公私合作伙伴关系与混合所有制创新

公私合作伙伴关系与混合所有制创新 发布日期：2015-01-21来源：本站编辑：宋珍珍 财政部财政科学研究所所长 贾康

在实际工作中间推进“公私合作伙伴关系”(PPP)或者称为政府和企业、政府和社会资本合作，是一种重要的机制创新。在可以预期的PPP机制创新过程中间，资金效益方面的提高是合乎学理分析的，也是国际和国内的一些经验已经有了比较充分的佐证的。当然，为了把这个事情处理好，还要结合我们现在阶段上面临的一些具体问题，做更多的探索，还需要克服一系列相关的困难。 我们从理论框架角度可以相对清晰地勾画：作为资金运用，使包括政府的资金和企业、社会资金以合作的方式加入进来，推动PPP项目建设过程中间运营效率、资金效益的提高，这样一种正面效应是非常值得看重的。 PPP的正面效应：

减少财政支出压力 提高财政资金总体使用绩效

这当然就关系到政府的职能怎样更合理地定位和更好地履行这一问题。我们在改革开放几十年的时间里反复讨论的 “政府应该做好自己应该做的事情”这个大原则，在十八大和十八届三中全会文件里面的具体体现，就是特别强调了正确处理政府和市场的关系是我们改革的核心问题。为把这个事情处理好，十八届三中全会已经非常清晰地表述，要使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用。依照这一指导思想，政府职能作用的发挥所面临的各项任务，在具体的考察中仍是千头万绪的。但最突出的事情，将覆盖我们未来几十年中国经济社会发展过程的两大方面：一个是怎样推进新型城镇化，一个是怎样应对人口老龄化，这两大事项都将使财政感到非常沉重的支出压力。

推进新型城镇化是我们走向现代化、实现伟大民族复兴“中国梦”的必由之路。从基本的数据来说，未来几十年间，我国城镇化的实际水平要从目前的不到40%，一路走高到70%左右的高位，到那时有可能转入相对平稳发展期。在此之

前的时间段上，大约会有接近四亿人要从农村区域转入城镇成为常住人口，算术平均一年就是1300万以上。我们去年实际提供出来的新增就业岗位是1310万人。这里面大部分是所谓转移人口，即从农村区域转到城镇，他们最大的可能性是以后要在城镇区域成为常住人口。那么，这些进城人口所需要的市民化待遇，必须得到基本公共服务均等化的有效供给、支持和保障。资金数据方面，社会方面听到有关部门所说的40万亿元，大多表示好像说得带点儿夸张意味了。其实理性地看待这个计算，一点儿也不夸张，如果把今后几十年要进城的每一个人所需配套投入的资金平均算作10万元，那么静态算账合计就是40万亿元。而实际上，它涉及方方面面的有效供给，从基础设施和其他 “人力资本培育”的一些配套事项来看，10万元我看都打不住。假如按每一个人15万元来算，那么就将是60万亿元静态计算的投入总规模——当然这将是在几十年的时间段内陆续发生，动态算账数值还将会高出许多。要把这个事情处理好，具体的供给要涉及道路、桥梁、隧道、涵洞、上下水、供电、供热、供气、医院、学校、绿化„„，可以拉出一个长长清单的公共品和准公共品的供给。显然，如果只是期望于政府怎么加大投入去解决这方面资金支撑问题，是不能够适应现实需要的，必须要充分地考虑把已经壮大和雄厚起来的民间资本和社会资金加入，这样形成政府和社会资本、企业资本的有效合作，才有望把我国今后几十年城镇化发展过程中投入问题处理得比较好。实际生活中间，这些年因为有这种城镇化的压力及相关发展的迫切需要，地方政府的隐性负债已经迅速增加。我们十分需要积极考虑在今后结合地方债阳光化的制度建设，在增量和存量两个方面，由民间资本和社会资金对于一部分地方债(地方已发生的和未来有可能发生的实际负债)实现有效的置换和替代。

另外要考虑人口老龄化的进程。有关学者已经有基本形成共识的较清晰的测算，形成一个具体的曲线图：大概是在 2030年到2033年间，是中国人口老龄化所需要给出的保障给付支出压力的高峰阶段，它的前面和后面合在一起覆盖好几十年的支出压力区，现已经到来。 2015年之后，中国的人口红利迅速消失，代之而起的就是人口老龄化对我们形成的满足养老和老龄医疗服务等等社会客观需要的新时期。这种压力出现后，在今后几十年间，它会表现为年度的支出强度要持续上升然后再缓慢下降。此过程中间，中国整个养老体系从硬件到服务所有的投入必然要发生，就是要满足相对应的一系列有效供给方面的需要。如果不能处理好这样一个问题，那么政府的履职是不合格的。政府必须从通盘规划和自己的行为上，把所有的战略考虑、策略考虑和政策设计综合在一起，与方方面面

互动，处理好人口老龄化，来实现我们经济社会的和谐平稳发展，那么就必须运用诸如PPP这样的模式创新来鼓励和引入大量的民间资本和社会资金，进入养老事业和养老产业。

所以，简单归结为一句话，仅从这两个非常现实的实际生活的重大挑战观察，我们就可以看出，对于政府而言，选择在PPP这个概念之下，积极地推进现代国家治理中的机制、制度创新，是化解财政压力、政府债务压力和贯彻中国梦发展战略的客观必然要求。缓解政府财政支出压力的同时，就意味着政府尽职尽责中总体的资金绩效水平的上升，因为这必然意味着政府资金的乘数效应、放大效应较好地实现了。

PPP机制和混合所有制存在天然的内在连接

简要地说，从政府、公众、企业三个视角上，PPP机制都有非常明显的正面效应，而且这些正面效应完全可以通过我们前面的分析而落到今天研究的基本问题，也就是资源配置效率的提高、综合绩效水平的提升上。我们追求“少花钱多办事”就是要靠这种机制创新来形成长效的保障条件。

既然我们这么看重资金效益的提高，那么是不是可以说到此就基本上归结了PPP的重要意义?我认为还不够。 PPP是一个融资、筹资机制的创新，同时又是管理机制的创新，这都是值得肯定的。而在中国现在特定的发展阶段上，PPP还有一项非常重要的、我认为在战略层面上值得直接说明的制度创新意义，就是它直接呼应了十八届三中全会在现代国家治理、现代市场体系方面联通的一个重要突破口，即现代市场体系运行的产权基石方面的制度创新，要主打混合所有制。这样的一个突破和PPP机制创新形成了天然的内在连接。因为PPP概念下比较标准的、如财政部楼继伟部长特别推崇的具体形式，是“狭义PPP”的特殊项目公司，英文缩写为SPV，它是非常清晰的标准化股份制框架，参与各方的股权是非常清晰地合在一起，风险共担、利益共享，SPV就是股份制框架之下混合所有制的具体形态。

怎么理解这个混合所有制?我不赞成有的学者所说的多种经济成分并存就是混合所有制。多种经济成分并存这个事情，早在改革开放初期就明确地作为实践中间的一个指导方针了，而经过这么多年的发展之后，现在所说的混合所有制，

实际上强调的是一个一个市场主体，它们内部的产权结构怎么混合的问题。这个内部产权结构，在现代企业制度框架之下，也就是股份制的框架之下，应该形成不同来源的股东即股本持有者，它们在一个一个具体的市场法人主体内部，以混合、合作的方式形成有潜力、活力最大释放的稳定机制，来寻求共赢和多赢。这是“现代国家治理”所内含的多元主体充分互动、以最大的包容性实现生产力解放的一个具体的机制创新切入点。这样的混合所有制在我们市场经济的细胞——市场上的一个个的市场主体内部，打开了进一步提升活力、促进发展的空间，它其实是在前面早已经在现实生活中运行的种种混合所有制的一个正面概念的肯定，并对其今后大力实现更好发展的指引。在中央没有作出这样的强调之前，这种混合所有制其实已经在中国大地上出现、存在和运行。我们考察的一些具体PPP案例，可以作为说明，比如，中国内地本土民间资本加入的第一个BOT项目——福建泉州的刺桐大桥项目，就是一个非常清晰的SPV形式，这个项目公司是多元主体，共同合作中按股份制形成了清晰的产权结构。但这样的混合所有制，在理论的探讨方面显然还很不足，近来还看到了不少的争议。我认为还需要学术界作进一步的努力，把它通盘的逻辑与内容，作出正本清源的正面认识。

我试着在这方面谈一下自己的观察和初步思考。在结束文革恢复高考后，我有机会进入大学学习，当时在进一步学习《资本论》的时候，我就注意到，马克思早在一百多年以前就敏锐地意识到并特别地强调了股份制出现的意义。他首先从实物形态来说，如果没有股份制，那么铁路的兴建还是不可想象的——因为由于有了股份制，这种大规模的、“生产社会化”所需的项目建设，可以在很短的时间里迅速地借助股份制形成资本聚集而再历经一个较长周期把它建设出来。他看到铁路兴建这样的实例之后，引出的一个十分重要的认识就是：股份制在原来的私有制框架之下已经实现了一种对于这一生产关系私有制的特定性质的扬弃，但同时他又说了一句，这还是在资本私有制基本框架之内的消极扬弃。那么，又过了一百多年之后，我们看看现实世界，是不是应该再有一点理论上的突破?市场经济企业制度现实发展形态方面，我认为，我们不可回避地要看到现实形态已比马克思当时可以观察到的情况又多出了很多轮次的发展。当年我们在上大学时，学习这些经济学知识的同时，也听到了一些外部案例。比如说，那个时候就讲到大规模的跨国公司，比如像通用公司，它们的股权结构是什么样的：已经高度分散化了，很难找出其中谁是“资本家”的代表，不像过去，比如洛克菲勒财团，闻其名你就知道它的资本家代表就是有血有肉的洛克菲勒家族成员。但到了通用不一样了，其股权很分散，这个人持有一点股，那个人持有一点股，一下还

找不出一个具体的所谓资本家的代表。大量的股本持有者，是所谓产业工人和社会上的民众，包括企业内部自己的员工及社会上其他的所谓普通劳动者。所以有人说，已经有一个所谓的“人民资本主义”的概念，用来描述像通用公司这样的具体股权结构。那么到现在，又经过改革开放这么多年了，我们是不是可以试着进一步地讨论一下，像具体的标准化的股份制，在股份较充分的多元化、分散化的情况下，它在上市的环节，英文现在的标准表述叫gopublic，即“走向公共”。这样的一种标准化现代企业制度，在它上市环节所说的走向公共意味着，实际上在制度安排上形成的这样一个公众公司，它必须最大限度地披露它所有的信息——财务的信息、资产的信息，也必须实际上承诺它对于公众的责任，它必须在这样的一个混合所有制的产权安排的基础之上，于社会化大生产中把各个股东自己的利益追求和社会的所谓整体利益、长远利益的要求最好地实现结合。那么，这是不是可以理解为一种消极扬弃之后，它已经上升到了带有积极意味的扬弃?我觉得是值得探讨的。我认为，在中国经过这么多年千难万难对于市场经济的探索，一步一步地从“基础性作用”说到“决定性作用”，从原来所说的现代企业制度进一步推到股份制和混合所有制的过程中间，我们现在实际上指导思想的主线，就是要强调实事求是，与时俱进，不是简单地贴标签，而是看到这里面的制度机制创新带来的“解放生产力”的现实启示与潜力空间。

于是，混合所有制与PPP的结合对于全局转轨和全面改革战略，必然成为非常值得看重的一个结合点和切入点。我们现在处于十八届三中全会后的改革开放新时期，对于股份制和混合所有制的认识，当然就应该把理论和实际打通，回到现实的应对挑战方面，来助推攻坚克难。一说到股权结构，一说到股份制的发展，便有一种思维定式：需要在这里问问是姓“公”姓“私”还是姓“社”姓“资”，是“国进民退”还是“国退民进”。我认为，上面这样的一种先贴标签的认识在十八届三中全会确立了把股份制这个框架之下的混合所有制作为基本经济制度的重要实现形式之后，应该被抛到一边。

此外，还有多少年延续下来、现在仍然没有办法下定论的“公有制是"为主体"还是"为主导"”，如何探索认识 “混合经济”的概念。在国际上特别有影响的萨缪尔森经济教科书中，作为非常有影响的新古典综合派的代表人物，作者对合理的、主导的所有制的基本看法就是 “混合经济”。我认为，从实事求是角度观察，“混合经济”联通的“混合所有制”的概念对于中国现实地处理深化改革、践行市场经济制度建设来说，亦是很重要的。“为主体”或“为主导”，都

有阶段性和层次性。可能在从传统体制走向新的市场经济体制的过程中，开始阶段无法一下子走到“为主导”的表述，一定要强调 “为主体”，这可以避免很多激烈的观念冲突，把一些该做的实事抓住了往前推。但到了某一个阶段上，很多人就不满足于“为主体”了，他觉得这会机械地理解为 50%以上的股权才是“主体”。那么，“在某些行业、某些领域、某些地方、某个阶段上如果低于这50%，是不是就丧失了"主体"，是不是就是一个重大的方向性错误?”在这种争议中，不少人也就倾向于“为主导”的表述了。“主导”更强调的是辐射力、影响力、控制力，这跟党的十八大报告里的概念是对应的。但在内部讨论中，仍然会有一些人说“如果一下退到"为主导"，会不会是整个社会主义都成了问题”?这也是一个看问题马上就会上纲上线、对决策方面也很有冲击力的考虑视角。有的同志把公有制等同于国有制，不认同或者不明确股份制也是公有制的重要实现形式，那么观点上可能就更对立了。对此，我不太赞成拘泥于“为主体”或者“为主导”的表述，能不能把这种争论淡化掉?“混合所有制”在概念上的确立，正是在作出淡化处理。

在混合所有制的框架之下，这种政府能动调节加上市场主体自调节的空间，结合我们必须正面考虑的“供给管理”这方面的政府作为，可能形成一个相对好的提升国家治理能力的方案，来应对经济生活中间的一些矛盾与挑战，化解矛盾凸显和冲突因素，而使公众利益得到提升、得到保障。我们这里无非是要认识，这样的由PPP而联系混合所有制的制度创新所带来的包容性以及它所带来的增长潜力和发展空间。所以我认为，在当前我们讨论 PPP机制创新，应对公共事业发展中的资金压力，应对中国城镇化、老龄化等等这些重大挑战的同时，我们还应该充分注意PPP的机制创新除了在融资、筹资、管理和资金使用效益等等方面的可能贡献之外，对于中国全面改革，从产权基石的夯实上升到现代市场体系、整个社会主义市场经济的健全与发展来说，都具有莫大的意义。