我国城乡统筹规划的几个关键问题3

我国城乡统筹规划的几个关键问题

——学习汪光焘部长讲话的体会

姚士谋1 陈彩虹1,2,3 解晓南1,3 许刚1,3

（1 中国科学院南京地理与湖泊研究所，南京，210008; 2 南京农业大学公共管理学院，南京，

210095；3 中国科学院研究生院，北京，100039）

摘要：在全球经济一体化的新形势下，我国正处在经济快速增长和工业化、城市化迅速发展时期。中央十六届四中全会期间，中国城市规划年会在北京胜利召开，建设部汪光焘部长在会上强调：我们必须贯彻执行中央全会的精神、高度重视城乡统筹、城乡规划工作。本文从科学发展观探索我国城乡规划、城市化道路和农村人口转化的几个关键问题，特别是如何认识我国城镇发展的经济规律与综合的支撑体系，面向世界、面对现实，真正发挥城市规划的“龙头作用”,建设城乡一体化的繁荣局面。

关键词：科学发展观，城乡统筹，城市化道路

Key issues of urban-rural whole planning in China

Yao Shimou1 Chen Caihong1,2 Xie Xiaonan1,3 Xu Gang1,3

(1 Nanjing Institute of Geography and Limnology, CAS, Nanjing 210008;

2 College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095;

3 Graduate School, CAS, Beijing, 100039 )

Abstract: It is developing rapidly in economy; the urbanization and industrialization are developing quickly at the same time in China under the situation of economic globalization. Chinese urban planning annual meeting was being hold in Beijing during the 16th Conference 4th Plenary Meeting of Communist Party. Wang Guangtao, minister of China Ministry of Construction, emphasized that we should follow the idea made in the central conference and pay more attention to the urban-rural planning and the harmony relationship between urban and rural areas. This paper explores the key issues on urban-rural planning，the road of urbanization and transformation of rural population in China, especially the economic rules and comprehensive supporting system during the development of cities in China, to show the leading role of urban planning and integrating between city and rural areas.

Keywords: view of scientific development, harmony relationship between urban and rural areas, urbanization road

城市化的动力机制是工业化，城市是伴随着工业化过程而来的，是一个很复杂的社会经济动态发展的客体。中国城市化的最终目的是要促进国民经济健康、持续、快速发展，实现城乡居民共同富裕，城乡经济共同繁荣，沿海与内地协调发展。

我国目前的社会经济结构是长期存在的城乡差异的二元社会经济结构，改革开放后此种差异不但没有消失，反而在许多地区有扩大的趋势。目前跨省区的资源开发利用、基础设施布局还缺乏统一规划和有效的协调，矛盾越来越突出（温家宝，1999.12）。为了解决这些关键问题，解决农业工业化问题，解决城市化适度健康发展，促进经济持续增长，避免重复建设，节约耕地，保护生态环境可持续发展，必需落实中央提出的城乡统筹规划的重大问题[1]。 今后半个世纪内，中国城市化进程应考虑如下几个因素：一是我国大部分地区特别是沿海城镇密集区域，工业化已进入中期阶段。沿海地区应由劳动密集型转向资本密集型和技术型产业，走集约经营、内涵挖潜、产业转换、提高经济效益与生态效益的道路，为数众多的

富余人员将从企业分离，全社会对劳动力的需求将减缓，产业结构转向以现代第三产业为主，这将影响农村人口向城市转移的速度；二是增加城镇人口，扩大用地规模必须投入巨额资金，特别是城市规模扩大了，建成区范围内的各种市政设施、管线工程、交通道路以及房地产业都需要很多资金投入；因此，各大中小城市必需用科学发展观编制比较符合客观发展的城市规模，切忌盲目求大，无序的“做大做强”[2]。三是应看到我国大中城市特别是沿海那些超大、特大城市的非农业人口仍有较快的增长趋势，同时吸纳了相当一部分农业劳动力，增加就业岗位，集聚了国家的财富、劳力、文化技术与信息，发挥了中心城市的巨大作用（见表1）。四是城镇人口增加对土地、水资源、能源和环境质量等方面产生巨大需求。因此，我们也要用城乡统筹规划的新理念，从地域空间角度综合考虑方方面面的关键问题。总之，根据上述各种因素与制约条件，我国城市化进程应当有序、健康、科学合理地推进，城市化的比重、速度应当适合中国的国情，使我国的城市化和城乡一体化持续稳步地实现[3]。

表1 我国若干个特大城市人口规模增长分析表

资料来源：①建设部，城乡规划管理中心，（1999，2004）

②姚士谋等.中国城市发展报告.199.4

城乡统筹规划是我国21世纪经济发展与城镇建设的核心问题之一，也是我国13亿人民生存与发展和国民经济“全面实现小康”的重大问题。涉及到我国资源利用、环境保护、人口资源与生产力合理布局以及城镇现代化建设的基本思路，在此，我们提出富有战略性的4个关键性问题。

1. 从国情出发，应实行资源节约型的城乡统筹规划的范式 ．．．．．

由于我国人口众多、资源短缺，我国国民经济发展应建立资源节约型的国民经济体系，实行开放性的资源开发战略，城市发展应走可持续、稳健的发展方针，实行资源节约型的城乡统筹规划的范式，城市化比重不能盲目追求西方国家高指标的路子。

中国的基本国情决定中国必须建立资源节约型的国民经济体系。我国是地球上人均资源比较贫乏的一个大国，如人均土地面积为世界的1/3（如果人均耕地的话，仅有世界平均水平的1/5），人均森林资源为1/6，水资源为1/4。我国各项资源的人均值基本上都位居世界后列，如人均矿产资源据世界第80位，而且贫矿多，富矿少。同时我国人口增长过快，农村人口基数大，城市化比重目前很低。2004年全国城市化比重达到42%，但仍然有8亿农民生活、居住在农村，人口基数大，资源丰度低，城镇建设与改造任务艰巨，国际市场竞争压力大等限制因素。这一国情就决定了我国今后建立的国民经济体系必须是资源节约型国民经济体系。

目前，世界上很多发达国家从总体上看不少是建立在对资源高耗型的利用的基础上，即资源高耗型国民经济体系。如美国2.88亿人拥有1.85亿辆汽车，年耗汽油约占世界汽油消耗

总量的1/3。美国人均年耗原油约2.9T、煤3.6T、木材2m3、钢材0.35T（2002年）。如果拥有13亿人口的中国也达到美国的人均年消耗水平，那么中国已探明的原油储量将在4-6年内耗尽，森林将在5-8年内基本伐完、铁矿石约能维持32年、煤能维持85-100年。同时我们应当清楚：我国的资源消耗主要是在城市与小城镇，约占全国资源消耗的65%，如果城市化比重过高，资源消耗得更快、更多、更加浪费1。从2002年，国家开始对各省市的开发区进行清理整顿，已经从6100多个开发区整顿到2400多个，节约了大约1400多万亩土地，部分开发区的土地开始复垦，有利于农业的现代化和农民生活的稳定。为了我国人民的长远利益和我国经济持续发展，我们必须建立一个资源节约型的国民经济体系，城市发展应走持续、稳健发展的城乡一体化道路，城市化比重有一个适合我国国情的比例。

总之，资源节约型的国民经济体系包括节能、节水、节地、节时为中心的城市工业生产体系以及节水、节地、节能为基础的城市化发展的支撑体系，努力实现城乡可持续发展方针。

2.应当控制全国人口数量的过快增长，提高城乡人民的科学文化水平

为了缓解我国人口过多与资源相对紧缺的矛盾，我们应当继续执行计划生育政策，严格控制人口过快增长，争取在2030年以后基本上实现人口零增长，使人口绝对数量有21世纪中叶的16亿下降到21世纪末的14亿左右2，人口数量过快增长，严重制约着城市化水平的提高，特别是城市化的质量的升华。

在相当长的一个时期内，我国应当大力发展劳动密集型产业，包括第二产业中的劳动密集型程度较高的制造业和第三产业中的商业、服务业和旅游业，增加城镇中的就业岗位，稳定社会，不断提高人民生活水平。当前还得提高全民族的文化科技水平，提高城乡人口素质。目前各地旧城改造、新区开发建设已进入现代化时期，但各地大中小城市建设水准仍低，生态环境质量与发达国家比较仍有较大差距。因此，城市的人口、用地规模不能盲目扩大，基础设施落后，基本建设资金不足，这样会造成“老账未还，新账又欠”的局面；或者只求数量，不求质量的城市化水平滞后的现象，造成城市第三产业中的泡沫经济现象。

我国农村目前存在着数量极大的剩余劳动力，如果采用较为先进的农业生产技术和农业现代化管理方法，我国农业生产技术水平达到日本、德国、韩国和加拿大的平均水平，那么粮食丰足将有较大的土地空间适度建设新城区。1990年我国有1.6亿农业剩余劳动力；1996年我国有2.3亿农业剩余劳动力；2002年有2.8亿农业剩余劳动力（6年前，我国有9948万的农村剩余劳动力转移到大中小城市的有6233万人，转移到小城镇的有3715万人[5]。从四川、湖南、江西、贵州、河南、广西、湖北、安徽和东北、西北地区流入沿海发达地区）。这部分农业剩余劳动力约占农村总劳动力的2/3，大批的农村人口转化为城镇暂住人口，一方面他们为我国的城镇建设做出了巨大贡献；另一方面，也增加了城市就业安排的压力，必需从城乡统筹的新理念中认真解决。

根据建设部、农业部在山东、四川、湖南的试点经验，城乡统筹推进城镇化需要解决三个问题。①加快农村劳力转移的问题。应有序地流入大中小多个城镇以及重点中心镇，不能盲目地过多地流入沿海的大中城市。②促进乡镇企业与城镇化协调发展问题，着重培养经济增长点与产业的流动要素，发展现代第三产业。③城镇用地的合理开发和农民权益的保障问题。严格控制各个小镇的开发区乱占耕地的现象，压缩县城以下的大量小城镇人均占地指标过高的现象（范小建，2003）。

3. 从区域空间角度去认识城乡发展、城市建设的问题

历史地、全面地认识一个城市，特别是从区域空间发展的角度充分认识、系统分析一个．．．．．．

城市的地位、作用与功能定位问题，也是21世纪中国城乡发展的关键，有关领导和有关专家1

2 姚士谋、陈振光、陈 雯等，中国城市发展报告（2000-2001年），中国科学院南京地理所城市中心编写。 国家计划生育委员会的报告（有关我国人口政策部分），1999-2000年，北京。

学者应当高瞻远瞩，审时度势。

如何充分认识一个城市的发展方向与功能定位问题？如何从战略高度分析城乡统筹规划问题？我们可以从四个方面进行分析。

一是城市的地位问题，应充分认识一个城市在一个地区的中心地位和经济辐射的重大作用。特别是那些地理区位优越的超级城市、特大城市（人口规模200~400万以上的省会城市、历史文化名城与重要的港口城市），从历史基础、发展特点、产业趋势与城市的发展方向进行系统的综合分析。一方面要有战略眼光，符合经济规律；另一方面也要实事求是，对于城市发展的区位作用，优势条件不能过分夸大，应从历史的全面分析，从城市之间的地理分工互补分析。没有条件的或条件不足的一些沿海重要港口城市也去盲目追求“国际化大都市”或建成“香港式”的国际港口城市等等。有些城市规模小，经济实力有限，也不要把开发区做得过大，征用土地3-4年仍在丢荒，甚至一些城市领导搞了一些“政绩工程”，浪费国家有限的投资和土地资源。

二是城市的定性问题，重要的是从城市的个性、城市的功能或潜在的发展前景进行分析，应与每个城市所在的区域经济现代化过程中所发挥的关键作用进行综合分析、注意城市之间的职能分工，避免城市产业结构趋同化现象，防止城市工业布局、工业新建扩建项目过多的重复。应围绕统筹城乡产业发展与社会事业的协调发展，增加就业岗位，管理好城镇规划与建设。在城市改造与新区建设过程中应当大力保护我国几千年来保留的文化古迹，沿海城市注意保护有生态价值的安县与旅游胜地，以免产生不必要的基本建设投资的极大浪费。

三是城市的定量分析问题，对城市今后的发展规模应有一个合理的限度，不是任何一个城市都是规模越大越好，这里有一个人口、用地、环境的合理容量。每一个城市的合理发展都应当与自身条件特别是自身的经济基础、综合实力与发展潜力基本一致，不能操之过急，盲目求大。国务院和建设部领导，一直在肯定的城市发展模式，“不求最大，但求最美”，我国的大连、深圳、青岛、厦门、珠海、桂林、宁波和杭州等等，都有许多宝贵的经验可供借鉴。这些城市的郊区、边缘地区都纳入城市总体规划，从城乡统筹方面一起考虑。

四是城市的空间发展问题，当代城市的合理发展、适度发展都有一个合理的地域空间，这里主要涉及到城市的内部结构、空间范围是否科学合理，必须对每一个城市的人口结构、用地结构、产业结构、环境结构进行分析，重视城乡之间重大基础设施的建设，做到资源共享，设施共用。注意城市本身的支撑体系（包括城市用水、交通体系、能源供给、防灾体系和市场潜力等因子）能否达到稳定、安全、可持续发展的基本要求，才能促进城市现代化的建设[6]。城市空间的合理开发利用主要表现在房地产业的开发与地上、地下空间的合理开发问题，目前积极、稳妥地发展房地产业，不能盲目、过于超前；同时积极开发地下空间，节约用地、保护耕地是一个有发展前景的领域。

4. 城乡统筹推进我国城市化的基本思路与城乡统筹的新思维

关于我国城市建设方针的一个基本认识，应当有一个全面地、历史的，前景分析，不应当割断历史，片面强调“发展大城市或发展小城市作为重点”，而要有一个遵循每个城市历史阶段和客观发展条件去做出评价，或说“国家的城市建设方针是经过长期的城市建设实践得来的，使符合我国国情的方针政策，控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”。世界各国城市发展过程的经验表明，城市化的过程大体经过三个不同时期：①缓慢的发展时期，人均GDP仅有1000美元左右，城市化水在30%以下，是第二次世界大战前许多发达国家刚刚完成工业化初期阶段，一般城市化进程比较缓慢；②加速发展时期，当工业化、城市化达到一定水平的时候，一般是在30%以上就进入城市化的第二阶段，人均GDP达到3000美元，大多数发达国家已经完成工业化阶段，城市工业化、城市化水平在50-70年代都达到了60-70%的水平；③现代发展阶段，城市工业化、城市现代化的发展时期，人均GDP达到一万美元以上。许多发达国家城市化转入稳定发展阶段，发达国家城市化水平达到75-80%；发展中国家

城市化水平也达到45-50%。第三世界历史上比较贫困的国家城市化水平大多数刚刚超过30%左右（表2），还有一些国家在30%以下。

表2 世界几个大国的关键数字比较（联合国公布的数字，2002年）

Tab.2 Comparing of key index between several big countries in world

国 家 国土面积（万Km2） 总人口（亿人） 经济发达度（人均GDP）（美元） 城市化水平（%） 俄罗斯

中 国

美 国

德 国

日 本

英 国

法 国

巴 西

印 度 1708 960.1 937.2 35.6 37.8 24.4 55.1 854.7 297.4 1.44 13.00 2.88 0.82 1.27 0.59 0.59 1.74 10.20 2140 1000 35060 22670 33550 25250 22590 2830 470 68 42 77.5 81.5 78 84 82 80.1 35.3

注：中国13亿人口数字，应是2003年联合国引用的数字，我国建设部数字为12.61亿人（2004年） 我国自改革开放以后，工业化、城市化水平发展很快，特别是90年代后，城市化发展水平转入快速增长时期，但目前的城市化水平刚刚超过42%，我国仍处在世界城市化发展第一和第二时期的转型时期，即加速发展阶段。我国城市人口超过300万的特大城市已有10个；超过200万人口的也有10个；100万以上人口的特大城市接近30个，是世界上任何一个大国都没有的现象。从我国实际出发，今后一个时期城市发展应加强分类指导，全面推进，从城市规模效益和生态效益出发，对大城市应区别对待，市区非农业人口超过200万以上的，应严格控制人口规模的膨胀（当然不是所有300万人口以上的特大城市，都不让其合理发展，如上海的浦东开发、大连、南京、重庆等城市还可以有控制的完善地发展），而像北京、天津、广州、兰州、沈阳、西安、成都这些历史文化名城、环境弱化、淡水资源、地下水资源短缺、市内交通十分拥塞的这些城市还是应当严格控制其人口、用地的不断膨胀 （见表3）。有不少城市，市区人口200万以下的省会城市，用水、用地潜力较大的那些重要港口城市、交通枢纽等，应允许其在完善基础设施和提高环境质量的基础上适当增加一些城市人口，让其充分发挥中心城市的作用。市区非农业人口50万左右的中等城市，人口规模扩张速度要快一些，以便进一步发挥区域经济中心的辐射作用，小城市和小城镇在有条件有实力的基础上城市发展步伐可以加快一些，充分发挥其城市的规模经济、规模效应的作用，发挥中小城市成为城乡经济文化联系纽带的作用，同时中小城市和建制镇设置的新标准等，以政策为导向、引导我国城市合理、协调地向前发展，推动我国城市化、现代化、城乡一体化的更高层次的新发

展。表3 我国若干个特大城市用地（建成区）扩展情况 单位：km2

上海

北京

广州

天津

南京

杭州 重庆

西安 1952年 78.5 65.4 16.9 37.7 32.6 8.5 12.5 16.4 1978年 125.6 190.4 68.5 90.8 78.4 28.3 58.3 83.9 1997年 412.0 488.0 266.7 380.0 198.0 105.0 190.0 162.0 2002-2003年 扩大倍数（50年间） 610.0 6.77 580.0 7.87 410.0 23.26 420.0 10.14 260.0 6.98 196.0 22.06 280.0 21.40 245.0 13.94 [7]

资料来源：①姚士谋等，中国城市发展报告（1999年4月）；

②根据各个城市总体规划基础资料的数据（建设部，2000～2003年）。

总结国内外的经验教训，我国必须把城乡统筹作为推动工业化和城镇化的一项战略任务，全面系统地加以科学规划与实施。一个长远性的战略任务是：①大中小城市发展相互配套，多元化选择发展模式。目前我国沿海许多大中城市成为产业、人口、财力、信息、物流的集散地，城市规模还在扩大，但到了一定合理规模后，应着重在政府的宏观调控方面限制城市盲目发展，应符合科学发展观。对于小城镇、建制镇也应当有选择地重点发展。②有步骤地合理地转移农村劳动力，城镇用地的合理开发和农民权益保障问题相结合。温家宝总理多次强调要大力解决我国的“三农”问题，减轻农民负担，加快农业现代化和农村城市化的步伐。这是我国城市化稳定、健康发展的根本；③以城乡一体化为导向，逐步克服我国城乡经济二元结构的落后现象，发展农村经济，带动农村地区的现代化，高度发展生产力，做到“以城带乡、以乡促城”的新局面，走可持续发展的道路，实现工业化、城市化、生态化协调发展

[8][9]的战略。

从国内外城乡建设的实践经验分析，我国城乡统筹建设的新思维，应当鼎力做到：①强化中心城市的功能与作用，带动农村地区社会经济的全面发展；②建设完善发达的交通运输体系，密切城乡人民横向纵向的各种联系；③依托乡村的广阔的区域空间，合理利用资源与合理配置生产力；④促进大中小城市与农村地区的协调发展，实现城乡一体化的远大目标；⑤高度重视城乡地区的生态环境建设与社会安全，构建完美、健康的现代化和谐社会。

总之，从我国东、中、西的地区差异分析，从区域空间的人口、资源、环境的视角探讨，我国的城乡统筹规划的战略思路，认真地研究我国各地的具体条件与特征（国情、省情），持．续、稳定地走一条以集中型城市化为主（规划建设城市群或城镇密集地带），其次是以分散型．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．城市化为辅的“城乡一体化”高质量的中国城市化道路。吴良镛院士指出过：积极探索如何．．．．．．．．．．．．．．．．

推动区域统筹管理、兼顾多方利益，谋求种种棘手问题的妥善解决，是国内外城市地区发展的经验和趋势（2002）。

参考文献：

1． 中共中央十六届四中全会公报，人民日报，2004年9月20日。温家宝，在全国人大会上的政府工作报告。2005.3.15（北京）

2． 周牧之，中国需要大城市群发展战略，经济时刊，2001年特刊

3． 姚士谋、王兴中、陈振光等，中国大都市的空间扩展，中国科技大学出版社，1998年12月，50~63

4． 周立三、吴楚材等，城市与乡村（国情研究第3号报告），科学出版社，1994年9月，14~18

5． 石忆邵，中国农村人口城市化及其政策取向，城市规划汇刊，2002，141（5），30~31

6． 年福华、姚士谋，城市规划创意的思维层面，城市规划汇刊，2001，134（4），15~17

7． 姚士谋、朱英明、陈振光，中国城市群（第二版），中国科技大学出版社，2002年10月，450~465

8． 范小建，加快推进农村小康建设的若干问题，中国农民报，2002年10月15日 9． 杜青林，中国农业和农村经济结构的战略性调整（第一版），中国农业出版社，2003年1月

10． 姚士谋，陈振光，陈彩虹.我国大城市区域空间规划与建设的思考.经济地理.2005，（2） 作者简介：姚士谋（1940—），男，汉族，广东梅州人，中国科学院南京地理与湖泊研究所，研究员，博士生导师，著有《中国城市群》、《城市用地与城市生长》等10多部著作，发表文章150多篇。