试论国家机关.事业单位养老保险制度的改革

作者：修涛

辽宁师范大学学报 1998年01期

　　根据十四届三中全会“按照社会保障不同类型确定其资金来源和方式”以及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹与个人帐户相结合”的精神，劳动、人事部门已分别在城镇企业、机关团体进行了社会保险制度改革，并收到良好效果。相对来讲，机关、事业单位的养老保险制度改革滞后。本文拟对机关、事业单位养老保险制度存在的问题及改革的思路进行探讨。

　　一、养老保险制度的现状及存在的问题

　　新中国的退休制度始于1950年，当时的退休保障范围较小，之后虽作了几次调整，但保险制度仍很不完善，难以适应经济体制改革的要求。1986年，我国开始对社会保障制度进行改革，对退休金实行社会统筹。1991年，国务院明确规定：机关、事业单位的养老保险制度改革由人事部门负责。人事部于1992年发布了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，其主要内容是：改退体费实行现收现付制及全部由国家包下来的办法为适当积累制和统筹安排养老保险基金；按照国家、集体、个人共同合理负担资金的原则，个人也要适当交纳养老保险费；要充分体现机关、事业单位的特点，兼顾财政状况与个人承受能力，并与人事工资制度的改革密切地结合起来；明确机关、事业单位的劳动合同制工人的养老保险是整个机关、事业单位养老保险制度的一个组成部分。随后，在福建、江苏、吉林等8个省市进行了改革试点。这项改革，在改变人们依赖国家统包养老保险的传统观念，增强自我保障意识，健全完善社会保障体系，实现各类工作人员队伍的新老交替，保证系统行政管理的正常运行，提高工作效率，拓宽人才流动的渠道，促进人才市场的发育和市场经济体制的建立等各方面，都起到了不可低估的作用。

　　改革虽然取得了一定的成绩，但这一制度本身也存在一些问题，它已经不能适应社会主义市场经济发展需要，主要表现在：

　　1.退休费用来源渠道单一，国家财政包袱越来越重。退休金全部由国家财政负担，个人不负担任何保险费，权利与义务不对等，既影响了制度机制的效率和活力，也形成了工作人员对国家的依附关系和依赖思想，削弱了职工的自我保障意识的培养。

　　2.退休养老保险没有建立基金制度。现行养老保险金的筹集采取现收现付制，由于对职工必要劳动创造的成果没有进行扣除和积累养老费用，其结果，一是形成了基金与待遇的脱节，使退休金待遇受财政状况制约较大；二是应该积累的资金没有积累起来；三是难以迎接人口老龄化的挑战，随着老龄人口增加，离退休费用将急剧膨胀。

　　3.养老金计发办法不尽合理，且缺乏科学的调节机制。退休人员享受的待遇没有充分体现年功的贡献，导致退休待遇的平均主义，影响工作效率的提高。退休金的计发没有与物价、工资指数定期挂钩，随机性较大，导致退休人员特别是70年代的退休人员的实际收入下降。

　　4.养老保险社会化管理程度低。至1994年底离退体干部估计已达600多万人，并以每年40～50万人的速度增长。这么庞大的队伍分散在全国各地，管理服务任务繁重，完全由单位管理要增加编制和开支，增加行政事务的工作量，分散领导精力，不利于提高机关工作效率。

　　5.机关、事业单位养老保险制度改革的相对滞后，成为整个经济体制改革的“瓶颈”。要解决这一问题，一是培育与完善统一开放的劳动力市场，为职工进行自主择业、各展其能创造条件，面临的一项紧迫任务就是完善养老保险制度。完善的养老保险制度对实现人才合理流动、精简机构、分流人员以及轮换、辞退工作的正常化，都起着重要的保证作用；二是机关事业单位、企业以及农村的养老保险体系之间应该具有互通性和相互制约性，这样，才能保证劳动力合理流动时养老保险基金筹集和发放的连续性，否则劳动力流动就是一句空话。

　　二、养老保险制度改革的构思

　　机关、事业单位养老保险制度改革的目标是建立起与社会主义市场经济体制相适应，与人事制度改革相配套，实现资金来源多渠道、权利与义务相对应、保险方式多层次，逐步形成社会统筹与个人帐户相结合的运行机制，并实现行政管理与资金相分离、退休人员管理逐步由单位向属地化、社会化管理服务的体系过渡。为了达到上述目标，应遵循以下几个原则：养老保险水平要与国民经济发展水平和财政状况相适应，权利义务与强制性相结合，待遇与地位、贡献相一致，国家、单位和个人共同合理负担，养老制度全国统一，机构设置精简、统一等。

　　根据国家机关、事业单位养老保险制度改革的目标和原则，其改革的思路是：

　　1.养老保险待遇的提高要与国家经济发展水平和财政状况相适应。建立社会保险的最终目的是提高生产力。目前我国处于社会主义社会初级阶段，生产力还很落后，这一客观事实要求社会保障的范围、内容和水平既不能脱离我国实际，搞无所不包的“大福利”、“高福利”，也不能滞后于现有生产力和经济发展水平。因此在制定养老保险的筹资比例时，待遇标准一定要与国家经济发展水平和财政状况相适应。建议采取以下措施：其一，机关事业单位养老金水平与企业养老金水平大体保持平衡，但又要保持一定的差距，即前者比后者高5～10个百分点；其二，随着经济的发展，养老金总水平应逐步由目前80%～90%的替代率下降到50%～60%，而绝对数额随着经济发展应较大地提高，这种水平的调整应该随着经济发展水平的提高而平滑转换。要进一步加大保障力度，需要根据每个单位和个人的情况由商业保险去补充；其三，养老保险金总水平确定在75%～80%为宜。如果企业的养老金总替代率规定为70%，其中基本养老保险金占50%，补充养老金占20%，那么国家机关养老金替代率定为70%～80%，其中基本养老保险金占55%，单位补充养老金占20%～25%比较合适，其原因在于工资水平的提高有一个过程和社会保险对工作人员勤政廉政建设起着非常重要的作用。

　　2.建立国家、单位和个人三方共同负担养老保险费的机制，改变国家统包的做法。享受养老保险待遇是国家通过立法强制实行的，国家和社会要切实给予保证，维护受保人的合法权益。然而，任何权利都是建立在承担义务的基础上的，因此受保人必须依法交纳保险费，做到两者和谐统一。具体可采取以下措施：一是实行“以支定收，略有节余，留有部分积累”的办法，以缓解人口老龄化到来时所带来的社会经济压力。其部分积累率一般不低于本地区工资总额的3%。二是依据单位养老保险金来源和管理方式类型的不同来确定不同的筹资比例。单位负担部分：机关和全额预算单位按本单位在册人员工资总额和各地规定的比例，由单位列入地方财政预算拨交；差额预算的事业单位按差额的比例部分列入财政预算拨交；自收自支和实行企业化管理的事业单位在税前从自有资金中列支。个人交纳部分：工作人员也从本人工资中提取一定比例的养老保险费，按月由单位扣除，统一向社会保险机构缴纳。三是单位与个人负担的比例：根据机关、事业单位资金来源，可采取三种办法：机关与金额预算单位由国家与受保人联合筹资，最终的负担比例为6：4；差额预算的事业单位由国家、受保人单位和受保人联合筹资，国家和受保人单位负担的比例视差额的程度而定，个人负担总费率的40%；自收自支事业单位由受保人单位与受保人联合筹资，其比例为6：4，这种比例与企业（企业与受保人各负担总费率的50%）的情况相适应。

　　3.建立基本养老保险个人帐户。按照社会统筹与个人帐户相结合的原则，由社会保险机构给每一个参加养老保险的工作人员建立终身不变的个人基本帐户。个人帐户里的记载，按保险基金来源不同采取不同的记法。机关和全额拨款的单位，因基金来源于财政预算拨款，不存在基金的调剂问题，单位及个人交纳部分按规定比例向保险公司缴纳，存入银行开设的养老保险基金专户，保险公司并分别项目记入个人帐户，工作人员退体后据此计发养老金；对差额拨款和自收自支事业单位，本着“以支定收，略有节余”的原则，留有一定比例的积累金，为避免各单位离退休金负担畸轻畸重问题，单位缴纳部分可划部分比例及个人交纳的全部记入个人帐户，其余部分当作社会统筹，作为养老保险机构调剂余缺；对部分单位当养老保险基金收支不平衡时，国家财政要给予一定补助。

　　4.改革养老金计发不合理和调节机制不健全的状况，建立起多层次养老保险待遇及科学的调节机制。为使养老保险待遇体现公平与效率、社会统筹与激励相结合，基本养老保险金可考虑分为两部分，即实行基本养老金与个人缴费年限和数额挂钩的年金。前者按社会平均工资的一定比例（如20%或25%）计发，旨在保障退休人员的最低生活需要，各类人员均实行这个标准，后者规定个人及企业缴费每满1年按缴费工资的一定百分率计算（具体需通过测算确定），以体现养老保险待遇与本人社会贡献大小和个人缴费年限及在职时的工资挂钩，适当拉开档次，以充分发挥养老保险的激励作用。科学地确定养老保险待遇与在职人员工资和物价挂钩的办法，使他们享受社会发展的成果，以克服过去的调整机制的随机性。

　　5.建立起养老保险基金的保值增值机制。随着养老保险基金由现收现付制向部分积累制过渡，基金的数额会逐年增加，如何使其不受物价波动影响并增值，将成为养老保险制度改革成功的重要环节：一是要使养老保险基金的收缴、支付及营运规范化、制度化，需制订“养老保险基金运营法”；二是要改革养老保险基金长期混在财政预决算中的状况，建立独立的基金财政预算制度；三是制定在国家宏观政策指导下养老保险基金的投资组合和运营体系；四是建立养老保险基金分级管理责任制，制定基金财务、会计、审计、统计的监督和审查报告制度，保证基金的合理使用。

　　6.搞好新老养老保险制度的政策衔接工作，实现平稳过渡。养老保险制度改革涉及千百万人的利益，政策性强，待遇水平易上不易下，因此对没有实行个人缴费或个人缴费不久即将离退的情况，应分别不同对象采取不同的计发办法，以便新老制度有机衔接，平稳过渡，并在执行过程中研究相应的对策，以减少因改革带来的摩擦。

　　7.在基本养老保险的基础上，大力发展补充养老保险和个人储蓄性养老保险。单位补充养老保险属于准强制性保险，即自收自支单位在国家政策指导下，根据自身经济效益为本单位职工建立。最基本的衡量标准是必须有盈利，有盈利才有资格和必须实行，经济条件差可以少补充或不补充，既不能由国家强制实施，也不能由单位完全自愿，主要体现不同单位的经济效益差别，保险水平可大体与本地区企业的补充养老保险持平；机关及全额预算单位不实行补充养老保险，但工作人员可在自愿的基础上参加储蓄性养老保险；差额预算单位及自收自支单位根据经费来源渠道分别列支，同时还实行个人储蓄保险。

　　8.逐步推进养老保险管理服务社会化。目前已离退休人员达600多万人，约占3000万工作人员的1／5，他们退休后的各项事务性工作全部由国家和单位包下来是不可能的，也是难以为计的，应逐步创造条件，建立社会化服务体系，使退休人员逐步与原单位脱钩，向社区化管理过渡；继续发挥退休人员自管组织的作用；兴办为养老保险服务的第三产业，最终实现退休人员完全社会化管理，使机关的退休队伍工作更具活力，更加规范和完善。

　　本文于1997年6月14日收到。

作者介绍：修涛 沈阳 辽宁大学 讲师