分点。

重庆“百强镇”在接纳农村人口和农村转移劳动力方面的作用也初步显现。2004年，“百强镇”城镇化率达到32.3%，比上年同期提升2.5个百分点，比全市增幅快0.9个百分点。累计转移农村富余劳动力111.8万人，其中：当年新转移农村劳动力14.8万人，比上年同期增长9.5%。从就业结构来看，一产业从业人员所占比重下降2.8个百分点，二产业从业人员所占比重上升1.5个百分点，三产业从业人员所占比重上升1.3个百分点。

四、小城镇是农村服务体系建立和有效运行的重要载体

农村服务体系从内容上大体上可分为两个部分：即产业化服务和公共服务。产业化服务主要包括科技、信息、金融、咨询、培训等为农业产业化提供产前、产中、产后的服务体系。公共服务主要是交通等基础设施服务产品。在市场经济国家，如美国、西欧、澳大利亚等，政府不仅要承担公共服务产品的无偿提供，还非常重视对农业这一弱质产业的扶持，除了直接扶持农业产业之外，对服务于农业的相关服务业也给予大力扶持。在计划经济时期，重庆市和全国一样，围绕农业种养业的产前、产中、产后服务体系较为健全，改革开放后，服务体系一度呈“网破，线断，人散”的局面。对此，王鸿举市长《在全市农村工作会议上的讲话》中指出，“农业技术服务这条线不能断，队伍也不能散”，并把

这作为一条政治纪律加以强调。

小城镇是农村服务体系建设和良性运行的载体。从政府序列的服务体系来看，无论是过去的种子站、兽医站、农机站、农技站、蚕桑站等，还是现在要恢复建立的农业技术、教育培训等服务体系，都是以小城镇为依托建立的。从市场服务功能这一块来看，如种子、农资等市场化服务，也必须把销售服务网点延伸到小城镇，以便对农业生产进行直接的、就近的、有针对性的服务。

五、小城镇是承接和传递现代城市文明的重要载体

城镇化进程，有两个层面的含义：一层含义是指城镇人口对农村人口的替代过程，实际上是农村居民向城市(镇) 的转移过程；另一层含义是指城市现代文明在乡村的扩散和普及过程。主要包括现代交通体系向乡村的延伸，科学技术、信息向乡村的扩散和传递，现代教育、卫生资源向乡村转移，以及乡村基础设施、文化娱乐设施的极大改善等。最终大大缩小直至消除城乡二元结构性矛盾，乡村的生活水平、生活质量向城市同质化，实现农村居民思想观念、行为方式和生活方式的根本转变。城市现代文明向乡村扩散和普及过程也就是乡村城市化过程。我国作为人口大国，不可能走欧美发达国家的城市化道路，应该更加注重第二个层面的城市化。也正是基于这样一个基本国情，中央才作出了“城乡统筹”发展、加快新农村建设的重大战略决策。

在城乡统筹发展过程中，小城镇起着承接和传递城市现代文明的重要载体作用。首先，小城镇是承接城市教育、卫生、科技文化等公共产

品的重要载体。一方面，公共产品本身，也有一个集中布局、规模效益和资源共享问题。如果不把重心放在小城镇这个“点”，把十分有限的资源分散到农村行政村甚至自然村这个“面”，显然没有规模效益可言，共享度也十分低。新农村建设必然事倍功半，走入误区。另一方面，重庆农村公共产品欠账较大，特别三峡库区更是如此，公共产品的投入仅靠政府单一的投资渠道其财力是难以支撑的。因此，农村公共产品的投入客观上也需要发挥市场功能的驱动作用，建立起多主体、多渠道的融投资体制，走政府主导，市场运作的发展模式。如教育事业、卫生事业包括部分基础设施的建设和运营，都可以采取政府支助社会举办或经营等方式，充分调动社会资源。这些事业只有在小城镇集中布局，才有规模效益，才有吸引社会投资主体投资发展公共产品投入公共产品的基础和条件。其次，小城镇是传递城市文明的重要枢纽。城市现代文明通过小城镇这个“点”的功能整合、效益放大(如吸引社会投资等) 、实现资源共享的同时，还进一步向农村这个“面”扩散。从市场功能方面看，包括龙头企业的资金、技术、管理向种养业(基地和农户) 扩散、商业网点和现代流通业态进一步向农村延伸。从政府主导方面看，包括道路、卫生、教育、技术、信息等向农村扩散。这两个方面的扩散主要都是通过小城镇这个枢纽来实现的。最终形成“以点带线，以线带面”的统筹协调发展格局。

综上所述，通过小城镇五大载体功能的综合发挥，可以有效地推进农村二、三产业发展，优化农村产业结构，促进农业产业化和现代化水

平，改变农村传统、分散、落后的生产方式；可以有效地提高规模效益，节约土地，改善农村生态环境；可以有效地增强接纳农村人口及农村转移劳动力的产业承载能力，推进农村人口从就业转移向居住转移，促进农村居民生活方式及思想观念的转变；可以有效地吸纳社会投资，整合和放大公共产品的投资效应，增强农村服务功能，使广大农村居民共享现代城市文明。这些功能和作用，与新农村建设“五句话，二十字”方针的要求是紧密联系的。实际上就是新农村建设目标和内涵的具体体现。因此，以小城镇发展为桥头堡推进新农村建设，把小城镇建设作为新农村建设的重要抓手，才能从广度和深度上实现城乡统筹，真正建立起“工业反哺农业，城市反哺农村”的长效机制，最终实现城乡融合和协调发展。

六、充分发挥小城镇载体功能，推动新农村建设的思路及对策 由于我国近年来十分强调发挥大城市特别是经济中心城市的带动作用，在有限资源的配臵中，无论是市场这只“看不见的手”还是政府这只“看得见的手”，都主要都以大中城市为优先，特别是经济中心城市，使得作为农村经济重要载体的为数十分众多的小城镇发展相对落后。就重庆的情况来看主要表现为聚集人口和经济总量偏小，缺乏有特色的二、三产业支撑，生态环境差，基础设施不配套，公共服务能力弱，载体功能没有充分发挥。这既是农村经济发展滞后的表现，又是“三农问题”日趋严重的重要原因所在。因此，在新农村建设过程中必须调整思路、调整政策，在适度加快乡村基础设施及村容村貌建设的同时，将政府配

臵资源的力度向小城镇倾斜，充分发挥小城镇在推进新农村建设过程中的载体功能。总的发展思路是：以小城镇为抓手，推动各类要素优先向小城镇，特别是“中心镇”和“百强镇”集中。基于这一认识，结合重庆及江北区的实际，提出四个方面的对策建议。

1、调整和完善小城镇规划

首先应针对镇域规模小、要素集中度不高的实际，加快对小城镇镇域行政区划的调整。除“百强镇”外，重庆小城镇镇域面积偏小。万州33个建制中，镇域面积在50平方公里以上的只有12个，人口在3万人以上的只有6个(重庆市城调队调查资料) 。地处主城区核心区的江北区三个建制镇平均面积只有40平方公里，2005年平均总人口只有21000人，非农业人口近9000人。导致布局分散，投资分散，聚集和辐射能力不强。因此，在重点扶持政策取向不变的同时，建议根据各区县的具体情况，对小城镇进行区域调整或合并，扩大小城镇的镇域规模。在江北区的城市化进程中，随着鱼嘴组团的整体开发，农村面积大量缩小，建议根据开发进程，按照鱼五复统筹规划的原则，提前做好建街并镇的工作。

其次，结合农民新村建设和库区生态移民的要求，按照因地制宜的原则，搞好农村居民点的规划。江苏在这个方面的力度很大，如常熟市，就将10000个自然村合并为52个集中居住区。从总体上说，重庆处于山区，渝东北和渝东南还是大石山区，经济发展滞后，不可能象发达的平原地区一样进行大规模迁建农村居民点。但对于相对平缓的区域农民新

建和改建房屋，应在不影响生产的前提下，通过规划及用地审批等手段，引导农民适当集中居住。同时，还要搞好高山扶贫移民的迁建规划。特别是要充分考虑库区生态移民因素，从全市统筹的角度搞好移民新居建设规划。

第三，在调整和完善小城镇镇区规划过程中，充分考虑三大功能的完善。一是充分考虑小城镇对农村的辐射和带动作用，完善小城镇工业园区、市场及流通、农业产业化服务、公共服务等载体功能。二是针对小城镇与县城连接通道普遍不畅的实际，加快小城镇与大中城市连接通道的规划和建设。三是根据库区生态移民的要求，在全市统筹搞好小城镇接纳库区移民的功能。

2、推进农村人口向小城镇集中

一是鼓励农民转让宅基地及土地承包经营权。这种转让既可使农民获得进城定居、社会保障基金或创业的启动资金，又利于加快土地向种田能手集中，推进农业规模化和集约化经营。二是对农村闲臵土地征收土地撂荒费。三是在小城镇实施廉租房工程，解决农村进城务工人员的居住问题。四是加快社会保障制度建设，对常住城镇的农村居民，社会基本保险、城市低保等逐步与城市居民对接。五是深化户籍制度改革，放开对农民进城的落户限制，实行新的按居住地划分城乡人口、按职业确定农业与非农业身份的户籍登记制度，并用身份证管理制度代替户籍管理制度。六是深化就业制度改革，取消各地针对农民工和外地人口制定的限制性就业政策，还农民工的合法权利，实行同工同酬。同时，在

百强镇，就地转移的农村劳动力，试行城镇下岗职工就业的相关政策。

3、推进产业向小城镇集中

一是在产业发展政策上，要积极引导发展劳动密集型的制造业和第三产业，突出产业特色和产业支撑，以工业化促进城镇化。二是推进乡镇企业向小城镇集中。建议在市特色工业园区的基础上，搞好小城镇工业的集中布局规划，并解决用地指标，降低用地成本，同时对企业搬迁进行适当补偿。三是在主城实施“退二进三”、工业“出城进园”的空间布局调整过程中，出台相关政策，引导主城的劳动型密集产业向重点小城镇集中。在江北区要加快复盛中小企业园区的规划和建设。四是大力发展以市场为载体，以农村流通体系为支撑的第三产业。在江北区，要积极引导盘溪农副产品物流中心和观音桥商圈连锁超市物流配送向鱼五复三镇延伸，建立城乡一体化的现代流通体系，增强小城镇对广大农村的辐射带动作用。

4、建立多元化的投融资体制，推进资金和要素向小城镇集中

一是加大对小城镇的财政投入力度，改善小城镇的基础设施、发展公用事业及公益事业，增强公共服务能力。目前重点是加快小城镇与区域中心城市的道路建设，完善道路网络体系，充分发挥骨干路网及发展轴的辐射和带动作用。二是改变财政资金的使用方式，通过部分投资、贴息、信贷担保等，充分发挥财政投资的杠杆作用，吸收全社会投资。三是充分发挥银行特别是政策性银行支持小城镇建设的作用。要利用国家开发银行就中小企业、小城镇建设、新农村建设贷款的政策和平台，

推进小城镇建设。

作 者：章晓风

工作单位：重庆市江北区建设委员会 通信地址：重庆市江北区华新村132-3# 邮政编码：400020

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