目前我国环境应急的现状和要点

目前我国环境应急的现状和要点

摘要： 通过分析目前我国环境突发事件的应急现状，提出其在预案体系、管理制度、法律体系及监测能力等方面存在的缺陷，并从事件预防、应急处置及事后处置三个方面提出进一步构建和完善我国突发环境事件应急管理对策的思考要点。

关键词：环境应急；突发事件；现状；对策要点

1 前言

随着我国经济的快速发展，突发性环境污染与破坏事故频频发生，其严重程度呈逐年上升趋势，对人民生命财产造成重大损害，并对人民群众生产生活安全构成了巨大威胁。目前我国已进入突发环境事件高发期，形势十分严峻。2005年的松花江污染，2010年的大连海岸油污染、2010年的紫金矿业泄露污染、2013年的广西龙江镉污染、2011年的杭州建德苯酚槽罐车泄露污染、2014年的千丈岩水库污染、2009年江苏盐城隔污染以及2009年陕西凤翔铅污染等突发性环境事件给人民生命安全及生态环境带来了巨大的挑战。突发环境事件具有一定的不可预见性、突发性、形式多样性、危害严重性及处置艰难性等特点，为了减少或消除突发环境事件造成的人员伤亡及经济损失，我国已发布了《中华人民共和国突发事件应对法》及《国家突发环境事件应急预案》等相关应急法律条例，并已采取了相应的措施，然而，纵观我国突发环境事件的处置案例，依然暴露出应对体制、机制及事件的预防、监管、处置和恢复等环节存在诸多弊端和缺陷，目前我国环境应急的现状仍然不容乐观。 2 我国环境应急现状

2.1 突发环境事件存在预防缺陷

我国突发环境事故居高不下，长期在高位运行，究其原因，主要是因为我国在突发环境事故的预防上存在诸多缺陷。首先，重污染企业在规划上存在缺陷，由于历史原因，长期以来，我国的重工业如石油化工、冶炼等高污染企业依江而建，靠近饮用水源，存在严重的布局风险，一旦发生污染事故，很容易造成毁灭性的的生态破坏。即使不发生污染事故，企业的正常排污也会给下游民众带来一定的影响，重金属离子在水体中长期累积，对生态的破坏与日俱增。其次， 对肇事企业的法律惩处过轻，据2014年公布的对直排废水的湖北建始县磺厂坪矿业公司决定显示，其所受行政处罚为100万元，单从数额上来看，这确实是一个不小的数字，然而与其所造成的几千万元损失的经济相比，这不过是“九牛一毛”。因此，虽然相关法规较为完备，但是根据《水污染防治法》中的惩罚规定，企业的违法成本较低，对企业的罚款难以形成有效威慑。最后，相当多的地方环境安全意识浅薄，对环境应急管理认识不到位，不能按照相关法律实行环境应急全过程管理，而是将环境应急管理简单地等同于

突发环境事件的响应和处置，普遍存在“重常态管理、轻应急管理，重处置、轻预防”等问题，未能将应急管理要求体现在环境综合管理的各方面和各环节，全防全控体系远未形成。

2.2 预案体系及管理不健全

《国家突发环境事件应急预案》自发布以来，新的问题不断涌现，已不能满足实际需要，基层政府、各相关部门、企业等制定的预案也存在针对性及可操作性差、与实际情况不符等问题，出现相互抄袭、照搬现象，更谈不上预案之间的衔接，需要适时调整和修改。

首先，应急预案的刚性没有得到发挥，应急处置工作在很大程度上还是依靠临时的协调工作来保障，领导的指挥棒成了处置工作中的唯一预案。在处置过程中，部门之间的合作协调严重缺乏，环保部门单打独斗，扮演着不同的角色，集无限责任于一身，担任起水质监测的责任，担任起损害赔偿的责任，担任起应急物资调配的责任，担任起生态恢复的责任，而法定权利限制了处置措施的有效落实，延误了突发事件的处置。

其次，预案的风险评估制度不够科学，没有将风险评估和预案的制定紧密结合，例如在紫金矿业污染事件中，早在事发之前，由于污染设施存在缺陷，国家环保部已发文通报批评该企业在内的11家上市企业存在严重的环保问题。然而，企业在制定预案时并没有对可能发生的污染事件进行足够的重视，导致预案中的预防预警措施形同虚设，既无针对性也无可操作性。

2.3 环境应急管理制度、信息报告制度等存在缺陷

应对突发环境事件往往涉及多个部门、领域，但部门间协调联动的格局尚未建立，即便是环保部门内部，信息沟通、资源共享机制也不完善，跨区域、跨流域应急响应联动机制也有待健全完善。此外，高环境风险的企业建立专职或兼职环境应急救援队伍处于起步阶段，环保部门与公安消防部门等综合性及专业性应急救援队伍尚未建立长效联动机制。

信息报告在突发环境事件应急处置中发挥着极其重要的作用，是上级部门和领导掌握事件发生和发展事态，从而及时作出决策部署的依据，是各个部门协同应对事故的渠道，也是保证公共知情权的法律要求。然而，实际处置过程中，有关事实真相并没有按照法律要求向上级部门报告，致使错过最佳处置时机，加大了经济损失和事件影响程度。

2.4环境应急管理政策法规体系不够完善

我国环境应急管理工作起步较晚，基础十分薄弱，当前的环境应急管理法制体制机制能力与新时期环境安全形势发展的要求不相适应，其政策法规体系亟待完善。《中华人民共和国突发事件应对法》缺少相应配套法规。除新修订的《水污染防治法》增加了“水污染事故处置”章节，其他现有的环境保护法律法规仍停留在控制和治理污染、防止环境质量恶化阶段，环境风险管理理念尚未得到充分体现。同时，政府、部门、企业、个人等在突发环境事件处置方面责任不清，导致许多工作无法顺利开展，急需从国家层面加以明确。

目前，我国对于违法违规排污的治理主要通过行政手段来解决，包括依法关闭、限期治理、停产整顿、行政处罚等方式，但往往不能从经济上弥补排污所造成的公共利益损害。尤其是行政处罚额度与排污带来的破坏性及国际投入的巨额资金相比更是杯水车薪。

2.5 环境应急管理的监测、信息、能力等方面支撑不足

当前，环境应急管理的一些关键基础性工作还处于空白状态，如环境风险源状况底数不清，发生突发事件时往往需要临时调度相关信息，从而严重影响了处置效率；环境应急平台尚未建立；企业环境风险隐患排查治理尚无明确标准；一些有毒有害污染物的应急监测缺少相应规范标准；应急通信，防护装备严重短缺，应急物资储备体系尚未建立等；环境应急机构、队伍建设严重滞后；环境监测尚不能满足应急预警等诸多问题，均阻碍了突发环境事件的迅速解决。

3 我国环境应急对策思考要点

3.1 强化突发环境事件防范功能

过去的环境管理主要体现在非常态管理上，重事后处置轻事前预防，是一种“被动”管理模式，为了改善我国环境应急现状的不足，必须变被动为主动，实现常态管理和非常态管理相结合，在风险防范上下工夫，把防范工作落实到环境应急管理的各个环节。

3.1.1 提高企业“门槛”，降低环境风险

当前，有些地方政府为了发展经济，不惜以牺牲环境为代价，审批把关不严，人为降低企业准入“门槛”，为环境安全带来隐患。因此，各级政府应树立科学发展观，将经济发展与环境保护并重，要金山银山，更要绿水青山。要充分考虑环境的承载能力并与其协调，避免对环境产生影响和破坏。同时，在项目建设的审批环节要更加科学，更加高效，技术监督、国土、安全生产监管等部门要依法履行职责，严格把好审批关。

3.1.2 加强执法监督，加大打击力度

加强环境执法监督是抑制因非法排污引发突发环境事件的“重要防线”，因此必须多管齐下进一步完善环境执法监督权。首先要在法律制度上破解“守法成本高，违法成本低”的障碍，提高环境违法行为法律法规的处罚额度，增强法律监管的威慑力。其次要建立完善的企业守法诚信制度，如建立污染源信用评价办法，将企业日常污染设施运转情况、污染排放情况、环境违法行为处罚情况等纳入评价体系进行周期性评价并进行通报。再次要建立交叉执法监督体制，杜绝地方保护主义，尤其是在突发环境事件易发的地区。最后，要引入环境监管的外力监督机制，通过建立专业的环境司法监督机制和广泛的公众监督机制，弥补单一监督机制的弊端。

3.1.3 推行责任保险，增强防御能力

环境污染责任保险是以企业发生的突发环境事件对第三者造成的损害依法应负的赔偿和治理责任为标的保险。通过保险费的额度来刺激排污者不断改进治污工艺、提高治污水平，减少污染物排放和突发环境事件的发生。就目前状况来说，由于法律保障、制度体系以及风险评估还有不少问题亟待解决，导致环境污染责任保险制度起步艰难，因此，现阶段必须加快开展污染损害评价、损害赔偿与修复等基础研究，加快政策立法进程，推行环境风险等级制度。

3.2 强化突发环境事件应急处置

3.2.1 明确环境应急事件处置的职责

作为环境管理的重要组成部分，环境应急管理本质上具有综合性、协调性，是“预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建”的全过程管理。环境突发事件

的处置一般遵循公认的国际法原则，如“预防为主”“谁污染、谁承担，谁得力、谁支付”“污染者负担”，我国现行的法律、法规在依据上述原则的基础上对事故责任方、地方政府、环保以及政府其他部门都赋予了一定的法定职责，因此，在突发事件应急管理中，必须严格按照国家现行的法律法规，彻底厘清政府部门与行政相对人、政府各部门之间的责任负担。 为切实加大水污染防治力度，保障国家水安全，2015年4月2日，国务院公开发布了《水污染防治行动计划》，在《计划》中，对于城镇水污染、工业水污染、湖泊港口污染等不同地域水污染，必须有各自相应的部门牵头，如住房城乡建设部、环境保护部、交通运输部等不同部门牵头，其他重要部门参与，地方政府等组织进行落实，因此各部门必须立即刻行动，坚持本部门职责基础上，明确统一领导、分级负责、综合协调。

3.2.2 强化突发环境事件应急预案的管理

突发环境应急预案对于事件的预防、预警和处置都是至关重要的，尤其在应急处置的准备工作中，应急预案的准备始终是核心， 这样一旦发生突发环境事件，按照事先制定的应急预案，才可以有条不紊的应对突发事件，做到未雨绸缪、有备无患。2014年12月国家通过了《国家突发环境事件应急预案》的修订，其和我国现行其他法律对突发环境应急预案做了明确规定，为了确保突发环境事件应急预案的法律属性，各级政府和有关部门必须严格按照《中华人民共和国突发事件应对法》、《国务院关于落实和加强环境保护的决定》和《国家突发环境事件应急预案》等法律要求，结合各地区实际情况，建立和完善相关制度及应急预案。

3.2.3 规范信息报告和通报制度

为了确保政府及相关部门及时掌握突发环境事件的准确信息，保障公众的知情权，肇事企业必须第一时间报告事件的实际情况，并及时披露相关信息，政府及相关部门必须按照《中华人民共和国突发事件应对法》和《突发环境事件信息报告办法》相关规定，依法、按时、准确报告信息。实际上，2006年国家环保局已制定了《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法（试行）》，该法自实施以来，在规范突发环境事件的信息报告程序等方面起到了一定的推动作用。依法规范信息报告和通报制度，首先要规范信息报告程序，地方环保部门在发现或得知突发环境事件后必须立即进行核实、确认，随后，对初步确认为一般或较大的突发环境事件，应当在4小时内向本级和上级政府环保部门报告，对于重大或特大事件应当在2小时之内报告。其次，要明确报告事项，依照“小时按大事处理，无事按有事准备”的报告原则，对于无法判明等级的突发事件，应当按重大突发环保事件报告程序上报。再次，要统一报告形式和内容，在紧急情况通过电话报告之后应当及时补充书面报告。最后，要完善报告制度，要对信息报告的日常管理进行规范，督促指导，便于突发环境事件信息的查阅、分析和总结。

3.2.4 提高应急监测能力，加强应急机构队伍建设

应急监测工作是处理环境突发事件的基础，为事故处理提供基本信息和基础数据，并对事故造成污染的范围、强度做出分析和判断，以便采取相应的处理措施和行动以减轻污染损害。因此，必须提高我国应急监测能力，遵循简便快速、普适性及准确的原则，规范统一应急监测车配置。此外，环境应急机构和基层队伍建设一直是环保部门面临的难题，目前已有

北京、天津等省、市级环保部门成立了应急机构，应急队伍建设正在逐渐加强，然而还有相当多地方的环保部门尚未成立应急机构，为突发环境事件的应急处置带来了不便，影响了突发事件的及时处置。因此，省、市及重点县必须加强环境管理能力建设，加强环境应急管理人员的力量，探索应急管理机构新模式。

3.3 完善突发环境事件事后处置

3.3.1 建立完善突发环境事件责任追究体系

在突发环境事件的追究方面，既有法制上的问题，也有执行上的问题。必须建立完善的突发环境事件责任追究体系，以此惩罚和威慑污染环境、破坏生态的行为。首先，要充分发挥《刑法》的震慑作用。在突发环境事件的调查过程中，特别是重大或特大的突发环境事件，如果发现责任方可能存在触犯刑律的行为，应及时移送检察机关介入调查。其次，要进一步加大行政处罚力度。对于排污总量超过控制指标的企业，责令其限期治理，并处以排污费数额2倍以上5倍以下罚款，限期治理期间，环保部门有权责令限制排放或停产整治，若逾期未完成治理的，经人民政府批准后可令其关闭。最后，要强化监管及处置过程中的行政问责制度。重点要做好几方面的问责，对地方政府而言，着重于以牺牲环境为代价发展经济、为违法排污企业充当保护伞、应急响应不当、重视不够、应对不及时等；对于相关职能部门而言，着重于审批把关不严、认为降低污染企业转入门槛及监管失职等导致安全生产事故；对于肇事企业而言，着重于未履行环保审批手续违法建设生产及恶意违法排污等方面的责任追究。

3.3.2 建立完善环境污染损害鉴定评估机制

环境污染损害鉴定评估是综合运用经济、法律、技术等手段，对环境污染导致的损害范围、程度的呢过进行合理鉴定、测算，出具鉴定意见和评估报告，为环境管理、环境司法等提供服务的活动。建立完善环境污染损害鉴定评估机制是避免和减少污染纠纷引发社会不稳定因素的重要举措。我国法律在环境责任、环境污染损害赔偿等方面规定不够完善及环境污染损害鉴定评估机制的缺失，在一定程度上影响了污染者负担原则的有效落实。因此，必须积极推动立法进程，制定完善技术规范，不断完善工作机制并组建一支专业队伍，及时对突发环境污染事件开展污染损害鉴定评估，并建立监督机制，确保鉴定意见和评估报告的独立性、科学性和公正性。

4 结束语

作为环境突发事件的重要组成部分，我国的应急管理依然举步维艰，面对日益恶化的水资源、大气质量、生态环境以及日益高发的环境污染事故，值得每一级政府和每一个环境应急管理者的深思。应该从更加广阔的视野去看待突发环境事件的应急管理，把污染事件的预防和应对纳入整个环境质量改善管理工作中，甚至从整个区域经济协调发展的宏观战略上去谋划。

参考文献

毛剑英 推进环境应急管理迈上新台阶——《关于加强环境应急管理工作的意见》解读 环境保护；

罗旭武 突发环境事件应急物资储备 中国科技信息 2015 年第 02 期 47-48

朱 明 如何应对当前环境应急工作面临的困难 黑龙江环境通报 2010,34（1）：31-33； 封龙 淮安市环境应急信息化的现状与发展 仪器仪表与分析监测 2014,2:45-46；

康晓风，林兰钰，姚玉刚 环境应急监测报告的一般要求和特点分析 中 国 环 境 监 测 2014,30（6）：42-45

刘骏，刘驰 我国突发环境污染事件频发的思考 环境与可持续发展 2010，6:37-38 环境执法人员规范

王滨勇 我国环境危机应急响应存在的问题与对策 山东大学 2006

刘斌斌 我国环境管理的问题和对策—以紫金矿业污染案为例 兰州大学 2011 水污染行动计划

《中华人民共和国突发事件应对法》2007

《国家突发环境事件应急预案》2014年12月9日修订，2005年制定的废除

《中华人民共和国环境保护法》2014年4月修订

《环境信息公开办法（试行）》2007年

《中华人民共和国水污染防治法》2008

《中华人民共和国海洋环境保护法》

《中华人民共和国安全生产法》2014年修订

《国家突发公共事件总体应急预案》

《》