失地农民就业问题研究

2006年1月 理论学刊 Jan.2006

第1期 总第143期 TheoryJournal No.1Ser.No.143

失地农民就业问题研究

杨 雪

(西北师范大学经济管理学院,甘肃兰州730070)

中图分类号 C913 2;D422 7 文献标识码 A 文章编号 1002-3909(2006)01-0045-02 随着经济的高速发展和城市化进程的加快,大量土地被征用,许多农民都面临着 种田无地,就业无岗,低保无份 的境遇,失地农民问题已成为突出的社会问题。对于农民来说,失去了土地,就失去了依靠,失去了生活的来源,仅靠征地补偿费用是远不能维持长久生活的。中国农村的基本问题,就是农民的吃饭穿衣问题。失地农民就业难,已成为事关经济发展和社会稳定的大问题。面对城市化过程中失地农民所作出的牺牲,切实解决好失地农民的就业问题,是政府和社会义不容辞的责任。

一、失地农民就业现状

据统计,我国失地农民总数已超过4000万人,并仍在以每年约200万人的速度递增。中国社会科学院一份研究报告显示,在东部某省历年累计形成的200余万失地农村人口中,有30万人属于失地贫困人口。中西部地区问题更为突出,西南某省20%的失地农户仅靠土地征用补偿金生活,25.6%的失地农户最急需解决的是吃饭问题,24.8%的失地农户人均年纯收入低于625元,处于绝对贫困状态。

失地农民的大多数人就业安置困难,生活水平低下。以甘肃省为例,甘肃省农调队在全省抽选了5个县区的10个乡镇100户农户进行专题调查,在100户农户中,共有家庭人口467人,劳动力270人,平均每户4.67人,劳动力2.7人。家庭原有耕地面积658.63亩,平均每户6.59亩,每人1.41亩。2000 2004年,这些农户的耕地共被占用298.59亩,平均每户3.60亩,每人0.77亩。在270名劳动力中,征地时安置就业4人,从事农业149人,从事二、三产业67人,外出务工48人,分别占劳动力总数的1.48%、55.19%、24.81%和17.78%,赋闲在家2人,占劳动力总数的0.74%。在接受调查的100户农户中,耕地被占用前的年人均纯收入为2139.3元,耕地被占用后的年人均纯收入为2128.6元,减少10.7元,下降0.5%;耕地被占用前的年人均生活消费支出为1296.2元,而耕地被占用后的年人均生活消费支出为1356.3元,增加60.1元,增长4.64%,主要是由于失地后,一部分农户搬进楼房,取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增加,导致生活消费支出增大。该调查还发现,农民对补偿费悬殊太大反映强烈,有的面对低廉的补偿费用对未来生

活感到担忧。

失地农民计划内安置率低,以上述调查为例,只占1.48%。计划内安置的岗位大多为一般管理人员、工人和杂工,所以当企业改革时他们常常被列为首批精简对象。另外,从事二、三产业和外出务工的分别占24.81%和17.78%,说明计划招工外的失地农民自谋职业率低,所从事的工作也大多稳定性差,未来生活很难得到保证。

解决失地农民问题,首当其冲的是解决其就业问题,使他们的长远生活有保障,否则就会引发一系列社会问题,影响社会安定和经济发展,不利于和谐社会的建设。

二、失地农民就业难原因分析

1 城镇吸纳富余劳动力能力有限。我国目前正处在新旧体制转换时期。传统计划经济体制下,因为国家征用土地而产生的失地农民,其就业问题由政府统包统配,一经分配劳动岗位就不存在失业压力,其生活可以得到长久保障。而市场经济条件下,劳动力资源由市场进行配置,失地农民就业不再由国家统一安置,被征地农民必须自谋职业。然而,在国有企业改革深化和经济结构调整的客观要求下,国有企业排放冗员的问题不可避免,产生了大批下岗失业人员和富余职工;高校毕业生就业困难,城市青年的就业问题日益突出;加之农村大量富余劳动力向城镇的转移,都使得城镇劳动者本身已面临很大的就业压力,没有足够的余地吸纳失地农民就业。

2 现行征地制度存在缺陷。 中华人民共和国土地管理法 规定, 国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用 。对于 公共利益 和农村土地所有权的模糊界定,使得权力部门有机会滥用职权。首先,违规圈地面积过大。据国土资源部通报,2003 2004年,共清查违法占用土地的项目17000多个,涉及面积34000多公顷。违规圈地致使失地农民数量快速增加,就业压力越发增大。其次,在执行占用耕地补偿政策时,克扣、拖欠、截留、挪用失地农民征地补偿费的情况屡有发生,侵占了农民利益。现行法律规定的征地补偿标准是按产值倍数的方法计算,最高不超过30倍。按亩产值1000元测算,补偿费最高为3万元/亩。偏低的补偿费既不能保证失地农民的长久生活,也不足以成

为失地农民自主创业的依托。然而,即使这样低的征地补偿费也不能保证足额送到农民手中,使想要自主创业的失地农民得不到起码的资金支持。

3 失地农民处于弱势群体地位。失地农民大多无资金、无技术、无技能,他们的弱势群体地位很大程度上是长期制度安排的结果。首先,政府教育经费长期以来大部分用在城市,而农村以及贫困地区这些最需要国家财政支持的地方,得到的经费却是最少的。2001年的统计数字显示,农村小学生的人均公用经费一年是28元。农村学生人均公用教育经费每年低于20元的县大约有30%,公用经费一分钱没有的县大约有10%左右。这势必导致农村教育水平低下,农村孩子上学难,文盲半文盲大多分布在农村。而且现行的高考制度,无论在录取分数还是招生名额上,都对城市孩子有不同程度的照顾,使得农村孩子比城市孩子更难取得进一步上学深造的机会。其次,社会保障大多覆盖不到农村。低保政策、养老保障、医疗保障等都覆盖不到农村,得不到社会保障的 避风港 ,导致农民在市场竞争中败下阵来。

4 失地农民遭受就业歧视和不公平待遇。就业歧视对于处于弱势地位的失地农民来说,是难以跨越的门槛。所谓就业歧视,是指条件相近的求职者在求职过程中,由于某些与个人工作能力无关的因素的影响,不能够享有与他人平等的就业机会,从而使自己的平等就业权受到侵害的现象。就业歧视包括户籍歧视、年龄歧视、学历歧视、性别歧视等。拿户籍歧视来说,农村户口往往受到歧视,失地农民进城受到很大的限制,有的城镇要求进城务工的失地农民办理暂住证、务工证等等。而且,失地农民在就业选择上也受到直接的限制,人力资本获得的报酬较低,获得的工作往往环境差、待遇差、福利低劣。

失地农民就业难,即使找到了工作,在就业过程中也常常受到不公平的待遇,劳动权得不到保障。据有人粗略估计,2004年珠三角地区大约有几百万的打工者离开打工的场所回到了农村,其主要原因就是工资待遇低下。在珠三角地区,除技术工人之外,缺乏技能的劳动力工资已经低廉到了不可想象的地步,五六百元左右的工资待遇随处可见,即便这样低廉的工资许多人也常常拿不到。而且,有的用工单位往往不与农民工签订正规的劳动合同,农民工面临随时被解雇的命运,就业极不稳定。

三、失地农民就业问题的对策性思考

1 发展小城镇。大中城市劳动力市场大多供大于求,吸纳更多劳动力的能力有限,而且将所有失地农民都安置在大中城市就业也不具可行性。着眼点应放在城乡结合部或者远离大城市的农村发展小城镇,在小城镇中发展乡镇企业和个体私营经济,促进农业产业化经营。小城镇的不断发展,自然可以为失地农民提供越来越多的就业岗位。随着城市化进程的推进,越来越多的农村剩余劳动力就业将主要依靠小城镇的发展来解决。发展小城镇,有利于扩展非农业空

间,提高失地农民的就业率,也不会给现有的城市造成生活和就业的负担。

2 改革现行征地制度,实行灵活的安置措施。改变以往征地一次性货币安置的办法,建立被征地农民基本生活保障制度。南京市出台的 以土地换保障 政策是一种积极的探索。该政策对保障对象按四个年龄段进行划分,并明确了每个年龄段的缴费标准、保障待遇以及资金管理机构、就业管理服务等,保障资金的来源则是从土地补偿费、安置补助费以及政府土地出让金等收益中各按一定比例筹集,其目的就在于让被征地农民 失土不失保 、 失土不失业 。

另外,国外一些补偿办法也可以借鉴。比如,设立失地农民社会保障基金是各国对失地农民所采取的通行做法,这有助于降低他们面临的风险,促进社会稳定发展。依国际经验,多数国家社会保障基金一般交由私营机构而非政府机构经营管理,且是多家经营而非独家垄断。世界银行的一份研究报告显示,在全世界范围内,除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外,大部分国家由私营机构经营的社会保障基金收益率普遍高于由政府部门经营的收益率。

3 加强失地农民的就业培训。失地农民大多是无资金、无技术、无技能的弱势群体。改变农民弱势群体地位的根本办法就是使他们掌握知识和技能。比如,美国和日本都非常重视对失业人员的职业培训,在发放失业救济金之前首先向失业人员提供的就是职业培训,这已成为美国社会保险不可缺少的重要组成部分。有鉴于此,必须重视对失地农民的就业培训,建立健全失地农民再就业培训机制,把开展失地农民培训作为促进就业的一项关键措施,以提高他们市场经济条件下的就业竞争力,为失地农民的再就业创造良好的条件。

4 多渠道促进失地农民非农就业。应不拘形式,采用多种渠道和方法促进失地农民的非农就业。对于自主创业的农民,政府应提供与下岗失业人员同等的就业优惠政策,比如税收优惠、提供小额担保贷款等,鼓励其自主创业。对于自谋职业的农民,政府应积极为其搭建畅通的就业信息平台,提供就业咨询服务,帮助收集用工信息,搞好劳务输出,拓宽就业路子。另外,还可以积极协调本地企业用工,大力开发社区就业岗位。有关部门应加强舆论宣传,逐步消除不利于失地农民就业的制度和文化因素。

总之,失地农民的就业问题,是关系到经济发展、社会稳定、消除贫困的大问题。只有采取得力措施,妥善安置失地农民,使其可持续性生计得到保障,失地农民才能分享到城市化的成果,我们的社会才能得到长久稳定的发展。作者简介:杨雪(1979 责任编辑:裴传永

),女,山东济南人,西北师范大学

经济管理学院硕士生。