保险业不正当竞争管辖权博弈

保险业不正当竞争管辖权博弈

基于〘反不正当竞争法〙第三条第二款“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查;法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”的原则及原〘保险法〙第九条“国务院保险监督管理机构依照本法负责对保险业实施监督管理。”规定，工商行政管理部门行使保险业不正当竞争监管权问题曾经一度纷争不止。为此，最高人民法院就保险业不正当竞争行为如何确定监督检查主体问题专门作过两次司法解释：2000年4月19日的司法解释(法行1号)明确规定“人民法院审理行政案件涉及到保险业的不正当竞争行为实施监督检查的主体时，应当适用〘反不正当竞争法〙的有关规定。”换言之，工商行政管理部门可依照〘反不正当竞争法〙的规定对保险业不正当竞争行为进行监督检查;2003年12月10日给湖南省高级人民法院〘关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件如何确定监督检查主体的请示〙的复函则称“人民法院在审理涉及保险机构不正当竞争行为的行政案件时，应当以中国保险监督管理委员会作为有权进行调查、处罚的主体。”后者主观上全盘否定了工商行政管理部门对保险业不正当竞争行为的监督检查权，对工商行政管理部门依法履行

保险业不正当竞争行为的监督检查职责产生了极大的负面影响：一方面，保险机构对工商行政管理部门依法监督检查其不正当竞争行为不予配合;另一方面，工商行政管理部门查处保险业不正当竞争案件遭遇撤销、败诉，使得一些工商执法人员和执法机构或因噎废食，或畏葸不前，就连国家工商总局公平交易局下发的〘垄断性行业限制竞争行为专项整治方案〙(第8号)也未再将保险机构限制竞争行为列入专项整治范围。同一问题在相关法律未作实质性修改的情况下，最高人民法院缘何出尔反尔，前后解释如此迥异呢？工商行政管理部门对保险业不正当竞争行为到底有没有管辖权？对此，笔者作如下阐述、探究：

一、〘反不正当竞争法〙、〘保险法〙规制不正当竞争行为之比较与分析

（一）〘反不正当竞争法〙对不正当竞争行为的监督检查主体规定及法律转致的适用

〘反不正当竞争法〙第三条第二款“县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查;法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”对不正当竞争行为管辖权作了原则性规定，同时也对行使不正当竞争行为管辖权作了转致规定，即其他法律、行政法规对特定的不正当竞争行为规定了专门监督检查机关的，应当从其

规定，以维护法律体系的统一性。同时也说明，工商行政管理部门对上述“转致规定”之外的不正当竞争行为可依照〘反不正当竞争法〙的规定进行监督检查。例如，〘招标投标法〙对串通招标投标行为做了特别规定，同时也规定招标投标中的行政监督及部门的职权划分由国务院来规定。国务院〘关于招标投标中行政监督职责分工的意见〙没有赋予工商行政管理部门对串通招标投标行为的监督检查权，属于〘招标投标法〙规定的串通招标投标行为工商行政管理部门就不能依照〘反不正当竞争法〙的规定进行查处。但〘反不正当竞争法〙规定的串通招标投标行为外延要大于〘招标投标法〙规定的串通招标投标行为，工商行政管理部门对〘招标投标法〙和国务院〘关于招标投标中行政监督职责分工的意见〙未作规定的招标投标中的串通行为就可依照〘反不正当竞争法〙的规定进行查处，如集贸市场摊位招标投标中的串通行为。“转致规定”的绝对适用应把握以下两点：(一)除全国人大及其常委会制定通过的法律和国务院制定通过的行政法规外，其它任何部门规章和地方性法规都无权对不正当竞争行为监督检查权作出特别规定;(二)适用法律、行政法规作出的“特别规定”应同时具备以下三个条件：1、明确规定了专门的监督检查主体;2、规定了特定不正当竞争行为;3、设定了专项的行政处罚罚则。如〘电信条例〙对电信企业的限制电信用户选择电信商品和服务、虚假宣传等行

为有禁止性规定，也有具体的处罚规定，就应绝对遵循其“特别规定”，但该法对电信企业未构成犯罪的商业贿赂等其他不正当竞争行为未作规制，工商行政管理部门对此就可依照〘反不正当竞争法〙的有关规定查处。

（二）〘保险法〙对保险机构和保险从业人员的不正当竞争行为的规制

现行保险法规对保险机构和保险从业人员的不正当竞争行为的规制体现于〘保险法〙第一百一十六条规定的保险公司及其工作人员在保险业务活动中的下列行为：

（一）欺骗投保人、被保险人或者受益人；

（二）对投保人隐瞒与保险合同有关的重要情况；

（四）给予或者承诺给予投保人、被保险人、受益人保险合同约定以外的保险费回扣或者其他利益；

（十一）以捏造、散布虚假事实等方式损害竞争对手的商业信誉，或者以其他不正当竞争行为扰乱保险市场秩序；

（十二）泄露在业务活动中知悉的投保人、被保险人的商业秘密；

（十三）违反法律、行政法规和国务院保险监督管理机

构规定的其他行为。

比较而言，上述第一、二项行为性质相当于〘反不正当竞争法〙所指虚假宣传；第四、十一、十二项行为性质分别相当于〘反不正当竞争法〙所指商业贿赂、商业诋毁、侵犯商业秘密；第十三项属兜底条款，是指第一至十二项之外的法律、行政法规授权保险监督管理机构监管或保险监督管理机构以行政规章规定的其他行为。上述行为，保险监督管理机构有权依据国务院批准的〘中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〙和〘保险法〙第一百六十二条“保险公司有本法第一百一十六条规定行为之一的，由保险监督管理机构责令改正，处五万元以上三十万元以下的罚款；情节严重的，限制其业务范围、责令停止接受新业务或者吊销业务许可证。”予以查处。除此之外的保险业不正当竞争行为，工商行政管理部门应当有权依据〘反不正当竞争法〙第三条第二款及其相关规定进行监管。

二、最高人民法院对〘中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〙（国办发〔2003〕61号）的中国保险监督管理委员会主要职责第七项“依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。”的理解以偏概全

最高人民法院2003年12月10日给湖南省高级人民法院〘关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件如何确定监督检查主体的请示〙的复函的主要依据来自经国务院批准的，国务院办公厅2003年7月7日印发的〘中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〙（国办发〔2003〕61号）。该“三定方案”中的中国保险监督管理委员会主要职责第七项“依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚。”本意是中国保险监督管理委员会可以依据有关保险法规对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为进行调查、处罚，但并没有排斥其他监管部门依法对保险机构和保险从业人员违反〘保险法〙规定之外的不正当竞争行为进行调查、处罚。司法实践中，最高人民法院没有结合〘反不正当竞争法〙

第三条第二款的立法宗旨全面理解〘中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〙，而是断章取义地依据该“三定方案”主要职责第七项作出“人民法院在审理涉及保险机构不正当竞争行为的行政案件时，应当以中国保险监督管理委员会作为有权进行调查、处罚的主体。”以偏概全的司法解释，对工商行政管理部门依据〘反不正当竞争法〙查处保险业不正当竞争行为产生了极大的负面影响与阻

碍作用。

三、最高人民法院〘关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件时如何确定行政主体问题的复函〙和国务院法制办〘对〖关于保险业不正当竞争行为监管主体问题的请示〗的意见函〙超越了法律解释权限，有悖于〘保险法〙和〘反不正当竞争法〙对保险业不正当竞争管辖权的立法本意，不具有普遍约束力。

最高人民法院2003年12月10日给湖南省高级人民法院〘关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件如何确定监督检查主体的请示〙的复函称“经国务院批准、由国务院办公厅2003年7月7日印发的〘中国保险监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定〙明确规定，中国保险监督管理委员会‘依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚’。这一规定与〘中华人民共和国反不正当竞争法〙的第三条第二款有关‘县级以上人民政府工商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查’的规定并不矛盾。人民法院在审理涉及保险机构不正当竞争行为的行政案件时，应当以中国保险监督管理委员会作为有权进行调查、处罚的主体。”无独有偶，国务院法制办在2000年给湖南省法制办〘对〖关于保险业不正当竞争行

为监管主体问题的请示〗的意见函〙亦称“根据〘保险法〙

第八条„„我们认为，保险公司在开展保险业务中发生的不正当竞争行，应当由保险业务监管部门即国务院保险监督管理委员会实施监督检查。”这两部法律解释主观上均全盘否定了工商行政管理部门对保险业不正当竞争行为的监督检查权。对此，笔者认为，上述两个法律解释超越了法律规定的解释权限，其结论有悖于〘保险法〙和〘反不正当竞争法〙对保险业不正当竞争管辖权的立法本意，不具有普遍约束力，理由简述如下：

1、根据〘行政处罚法〙第十六条、第十七条规定，取得行政处罚权有两种途径：(1)国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权;(2)按照法律、法规的授权实施行政处罚。最高人民法院是国家最高审判机关，国务院法制办是国务院的只能机构，两者均不属人民政府序列，也不属于〘立法法〙第七十一条“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”所指立法部门，其无权决定一个行政机关行使有关行政处罚权。

2、根据全国人大常委会〘关于加强法律解释工作的决议〙

规定，法律解释分为三种，即立法解释、司法解释和行政解释。其中“立法解释”是指凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作出补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定。“司法解释”是指国家最高司法机关在审判或检察工作中对法律、法令如何具体应用问题所作的规定。“行政解释”是指国务院及主管部门对不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题进行解释。同时，2000年7月1日施行的〘立法法〙第四十二条第二款规定“法律有以下情况之一时，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的;(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”该法第八十八条并未授予最高人民法院和国务院法制办改变法律(含法规、规章)的权力。由此看来，确定保险业不正当竞争行为的监督检查主体不属于司法解释和行政解释的范畴，应当属于立法解释的范畴，最高人民法院和国务院法制办均无权对此作出法律解释。例如，经营者滥收费用问题，〘反不正当竞争法〙、〘价格法〙均有禁止与处罚规定，工商行政管理部门是否有权管辖？该问题只有全国人大常委会有权进行解释或用法令加以规定。为此，全国人大常委会法工委在〘对〖反不正当竞争法〗和〖价格法〗有关规定如何适用问题的答复〙（行复字〔2007〕6号）中明确指出：“对同一个滥收费用行为可以适用〘反不正当竞争法〙

或者〘价格法〙的有关规定进行行政处罚„„对同一个滥收费用行为罚款的行政处罚，适用一事不再罚的原则„„其他依法有行政处罚权的行政机关可以给予罚款以外的其他行政处罚„„”换言之，工商行政管理部门根据该立法解释可以按照〘反不正当竞争法〙第二十三条查处被指定的经营者滥收费用行为。

四、最高人民法院〘关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件如何确定监督检查主体的请示〙的复函与国务院法制办〘对〖关于保险业不正当竞争行为监管主体问题的请示〗的意见函〙势必造成有权无法可依、有法无权监管的尴尬局面

就保险业不正当竞争而言，根据现行法律、行政法规的规定，保险监督管理机构目前只能依据〘保险法〙第一百六十二条规定查处该法第一百一十六条第一、二、四、十一、十二项所指不正当竞争行为。那么，保险业的其它不正当竞争行为应由谁管辖呢?一方面，上述两法律解释确定中国保险监督管理委员会是保险业不正当竞争行为的监督检查主体，但现行法律、行政法规并没有授权保险监督管理机构对〘保险法〙规定之外的保险业不正当竞争行为进行监督检查;另一方面，〘反不正当竞争法〙规定了工商行政管理部门对不正当竞争行为的监督检查依据，上述两法律解释却全

盘否定了工商行政管理部门对保险业不正当竞争行为的执法资格。由此，上述两法律解释人为地制造了对保险业不正当竞争行为的监督检查，保险监督管理机构权无法可依，工商行政管理部门有法无权监管的尴尬局面，有悖于〘反不正当竞争法〙、〘保险法〙的立法本意和〘立法法〙、全国人大常委会〘关于加强法律解释工作的决议〙规定的法律解释原则，应当依法予以废止。

两高的司法解释及有着特殊身份的国务院法制办的指导意见虽不属成文法，但在具有中国特色的司法实践中却有着“准法律”之称，其“法律效力”并不亚于审判工作中仅供参考的成文法——规章，直接影响着人民法院审判与执法机关执法工作。为了维护法律体系的稳定性和统一性，填补保险业不正当竞争的监管真空，笔者建议：一、依法废止最高人民法院〘关于审理涉及保险公司不正当竞争行为的行政处罚案件如何确定监督检查主体的请示〙的复函与国务院法制办〘对〖关于保险业不正当竞争行为监管主体问题的请示〗的意见函〙；二、由全国人大常委会对保险业不正当竞争行为监管主体进行解释或用法令加以规定；三、对〘反不正当竞争法〙进行修订，删除该法第三条第二款中的“法律、行政法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。”肢解性特别规定。

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