行政规范性文件的附带审查

　　摘 要 在新修订的《行政诉讼法》之中，将行政规范性文件的附带审查进行了规定，该项内容具有较大的积极性，是我国法治建设的重要成就。在促进公民利益保护、监督红头文件制定权以及实现司法公正上都是不容忽视的。但是在现实中，该项制度依然存在着一定的局限性和不足之处需要加以重视，本文认为应通过扩大至规章的审查、直接审查以及改进法院的审查方式等路径来加以改进和发展，最终为我国法治国家的建设、行政诉讼的法治化提供帮助。

　　关键词 行政文件 规范性 附带审查 法院

　　作者简介：付纳伟，电子科技大学政治与公共管理学院。

　　中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.01.202

　　行政规范性文件在我国存在较为广泛，在一定程度上也发挥了治理社会的重要作用，是对于法律规范的重要补充，对于我国的社会治理具有不容忽视的地位。在诸多的规范性文件之中，其制定主体并不是立法机关，但是经过授权或者法律规定可以制定出相关的行政规范性文件。但是，在我国建设社会主义法治国家的大背景之下，宪法的之上权威需要得到遵守和维护，如何保障相关的政府和部门制定的规范性文件的内容具有合法性，便是一项需要重视和认真审视的问题。在现实中，我国并没有向西方一样的专门化的规范审查机关，在这一问题上没有传统和明确的法律规定，对于规范性文件的混乱和违法性加以审查便会存在着较多的问题。在2014年针对《行政诉讼法》的修改中就增加了人民法院对规章以下行政规范性文件进行附带审查的制度。但是该项制度在实践的过程中依然存在着一定的问题和不足，需要进一步加强研究和分析。

　　一、行政规范性文件与附带审查内涵

　　（一）行政规范性文件的内涵

　　规范性文件的具体内涵并不确定，大致说来，其存在着狭义和广义两个层面的界分。在广义的层面上，规范性文件概括地指所有能够起到规范性的政府或者相关部门的文件，其具有行政的基本性质，不仅仅包括了行政法律、行政规范、行政规章、各种政府性质的决定等等。该种界定明显是较为广泛的一种定位，并不利于我们探讨规范性文件的具体审查，因此在此采用狭义的界定。在狭义上，规范性文件主要是指为了执行国家的法律规范或者行政规范而由各个地方政府制定的文件，一般被称之为“红头文件”。该种行政规范文件具有规范性，对于自然人或者其他社会主体都具有约束力，进而能够更好地实现政府的规范目的，是为了配合各种上级规范而颁布的。

　　（二）行政规范性文件附带审查内涵

　　从上文中，能够比较明确的发现，行政规范性文件具有约束力，实际上能够发挥一定的制约力。现实中的法律与上级规范如此之多，各个地方政府也众多，制定的机关本身是十分复杂的，在其中的制定内容和规范程序也是不同的，在这样的背景之下，便产生了行政规范性文件的审查与附带审查问题。顾名思义，行政规范性文件的附带审查是相对于全面或专门审查，在审查的范围和程序上具有一定约束的审查方式，仅仅是一种附带性的审查。就我国在行政诉讼法律规范中确立的审查方式便是一种附带性的审查方式，也就是说在相关的公民或组织针对政府机关的具体行政行为提出行政诉讼的过程中，能够顺带着针对诉讼依据的除规章之外的各类规范性文件进行审视和考察，分析其是否具有合法性，主要体现在《行政诉讼法》的第53条。

　　二、行政规范性文件附带审查的重要意义

　　在上文中已经提到的那样，行政规范性文件本身具有较多的繁杂性，对于人们的利益关系比较紧密，如何进一步促进行政规范性文件的合法化与系统性，是促进社会发展与进步，实现我国的法治建设的重要方式和内容。就具体的行政�V讼活动而言，在其中进行附带性审查依然是一件具有深远意义的内容，具体而言主要包括了如下几个内容：

　　（一）有助于监督规范性文件制定机关

　　行政规范行为文件也就是上文中提到的红头文件，在现实中是比较常见和繁多的，其背后是有关的政府部门和机关权力的象征和体现。因为其并不是法律和规章，但是在实际中却发挥了较大的强制力，对于公民的相关的活动造成了约束性力量。针对这一权力本身是需要加以进一步规范的，只有通过严格的规范和监督，才能够将其权力的行使建立在更加具有合法性与程序性的层面之上，擦能够进一步加强对于该制定机关的监督和约束。在行政规范性文件的附带性审查之后，才能够给予行政规范性文件的制定主体更多的要求和限制，为实现其权力监督发挥了不容忽视的作用。

　　（二）有利于促进司法公正

　　毋庸置疑的是，司法作为法律适用的重要内容和集中体现，在现实中的作用日益重要。在面对社会转型期的中国，在社会的诸多纠纷以及有关政府权限的诸多问题之中，司法机关需要发挥出更大的作用。但是现实中的司法机关存在着较多的问题，进一步实现司法公正与提高司法公信力已经是一项重要的司法改革内容和目标。在此种背景之下，通过将行政规范性文件纳入到司法机关的附带审查制度之中，是能够有助于提升我国的司法机关的审判职能，并且加强对于相关的政府机关和部门的监督和制约。在对于那些违反了法律规定与宪法性内容的行政规范性文件进一步提出建议和处理，以便更好地为司法活动提供支持。

　　（三）有益于保障行政相对人合法权益

　　在司法机关拥有了针对行政规范性文件的附带审查之后，能够及时的将以此做出的具体行政行为和抽象行政行为给予定性，进而能够帮助与此相关的行政相对于人的利益保护。在政府的相关机关和部门没有切实的发挥自身职能，没有依据宪法和法律的要求，尤其是立法法的相关内容约束之下，进而逾越了其基本边界，就使得该内容具有更多的负面影响。相关的公民、法人或者组织在该规范性文件的约束下难以获得相关的制度性支撑，其利益受到损害也无法得到保护，这样就会导致了相关的行政相对于人面临着极为不利的地位。但是在我国的行政诉讼法的修订之中，将那些违背了相关宪法与法律的规范之下，就会使得这些行政规范行为文件失去其应当具有的法律效力。在司法机关发挥了附带性审查的基础之下，能够比较好地保护行政相对人的合法利益，最终为其提供了一项较为可行的权益保护路径。因此，可以说，在行政诉讼中引入了行政规范性文件的附带审查是有助于保护公民、法人与其他组织在现实中与此相关的合法利益的。 　　三、行政规范性文件附带审查的不足与改进路径

　　如上文已经指出的那样，我国的行政诉讼法律规范中虽然引入了针对行政规范性文件的附带审查，并且发挥了一定的而积极作用，但是其仅仅局限在了附带性审查，其作用的发挥存在着一定的局限性和片面性，进而难以发挥其更大的审查监督的作用。面对着现实社会的发展与快速进步，相关的规范行为文件依然会呈现出扩大的趋势，但是如何加强对于行政规范性文件的审查便会成为了一项艰巨的内容，如果没有更多的直接性或者效力的审查方式，必然是我国现阶段缺乏的，因此有必要加以改进和发展。

　　（一）行政规范性文件附带审查之不足

　　在附带性质的规范性文件审查之中，一般是通过在具体的行政诉讼活动之中，有关的公民、法人或者相关的组织来提出审查的建议，其是需要与具体的行政行为联系在一起才能够将其作为一项审查的内容。其在审查上也是一种间接性质的审查，在具体的环节上仅仅附带性质的审查和间接性质的诉讼，其局限是比较明显。其不可能面对那些没有被纳入到具体行政行为之中，并且与公民利益不直接相关的问题上。而且，其在审查的过程和范围上是比较狭窄的，诸多的行政规范行为文件在附带性审查制度之下依然是不无法得到较好的规范和审查的。因此，需要进一步的实现法治建设的基本要求，就需要明确规范性文件的附带审查具有的缺陷，概括起来就是，一方面其附带审查方式的内容具有局限性，诸多的行政规范性文件在现有的制度之下难以得到审查和规制；另一方面，在行政规范性文件的附带审查之下，相关的审查并不包括规章，其范围是有限的。

　　（二）行政规范性文件审查的完善路径

　　针对上文中已经提到的行政规范性文件的附带审查存在的不足，应当通过不同的方式来加以改进，以便能够保障行政规范性文件的审查更加具有实际效果和社会效果，为促进我国的司法公正与司法权威，以及促进法治建设提供更多的积极性和支撑。就我国的当前现状来看，可以在其中的如下几点进行改进，以便能够实现其效力，发挥法院在针对规范性文件的审查力度和范围。具体而言如下：

　　首先，引入直接审查制度。在附带性的审查制度之中，仅仅是通过相关的行政相对人来提出的诉讼活动之中提出审查的要求才能够启动法院的附带性审查，在实际中这样的不足可以通过引入直接审查制度来加以弥补。所谓的直接的审查制度也就是说，在行政规范性文件的审查之中不需要通过具体的行政相对人来提出，扩大提出的要求的主体范围，进而在更大的范围上能够发挥法院的审查力度，将那些与宪法法律相违背的文件及时的进行发现和审查。

　　其次，将规章也纳入到法院审查范围。通过扩大法院的审查范围内，将原本并不包括在内的规章也包括在内，这样就能够更好地限制行政机关的权力和规范性文件的制定权。在这里需要指出的是，在扩大范围的层面上需要与我国的法院体制改革和国家宏观层面上的设计，进而进一步扩大法院的司法审查权力，将与行政规范性文件类似的规章也纳入其中，必然是具有一定的积极作用的。通过这样的方式，能够更好地发挥法院的审查效果。

　　最后，针对法院的审查方式进一步加强改革。在现有的制度中，法院在审查的方式和内容仅仅是限制在有关的行政性规范文件是否与宪法或者法律规范违背，是否与上位法存在冲突，这样的审查主要是定位在规范性文件的合法性审查之中。在面对社会发展与法律进步的背景，不断的加强我国法院针对该文件的审查力度，其中就包括了不仅仅是依据相关的法律规范和上位法的要求进行合法性审查，而是可以针对明显不合理和正当的法律进行一定审查和规范。在其中还应当充分的重视相关的当事人的基本权益诉求，将他们的要求和想法及时的进行沟通和说明，以便能够在较为符合宪法与法律要求的范围之下进行规范。对于行政规范性文件的制定程序也应当通过法院的审查进行纠正和审查，这样就能够将法院针对红头文件的审查更加具有效果。

　　诚如上文中已经分析的那样，在最新修改的行政诉讼法之中，将行政规范性文件的附带审查纳入到了法院的审查之中，其发挥了一定的良好效果，是我国行政诉讼法进步的重要体现。但是，在我国的发展之中与建设法治国家的背景之下，该项制度建设之中依然存在着一些不足之处需要加以认真分析和对待，并且需要通过一定的方式进行改革。�P者提出了一些具体建议和法院提升审查范围与力度的建议和思考，希望能够为我国的法治建设以及行政诉讼法完善提供借鉴。在我国党和国家不断重视之下，我国的行政规范性文件的审查必将会进一步完善，推动我国进入法治国家。

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