国外就业保障的发展及对中国的启示_以美国_英国和德国为例

全球视野

国外就业保障的发展及对中国的启示

—以美国、——英国和德国为例

□杨斌1，丁建定2

陕西西安７１００６４；２．华中科技大学社会学系，湖北武汉４３００７４）（１．长安大学政治与行政学院，

［摘要］中国失业保险与就业服务的发展可以吸取西方国家的经验。本文在梳理美国、英国和德国就业保障

发展的基础上总结三个国家就业保障的特点，发现这三个国家就业保障体系在制度设计、制度理念、法律建设及管理机制上具有典型的特点。基于西方国家就业保障的发展，中国应树立就业服务和失业保险均衡发展理念，扩大就业服务和失业保险的覆盖面，完善就业服务和失业保险的管理机制，改善失业保险制度的激励机制，完善就业服务和失业保险制度的法律建设。

［关键词］就业保障；就业服务；失业保险；法律建设；管理机制［DOI 编号］10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.05.031［中图分类号］C913.2

［文献标识码］A

［文章编号］1004-0544（2016）05-0177-05

2011年，“十二五规划”中提出提升公共服务水

平，从就业信息网络建设、职业培训、创业培训、就业需求预测等方面加强公共就业服务。在劳动力供需不均衡的社会经济环境下，就业成为影响国计民生的重要问题，而公共就业服务则成为改善就业状况的重要内容。然而，在就业保障领域，伴随着20世纪90年代以来中国失业保险制度的快速发展，就业服务则相对滞后。因此，积极推进就业服务与失业保险制度的均衡发展成为一种趋势。在建立中国就业保障体系的过程中，西方国家就业服务与失业保险制度的发展为中国提供了有益的经验。因而，研究西方国家就业保障的经验具有重要的理论意义和现实意义。

《职业教育法》颁布。1964年，《就业机会法》颁布。1970年的《就业保障法修正案》，扩大了就业保障的范围，创立了延长失业补助计划。1973年，《全面就业与培训法》颁布。1976年的《延长失业补助法修正案》，扩大了就业保障的范围。1977年，卡特提出“工作福利”和“工作保障”的就业方案。1980年，《综合就业与培训法》颁布。

1993年的《瓦格勒法》，提出建立培训和就业服务司。1994年，克林顿政府劳工部长里奇向国会提交的《劳动

保障法案》，对美国30年代以来的失业保险制度做出全面修订。1996年的《个人责任与工作机会法案》，废除了运行长达61年之久的为全国最贫困家庭提供现金资助的联邦保障计划，建立了贫困家庭临时援助制度，旨在要求大多数成年人在领取资助后两年内返回工作岗位。1998年的《劳动力投资法》，将各州的就业服务统一为全国性服务。2007年的《继续拨款修订决议》，对失业保险进行进一步修订。经过美国政府的不断努力，形成了较为完善的失业保险和就业服务体系。

美国失业保险制度内容包括：在覆盖范围上，主要包括工商业雇员、受雇于农业部门的人员、受雇于非盈利机构的人员、家庭佣工、医院工作人员、受雇于高等

美国就业保障的发展与特点

1916年，美国马萨诸塞州颁布了州失业保险法案。

1933年，国会立法组织公共服务体系。1935年，美国颁

布《社会保障法》，建立了统一的失业保险制度。同年，《联邦职业介绍法》颁布。1946年，《就业法》通过。1954年的《就业保障资助法》，对失业保险金的税收进行完善。1962年，《人力资源开发与培训法》颁布。1963年，

基金项目：教育部哲学社会科学重大课题攻关项目（１３ＪＺＤ０１９）；国家社会科学基金项目（１１ＢＳＨ０６５）；西安市社科规划基金项目（１５Ｓ５９）。

作者简介：杨斌（１９８４－），男，陕西洛南人，管理学博士，长安大学政治与行政学院讲师；丁建定（１９６４－），男，河南南阳人，华中科技大学社会学系教授、博士生导师。

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学校的人员、海员及铁路工人、公务员、军人；在项目结构上，包括联邦和州基本失业保险项目、联邦和州附加失业保险项目、退伍军人失业保险项目、联邦公职人员失业保险项目、铁路工人失业保险项目；在领取条件上，失业保险的领取条件包括工作20周、有正当工作、失业人员申请、失业救济金最多支付26周；在给付期限上，有4/5的州失业保险等待期是7天，给付期最长为39周，一般各州规定最多26周；在给付水平上，有

上第一部关于就业服务的法律。1910年，首批62个劳工介绍所建立。1911年，英国颁布《国民保险法》，建立了失业保险制度。1916年，劳工介绍所改名为就业介绍所。1920年，英国颁布《失业保险法》，规定年收入不足

250英镑的所有体力劳动者、非体力劳动者均可参加失

业保险制度，但农业工人、家庭佣工以及教师与公务员等不能参加失业保险制度。［3］1934年的《失业法》，扩大了强制保险的覆盖范围，并为没有参加失业保险或失业保险期已满的失业者提供援助。1936年，英国失业保险制度将覆盖范围扩大到农业工人。1946年的《全国保险法令》，将各类社会保险合并为一项计划。1948年的《全国社会救助法令》，将失业救助纳入到全国社会救助计划中。1973年，就业中心出现。1975年的《社会保障法令》，对英国国家保险计划进行修改。1982年，英国取消了收入关联的失业补助制度。1988年的《社会保险法案》，提高了失业者领取失业保险金的条件。1998年1月，针对青少年的就业新方案出台。1998年7月，针对长期失业者的就业新方案出台。1998年10月，针对单亲父母的就业新方案出台。2001年，英国成立就业与养老金部。2002年，社会福利局和就业服务局合并组建特别就业中心。2007年，英国政府颁布《准备好工作：我们一代实现充分就业》，提出从2009年10月份开始，以求职者制度及弹性就业新方案代替青少年就业新方案、长期失业者新方案等强制性项目。就业保障制度的嬗变表明英国就业保障从福利到工作制度的变化。

34个州根据本州周平均工资发放失业保险金，周失业

保险金的上限相当于周平均工资水平的50%-70%。

美国就业服务具有以下特点。第一，就业服务内容多样化。就业服务内容包括个人就业计划开发、劳动力市场信息发布、职业介绍、就业培训、帮助雇主招聘人员。第二，就业服务机构比较完善，职业介绍机构存在各层级政府中。第三，就业服务颁布法律法规多，且法律层次高。1962年，《人力发展和训练法案》通过。1964年，通过了包括职业队计划、街区青年队计划和美国人志愿服务者计划的《经济机会法》。1973年，《就业机会法》通过。1983年，通过了《就业培训合作法》。第四，公共就业服务资源丰富。美国公共就业服务资源有计算机服务、岗位空缺信息、残疾人服务设备、提供面对面服务的职员帮助系统以及社区资源。

［1］

第五，就业服务主体多元

化。美国公共就业服务主体有政府公共就业服务机构、民间非营利服务机构，政府与民间机构合作的服务机构或项目、社区的就业服务中心等。如《就业训练合作法》规定由各州、地方政府和私人机构共同合作开发、实施培训项目。第六，美国就业服务网络化。按照功能结构划分，美国就业服务网络体系有4类，包括：（1）门户网站，即美国公共就业服务网；（2）数据库资源，包括3个数据中心，分别为美国就业交易所、美国职业信息网和美国职业培训网，3个数据中心在体制上相互独立；（3）地区资源，即公共就业服务系统，包括50个地区就业服务网和遍布全国近3000个就业服务中心；（4）其他网络资源，即提供公共就业服务的其他站点。

［2］

1996年，英国将失业保险制度改为求职者津贴制

度。求职者津贴制度主要包括缴纳保费型求职者津贴和家计调查型求职者津贴。具体内容如表1所示。

表1：英国求职者津贴制度内容

项目

缴纳保费型求职者津贴

家计调查型求职者津贴

覆盖年龄18岁以上，女性养老金领取年龄以下的，且居住于人群英国的人士

年满18岁，已失业或每周工作时数不足16小时，在离职

前2年中至少缴纳过1年的不符合缴费型求职者津贴领取

第一类型国民保险税，在特申请条件，且资产额低于条件

别就业中心签订求职者协16000英镑的失业者议、必须有工作能力、工作意愿且积极寻找工作给付等待期为3天，最长期限26

没有给付期限限制

期限周

单身且年龄在25岁以下，每周51.85英镑；单身且年龄在25岁以上，每周65.45

对于16-24岁的失业者，每英镑；已婚夫妇或民事伴给付

周51.85英镑；对于25岁以侣，每周102.75英镑；单亲水平

上的失业者，每周65.45英镑家庭（年龄在18岁以下），

每周51.85英镑；单亲家庭（年龄在18岁及以上），每周65.45英镑

第七，就业服务

的“一站式服务”理念。一站式服务要求对失业者的职业介绍、职业培训在工作内容、机制、场地上进行整合，为求职者和用人单位提供良好、便捷服务。

英国就业保障的发展与特点

1905年，英国颁布《失业工人法》，正式对失业问题

承担起国家责任。1909年，国会通过《职业介绍法》，第一次强调职业介绍工作由国家负责，该法被认为是世界

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英国就业服务具有以下特点。第一，多元化的就业服务主体。英国就业服务由公共就业服务机构、私人机构和志愿组织提供。第二，就业服务分类化。英国就业服务按照失业对象的不同提供差异化的就业服务方案，如单身父母就业方案、残疾人就业方案、失业

项目

表2：德国失业保险制度内容失业保险金I

失业救济金II

所有雇员、义务兵、学徒、在所有15-64岁，有工作意保障学校参加培训教育的人、家愿和能力，但无法用收入和对象庭手工业者、海员、领取医资产维系自己和家人基本

疗保险金的人生活的个人及其家属资金雇员（1.65%），雇主（1.65%）

财政

筹集和政府

（1）无权享受失业保险；（2）

（1）收到雇主解雇通知后，3

失业者没有维持生活的足

个月到就业办公室登记；

够经济来源；（3）在过去就

（2）参加法定失业保险，并

业年份内至少有1年的身

在申请的最近2年保险费

份是雇员；（4）在过去1年

累计12个月，季节性失业

内至少享受过1天的失业

给付的雇员要求申请失业的最

保险或类似保险金；（5）在

条件近2年失业保险费累计6

过去1年至少从事150天

个月；（3）申请者处于失业；

的就业活动；（6）过去是公

（4）有意愿、有能力，并积极

务员、法官、军人、义务兵或

配合寻找工作，接受职业介

警察；（7）在过去1年内受

绍所的工作推荐和就业办

伤或因病致残（满足以上任

公室安排的职业培训

一条件即可）保费累计最短时间分别为12、16、20、24个月，失业保险金领取最长时限6、8、10、12个月；保费累计最短时间分别为30个月且失业者年龄50岁，失业保险金给付领取最长时限15个月；保

没有给付期限限制

期限费累计最短时间分别为36

个月且失业者年龄55岁，失业保险金领取最长时限18个月；保费累计最短时间分别为48个月且失业者年龄58岁，失业保险金领取最长时限24个月单身和单亲子女不超过14周岁的每个孩子给予每个月208欧元的失业救济金；

申请人是独身，领取每月税单身和单亲伴侣和子女给付后收入的60%；申请人最少15-17周岁的每个孩子给水平有一个18岁以下的孩子，予每个月278欧元的失业

领取每月税后收入的60%救济金；单身和单亲超过

18周岁的伴侣和子女每个孩子给予每个月312欧元的失业救济金

3个月劳动者的就业方案、失业6个月劳动者的就业

方案等。第三，就业服务法律完善。英国颁布多项就业法律，如《工业训练法》、《就业和培训法》等。第四，重视就业培训。英国就业培训主要包括工作培训、青年培训、青年信贷、现代学徒计划、职业发展贷款、职业发展贷款补充、工作技能、岗前培训、领取救助金期间其他形式的学习。

［4］

1975-1979年，政府在就业服务和

培训方面的支出为10.15亿英镑。20世纪80年代中期前，每年有10万人参加成年人培训计划，80年代末以来，每年有40万人参加成年人培训计划。

［5］

第五，采取

“一对一”的就业顾问服务模式。英国拥有9300名就业顾问，在2005-2006年承担了1080万次求职者面试。第六，就业服务内容多样化。英国就业服务内容包括提供劳动力市场信息、求职技术指导、面试指导、技能培训、就业计划制定、对不同劳动者提供分类指导等。

德国就业保障的发展与特点

1927年，《职业介绍法》和《失业保险法》颁布，德

国开始强制推行失业保险制度。1952年，德国建立联邦就业与失业保险局。1969年，《就业促进法》颁布，以此取代《失业保险法》。同年，《职业培训法》和《联邦教育法》颁布。1970年，《联邦教育促进法》颁布。1974年，《失业救济条例》颁布。1980年，《职业培训促进法》颁布。1994年的《就业支持法》，允许建立私营职业介绍所。1992-1998年，科尔政府将失业扶助的重心转移到就业者就业机会和帮助失业者重新回到工作岗位。2003年，施罗德政府的“2010年议程”，提出减少失业保险金的给付期，促进失业者寻找工作。

德国就业服务具有以下特点。第一，职业培训的“双轨制”。德国职业培训采取企业内部技术培训与职业技术学校专业知识学习相结合的体制，［6］职业培训分为四个层次，包括能力测试、求职申请和面试技能培训、初级培训课程和高级职业技能培训。同时，德国还实行“培训券”制度，给予失业者自主选择培训机构、学习技能的权利。第二，就业服务法律健全。德国颁布了一系列的职业培训、就业服务法律法规，法律法规层次较高。第三，失业保险制度与就业服务紧密结合。为了应对失业问题，德国建立了完善的失业保障制度和就业服务，且将失业保险的享受与就业服务相联系。第

2002-2005年，哈茨法案I-IV 开始运行，哈茨法案强

化就业服务，扶助老年失业者，提高了失业者领取失业津贴的要求，缩短失业金领取期限，引入竞争性的职业培训和就业服务，加快职业介绍进度，对失业救济和社会救济合并管理，给长期失业者提供更多支持。

德国失业保险制度主要包括失业保险金I 和失业救济金II ，其具体内容如表2所示。

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四，就业服务主体的多元化。德国就业服务机构既有政府举办，也有私人机构举办。德国就业服务由健全的政府就业服务机构完成，政府机构还通过政府购买的方式向失业者提供就业培训。德国就业政策研究通过市场化运营的研究机构完成，同时德国对失业人员的技能培训、职业介绍逐步采取市场化的运营方式，如个人服务代理机构为失业者提供临时工作岗位。第五，就业服务机构设置科学。德国设立垂直管理的就业服务机构，从中央政府到地方政府，设有联邦劳动和社会事务部、联邦劳工局、地区就业办公室、联邦伤残人权益委员会、地方伤残人中心、地方联合处、地方联合服务中心等机构。各级就业服务机构均设置职业介绍部门、职业指导部门、失业保险部门和事务管理部门。第六，就业服务机构分类化。德国就业服务机构包括特殊群体职业介绍机构、临时用工介绍机构、专业职业介绍机构等。

移支付制度，缩小不同地区公共就业服务供给差距。应转变政府职能，树立公共就业服务城乡一体化理念，实现城乡公共就业服务统筹发展。应树立公平理念，平等对待所有劳动者，实现公共就业服务的人群均等。另一方面，失业保险制度应树立均等化发展理念。通过制度缴费、给付条件的调整，将灵活就业人员、农村劳动者纳入到失业保险体系中。

4.2扩大就业服务和失业保险的覆盖面

2003年以来，失业群体规模扩大，高校毕业生群

体、临时就业群体的失业问题极为严重。而且，随着中国城市化进程的加快以及二元经济社会结构的影响，大量的农民工从农村转移到城市寻找工作，许多农民工从事临时性的工作，这类群体面临的失业风险较大，但没有被失业保险制度所覆盖。根据国际劳工组织发布的《国际劳工条约》规定，失业救济保险适用于所有工薪人员。因此，现行制度的运行应该与时俱进，失业保险制度的覆盖面有待进一步扩大。针对中国失业保险制度运行的问题，下一步失业保险扩面的目标群体应该瞄准农民工和其他灵活就业群体。同时，进一步扩大就业服务覆盖面。可通过就业服务制度的建立和不断完善，将城乡所有劳动者纳入到就业服务制度中。

美国、英国、德国就业保障对中国的启示

在就业成为世界性话题时，促进就业、完善就业保

障体系成为各个国家的重点，美国、英国、德国就业保障的发展对中国就业保障体系完善具有重要的借鉴意义。立足于西方国家就业保障的经验，中国就业保障的发展，可以从以下方面完善。

4.3完善就业服务和失业保险的管理机制

完善就业服务和失业保险行政管理机制。中国失业保险已经初步形成了省、市、区、街道、社区五级管理服务网络体系。应改进失业保险基金拨付流程，由现行的市、区、街三级拨付调整为市、区两级拨付。同时应该充分利用网络技术，重构失业保险审批和发放流程，缩短失业保险金的审批和发放时间。应加强失业保险工作人员的业务素质，确保失业保险信息登记的准确性、及时性。另外，应整合就业服务和失业保险的管理资源，建立一体化的管理平台，同时要注重就业服务和失业保险业务的特殊性和共同性，加强相同业务的沟通和衔接。

完善就业服务和失业保险监管机制。良好的监管体制可以确保失业保险金的及时、足额缴纳和发放。针对现行监管体制的问题，应该构建政府监管、专业人员监管和社会监管的监管机制。政府监管可作为就业服务和失业保险制度运行的第一层次，应继续加强审计部门、财政部门和社会保障部门的监管力度，各个部门在保持独立性的基础上实现信息共享。专业人员监管可作为就业服务和失业保险制度监管的第二层次，专业人员监管主要由从事理论研究和从事业务运行的专

4.1树立就业服务和失业保险制度均衡发展的理

念

为了改变中国失业保险制度和就业服务发展不协调问题，应树立就业服务和失业保险制度均衡发展的理念。从失业保险与就业服务发展状况出发，就业服务和失业保险制度均衡发展重点在于加快就业服务的发展。原因在于就业服务发展落后于失业保险制度的发展。在就业服务发展上，可以从制度供给、财政支持、管理监督、法律建设、配套措施等方面进行完善。在制度供给上，应该建立包括就业指导、就业培训、就业资助和补贴等内容的就业服务制度。在财政支持上，政府需要增加就业服务财政投入，在城乡、地区、人群上确保财政支持的均等化。

同时，就业服务和失业保险制度的发展应树立均衡发展理念。随着中国就业体制的发展，就业方式呈现多样化的特点。临时就业、家政服务、自营就业、弹性就业等人数不断增加。因此，就业服务和失业保险制度的发展要适应就业状况的变化。一方面，就业服务应树立均等化发展理念。应完善中央对经济落后地区财政转

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家共同组成。社会监督是就业服务和失业保险制度监管的第三层次，主要由媒体、国民对就业服务和失业保险制度进行监管，社会监督可以利用网络、电话、信件等形式，对于制度误差进行实时纠正。同时，应加强就业服务和失业保险信息平台建设工作。开发包括参保人基本信息、缴费信息、给付信息、财政补助等信息模块的信息系统，避免信息的重复化，实现信息的共享化。

完善就业服务和失业保险法律建设的内容体系。国外就业保障制度的发展表明：完善的法律体系是就业服务和失业保险制度良好运行的关键。中国应该通过颁布就业保障方面的实体法和程序法来不断完善就业保障法律法规。应以失业保险条例和就业促进法为核心，积极颁布职业培训、就业指导、失业保险与就业服务衔接、失业保险与社会救助制度衔接的法律法规，并要推动相关配套法律法规的建设工作，如推动教育立法，财政立法工作，为就业服务和失业保险法律建设提供良好制度环境。提高就业服务和失业保险法律层次。可参考西方国家就业服务和失业保险法制建设，提高中国就业服务和失业保险的法律层次。可将《失业保险条例》上升到《失业保险法》的层次，颁布《就业培训法》。同时，法律层次的上升也意味着相关法律法规条款要精细化、完整化。参考文献：

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［2］赵宁. 美国公共就业网络服务体系初探［J ］. 电子政务，2010，（5）:11-16.

［3］丁建定. 两次世界大战之间英国的失业保障制度［J ］. 南都学坛，2004，（1）:20-23.

［4］尼尔·吉尔伯特. 激活失业者———工作导向型政策跨国比较研究［M ］. 王金龙译. 中国劳动社会保障出版社，2004.4.

［5］吕学静. 各国失业保险与再就业［M ］. 北京：经济管理出版社，2000.140.

［6］丁建定. 德国就业保障与就业促进政策［J ］. 中国社会保障，2003，（5）:22-23.

［7］吕学静. 我国失业保险制度功能的改革与优化［J ］. 中国社会保障，2010，（9）:20-21.

［8］杨俊. 社会保险经济学［M ］. 北京：复旦大学出版社，

4.4改善失业保险制度的激励机制

充分发挥就业服务和失业保险制度促进就业和预防失业的功能。第一，将失业保险金的支出与就业服务项目的供给联系起来。失业人员领取失业保险应以参加职业介绍和职业培训为条件。同时，要扩大失业保险基金促进就业服务发展的范围。失业保险基金可在以下方面对就业服务提供支持：长期失业者就业津贴、青年实习补贴、有家庭困难的失业者就业补贴、创业资助、异地就业补贴、特殊时期的就业和生活补贴、职业介绍和职业培训费用。

［7］

第二，缩短失业保险金的给付

期限。如表3所示，西方国家失业保险制度给付期限一般在一年左右，只有西班牙、德国等少数国家失业保险给付期达到24个月。根据工作搜寻理论，失业保险制度延长了劳动者的搜寻工作时间，提高了失业率。

［8］

如

果失业保险享受的潜在期限延长1周，失业者的失业持续时间将会增加0.1-0.8周不等，例如美国失业保险享受期限最长为26周，可能导致平均失业时间延长

2.5周。

［9］

中国失业保险给付期最长为24个月，失业保

险制度会影响劳动者的就业行为。应适当缩短失业保险给付期限，以此来改善失业保险制度的激励效果。

表3：部分国家失业保险最长给付期限一览国家英国爱尔兰西班牙日本美国瑞典德国

最长给付期限

最长26周

不固定，12到15个月不固定，4到24个月最长300天

最长39周，一般26周最多450天

2012.222.

［9］Robert Moffit. Waiter Nicholson.The Effect of

Unemployment Insurance on Unemployment:The Case of Federal Supplemental Benefits ［J ］.The Review of Economics and Statistics ，1982:1-11.

责任编辑

朱文婷

6到24个月

资料来源：本处数据为作者整理。

4.5完善就业服务和失业保险制度的法律建设

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