民事诉讼法的修改与公益诉讼制度的构建

2012.4.18人民法院报

◇ 胡夏冰

民事诉讼法设立公益诉讼制度的重要意义

长期以来，民事诉讼法一直固守着保护社会成员私人利益的传统观念。只有当平等主体的公民、法人和其他组织的权利义务关系发生争议，或者其合法权益受到侵害时，才能依据民事诉讼法规定的司法程序进行救济。正是在此理念的支配下，国家设立民事诉讼制度的根本目的是为了保护私人之间的利益关系，维护私法秩序，民事诉讼法的调整对象仅限于体现私人利益的民事纠纷。

既然民事诉讼程序的审理对象必须限定在保护私益的范围内，则民事诉讼制度要求诉讼主体在实体上与民事案件存在着直接的利害关系，也就是对争议的民事纠纷具有诉讼利益，只有与民事纠纷具有直接利害关系的主体才能作为正当当事人，成为适格的民事诉讼主体。因此，民事诉讼从本质上说是一种私益诉讼。在此情况下，社会公共利益保护问题一直被排除在民事诉讼法调整的范围之外。

按照传统理论和实践，保护社会公共利益的任务通常由国家行政机关依靠行政手段完成。通过行政方式维护社会公共利益固然有其高效、快捷等优势，但客观上存在着行政权力滥用或行政消极不作为等弊端，尤其是在行政机关自身利益与社会公共利益发生冲突的情况下（如防止环境污染会减少政府税收），更是如此。这既不利于社会公共利益的有效保护，也背离了现代法治的基本要求。因此，在社会公共利益受到侵害的情况下，有必要为其提供司法保护和救济途径。对社会公共利益开放民事司法救济程序，使其能够通过民事裁判方式予以确认和保护，是经济社会发展的必然要求。

社会公共利益不同于民众私人利益。相对于传统的私益诉讼来说，为保护社会公共利益而设置的公益诉讼是经济社会发展过程中出现的一种全新的诉讼类型。公益诉讼在诉讼理念、诉的利益、诉讼标的、诉讼程序的启动、案件审理、司法裁判的形成和法院判决的执行等方面均与私益诉讼迥然有别。传统的民事诉讼理论和制度无法为公益诉讼提供生存空间。在民事诉讼法中植入公益诉讼是民事诉讼理论和制度的根本变革，它标志着民事诉讼法由原来单纯保护个体正义向保护所有人正义方向转变，民事诉讼制度由传统向现代转型。从这个意义上看，我国民事诉讼法确立公益诉讼制度具有重要的理论突破和实践创新意义。

立法草案关于公益诉讼制度的规定有待改进

2011年，全国人大常委会在反复调研论证基础上提出的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》中有关公益诉讼制度的规定，虽然在一定程度上适应了司法实践对社会公共利益司法救济的要求，但其规定尚有待进一步完善。

1．公益诉讼制度在民事诉讼法体系中的位置有待进一步调整 立法草案把公益诉讼制度安排在民事诉讼法第一编“总则”中的第五章“诉讼参加人”之中，将公益诉讼作为“当事人”的内容加以规定。设置提起公益诉讼主体是构建公益诉讼制度的基础性作业。公益诉讼立法首先应当解决诉讼主体问题，即立法应当清晰地界定公益诉讼主体的范围，明确规定哪些机关、组织或者个人有权提起公益诉讼。从这个方面看，将公益诉讼制度的内容规定在“当事人”部分中，具有一定的合理性。但是，需要指出，公益诉讼制度不仅包括提起公益诉讼主体的内容，更重要的还包括公益诉讼标的（社会公共利益的范围）、公益诉讼的诉讼程序、案件审理方式、诉讼费用的缴纳、法院裁判的执行等方面的内容。这些内容显然无法容纳在“当事人”的章节中。因此，公益诉讼制度不宜规定在民事诉讼法总则中的“当事人”部分，而应当将其作为独立的诉讼程序，规定在民事诉讼诉讼程序的章节中。

2．公益诉讼的保护对象有待进一步明确 公益诉讼的保护对象是社会公共利益。但是哪些利益属于社会公共利益的范畴需要明确界定。立法草案采取列举+概括的方式对社会公共利益进行限定，规定对污染环境、侵害众多消费者合法权利等损害社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼，这种立法模式有其合理性和科学性。环境污染作为损害社会公共利益的行为已经达成广泛共识，可以成为公益诉讼的案件审理对象，这一点是没有任何疑问的。但是对于“侵害众多消费者合法权利”的行为是否能够作为公益诉讼案件的审理对象，则需要进一步研究。从本质上看，侵害消费者合法权利的行为是一种对消费者个人权益的侵害，不管消费者的人数有多少，其损害的都是消费者个体的私人利益，而不是社会公共利益。因此，尽管侵害众多消费者合法权利的行为可能会涉及社会公共利益，但可以通过现有的民事诉讼程序进行处理。当受侵害的消费者人数众多时，可以采取代表人诉讼的方式加以解决。因此，能否将侵害众多消费者合法权益的行为作为侵害社会公共利益的行为对待，需要进一步分析。

3.提起公益诉讼的主体需要进一步完善 立法草案将提起公益诉讼的主体规定为有关机关和社会团体。这里的“有关机关和社会团体”是指哪些机关和团体，尤其是社会团体应当具备什么样的条件才能提起公益诉讼，立法草案没有给出明确的界定。这种抽象性的规定将不可避免地给法律适用的具体操作带来难题，容易造成在公益诉讼主体问题上法院与当事人之间出现认识和理解上的分歧，不利于社会公共利益的保护。另外，立法草案将公民个人排除在提起公益诉讼主体范围之外，可能是为了防止公民随意行使公益诉权，给法院审理案件带来困扰。但是，应当看到，在法治较为健全的社会，公民个人提起公益诉讼对于社会公共利益的维护具有举足轻重的作用。正确引导公民积极参与公益诉讼，能够促进公益诉讼制度健康发展。

完善我国公益诉讼制度立法的基本思路

现行立法草案关于公益诉讼制度的规定过于原则和简略，有必要在吸收和借鉴其他国家和地区有益经验的基础上，进一步发展和完善民事公益诉讼制度。

1.建立科学的公益诉讼制度体系 公益诉讼是一个不同于私益诉讼的独立的诉讼程序。完整意义上的公益诉讼制度应当包括公共利益范围、诉讼原则、起诉主体、举证责任、审判程序、判决效力、执行制度等内容。因此，公益诉讼的内容应当作为民事诉讼法中审判程序的一部分，与人事诉讼程序、票据诉讼程序、公司诉讼程序、代位诉讼程序等共同构成特别诉讼程序，作为民事诉讼程序中单独的一编，而不宜将其作为“当事人”或者起诉制度的内容进行规定。

2．合理规定公益诉讼主体制度 在公益诉讼主体方面，大陆法系国家通常规定检察机关是提起公益诉讼的最基本主体。由于检察机关是国家利益和社会公共利益的代表者和维护者，能够以自己的名义提起公益诉讼。因此，检察机关成为公益诉讼的主体是大多数国家和地区民事诉讼立法的通例。如法国、德国、日本民事诉讼法都规定检察机关对侵害社会公共利益的案件，可以当事人的身份提起公益诉讼。考虑到检察机关的地位和职责，以及它在公益诉讼中所具有的证据收集和诉讼技术方面的优势，我国民事诉讼法可以将其作为提起公益诉讼的第一顺序的主体；只有在检察机关拒绝提起公益诉讼的情况下，其他诉讼主体才能提起公益诉讼。如果公益诉讼程序已经启动，其他诉讼主体也可以向法院提供有关证据资料，或者申请加入诉讼程序。另外，我国民事诉讼法应当赋予公民个人提起公益诉讼的资格，在一定条件下让公益诉讼程序向公民个人开放。这有利于激发社会成员参与社会管理的活力，充分发挥公益诉讼的作用，最大限度地保护社会公共利益。

3．构建公益诉讼制度的基本规则 公益诉讼不同于私益诉讼，公益诉讼的程序规则也有别于普通民事诉讼规则。除诉讼主体的限制规则外，公益诉讼还应当建立以下程序规则：一是实行职权主义诉讼体制。法院在诉讼程序中享有主导权，可以依职权调查收集证据并主动探知案件事实，案件审理范围不受当事人诉讼请求的限制，法院可以根据案件实际情况适当干预当事人处分权和辩论权的行使，原告放弃诉讼请求、承认对方请求、撤回诉讼请求、当事人和解等诉讼行为需要经过法院准许。二是实行无过错责任，并采取举证责任倒置原则，即无论被告是否具有过错，只有存在或有可能发生侵害社会公共利益的事实，被告就应当承担民事责任。被告只有在证明侵害事实与自己行为没有因果关系的情况下，才能免除民事责任。三是法院裁判结果由国家承担。如果原告胜诉，案件裁判结果中的财产性收益上缴给国家财政；如果原告败诉，由国家财政支付包括诉讼费在内的有关费用。

(作者单位：最高人民法院)