公共服务能力

公共服务能力

大家好！非常高兴能和大家来讨论公务人员能力的建设问题。政府有四个职能:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。这四个职能中公共服务是主要的一个职能，在2003年中国发生非典以前，我们把政府职能侧重放在经济调节、市场监管。但是2003年非典以后，我们越来越看到社会管理和公共服务这两种职能的重要性。所以，从中央政府来讲，特别关注如何加强政府的社会管理和公共服务这方面的职能。作为公务人员，作为政府来讲，都有一个公共服务的能力建设问题。既然是服务型政府，就必须提高公共服务能力。

所以我想围绕公共服务能力建设讲这么三个大问题。第一个，公共服务概述，要从整体上对公共服务作一个介绍；第二个，公共服务能力建设问题；第三个，提高公共服务能力的途径。

一、公共服务概述

（一）公共服务的含义与特征

我们首先看第一个问题，公共服务概述。在这部分里面，我首先讲整个政府的公共服务功能，然后再推导到公务员本身的公共服务能力。

那么我们先看一下公共服务的含义和特征。所谓公共服务是公共产品的一种形式，公共服务是指政府或者其他机构为社会提供的基本的非营利服务。公共服务首先是一种非营利服务，不是为了赚钱，不是像企业一样以营利为目的。公共服务不是一种赚钱的一种服务，它

是一种非营利的服务，它整个属于政府工作中的公共物品、公共产品。

我们进一步来讨论公共服务有哪些基本特征，我想这个公共服务的特征有这么几个方面：

1）公共服务是一种大众化的服务

作为政府来讲，它提供的公共服务首先是一种大众化的服务；

2）公共服务是一种基本服务

它的内容非常广泛，比如说城市里面的供水、供气、供电、公共道路、交通等等。这些都是关系到人们日常生活中重要的一些服务，当然也包括公共安全、医疗、教育、文化娱乐等，这些也属于基本服务的范畴。这是它的第二个特征，它是一种基本服务。

3）公共服务是一种非营利性的服务

公共服务是由政府和公共部门来提供的，它不像企业，提供一种服务、提供一种产品，就是为了赚钱。而政府提供的公共服务它不是为了赚钱，它提供的是一种非营利性的服务。这是公共服务的三大特征，大众化的服务、基本服务、非营利的服务。

（二）社会组织结构与政府的公共服务职能

为了进一步阐述公共服务，我们可以从更大的一个视野、更大的一个范围来讨论，从社会组织结构来讨论公共服务。大家平时都接触到很多很多的组织，不管是什么社会制度，比如说美国或者中国，最终可以把它分三种类型，第一种叫公共部门；第二类叫企业；第三类叫第三部门或者叫非营利组织。就是说社会上存在的形形色色、各种各样的组织，简单化分、归类就能归成这么三大类。

我们看公共部门，公共部门是指一个国家的政府，还有类似中国的事业单位。外国叫政府与非政府公共部门，我们叫政府与事业单位，这类机构都是吃财政饭的，靠国家公共财政供养的机构、供养的人员，一般就叫公共部门，这是社会上第一大类组织。

第二类呢是企业。企业就是为了赚钱，以赚钱为目的、追求利润最大化，给市场上不断的提供各种各样的产品，给社会不断提供各种各样的服务。但是提供服务、提供产品后面是为了营利，是为了追求利润最大化，这个就叫企业。

那么，除了公共部门和企业之外，还有一个游离于公共部门与企业中间的庞大的社会地带，叫社会中界地带，叫非营利组织、民间组织，美国叫第三部门。公共部门是第一部门，企业是第二部门，民间组织是第三部门，这个叫法很多，比如说叫第三部门、非营利组织、NGO组织、非政府组织、免税组织、志愿组织，还有慈善组织等等。这些都属于非营利组织或者是第三部门这个范畴，这些组织都是民间组织，不是官办的，但是这些组织给社会提供某种服务，或者成员之间相互提供服务，它们都不是以营利为目的。

所以，大家看到，这三大类组织只有企业可以名正言顺的赚钱，追求利润最大化，如果不以利润为目的，不追求利润最大化，不是为赚钱，这个企业可能不是一个好企业。但是所有的公共部门与非营利组织都不能以赚钱为目的，如果以赚钱为目的，就和组织属性就发生了偏离。这三类组织在社会组织结构里，各自扮演的角色不一样，发挥不同的功能。

我刚才说企业为了赚钱必须为社会提供各种各样的商品，好的服务，这样才能赚钱，客观上它对社会的不断进步做出了贡献。企业构成市场的主体，市场竞争中有很多主体，但是最主要的就是企业。大家说，市场。在社会中扮演的角色，他们的主要责任是什么？我想一般人都能够回答问题，就是市场最大的作用就是能够快速而有效地配置社会资源，哪里能赚钱，人才、资源、技术就朝哪里配置。比如说杯子值钱了，价格卖得很贵，人们纷纷就把资金、技术、人才集中起来造杯子。过一段时间，杯子造太多，价格下来了，人们又把资金撤出来，又朝另外的行业，哪个行业赚钱就又投进去了。所以说市场才能够有效地配置社会资源。但是它解决不了社会公平，解决不了社会的公共问题。

一个社会有很多公共问题，比如说社会成员的公共医疗，比如基础教育，比如说社会保障，比如说失业，比如说弱势群体的保护，比如说各种各样的灾害，地震、风灾、水灾等各种各样的灾害还有各种各样的公共设施，城市大家走的道路，不能说走一步路都得交钱。城市的供电，还有很多城市的设施，公园、博物馆等，还有市场秩序，还需要有人来维护市场秩序，维护市场秩序是要花钱的，还有国防，我们都能够在这安全地工作学习，有多的部队来保卫国家，保卫国家的主权等等，这些都是社会的公共问题。这些公共领域市场解决不了，市场在公共领域面前整体上是发挥不了作用的。市场哪里能够赚钱，人才、资金才往哪里配置，那公共领域很多永远都收不回来投资，钱进去以后就收不回来了。

我给大家打个比方，比如说天安门广场，天安门广场好不好？挺好，谁到天安门广场去转一转，玩一玩，都是不要钱的，不要买票，所以说天安门广场是一个标准的公共产品，公共品，谁都可以去，靠天安门广场收入一分钱都没有，不卖票啊谁都可以去啊，中国人外国人都可以去。但是天安门广场它的存在每天就要花很多钱，有很多人维护它的秩序，有很多人打扫天安门广场的卫生，还要摆花摆草，还要照明还有路灯。过几年以后，把天安门广场的路面换一遍，数以亿计。光把路面整个重新搞一次便要花数以亿计的资金，靠它收费一分钱也收不回来。谁来支撑天安门广场的开支？国家的公共财政。老百姓把钱交给政府，交的税变成国家的公共财产，国家拿着公共财政再来解决社会的公共问题，大量的公共问题就是以公共服务的形式体现出来的。比如说，九年义务教育，比如说医疗，比如说社会保障，比如说维护社会秩序，比如说维护市场秩序，这些都是社会的公共问题。

如何鉴定公共问题？一句话，当问题成为多数人的问题的时候，就自然上升为公共问题。如果是一个人的问题，对不起，那不是公共问题，如果问题是多数人的问题，那就自然的上升为公共问题。

我再举一个例子，比如2003年非典，非典一来以后，马上就变成一个公共问题，原因很简单，它夺命啊，人不认识这种病还治不了的时候，马上就要命。所以当时中国决定，所有中国人，哪怕他是在北京打工的农民，只要得了非典都免费治疗。农民本来不享受医疗保险是吧，但是得了非典这种急性传染病以后，全部免费了。原因就是非典这种病一来了以后马上就变成公共问题，不是一个个人问题了。

我给大家打个比方，比如说天安门广场，天安门广场好不好？挺好，谁到天安门广场去转一转，玩一玩，都是不要钱的，不要买票，所以说天安门广场是一个标准的公共产品，公共品，谁都可以去，靠天安门广场收入一分钱都没有，不卖票啊谁都可以去啊，中国人外国人都可以去。但是天安门广场它的存在每天就要花很多钱，有很多人维护它的秩序，有很多人打扫天安门广场的卫生，还要摆花摆草，还要照明还有路灯。过几年以后，把天安门广场的路面换一遍，数以亿计。光把路面整个重新搞一次便要花数以亿计的资金，靠它收费一分钱也收不回来。谁来支撑天安门广场的开支？国家的公共财政。老百姓把钱交给政府，交的税变成国家的公共财产，国家拿着公共财政再来解决社会的公共问题，大量的公共问题就是以公共服务的形式体现出来的。比如说，九年义务教育，比如说医疗，比如说社会保障，比如说维护社会秩序，比如说维护市场秩序，这些都是社会的公共问题。

如何鉴定公共问题？一句话，当问题成为多数人的问题的时候，就自然上升为公共问题。如果是一个人的问题，对不起，那不是公共问题，如果问题是多数人的问题，那就自然的上升为公共问题。

我再举一个例子，比如2003年非典，非典一来以后，马上就变成一个公共问题，原因很简单，它夺命啊，人不认识这种病还治不了的时候，马上就要命。所以当时中国决定，所有中国人，哪怕他是在北京打工的农民，只要得了非典都免费治疗。农民本来不享受医疗保险是吧，但是得了非典这种急性传染病以后，全部免费了。原因就是非典这种病一来了以后马上就变成公共问题，不是一个个人问题了。

所以我们看到，政府和公共部门给社会提供的服务就是一种公共服务，它的作用就是专门解决社会公共问题。老百姓、企业交税交给政府，政府拿着公共财政的钱，专门解决市场解决不了的教育，医疗，社会保障，社会福利，灾害，弱势群体的关心公共设施等等。这样就可以看到市场解决不了公共问题，公共部门和政府专门来解决社会公共问题，他俩功能上是互补的。

那大家可能马上会问我，公共部门政府是不是万能的？当然不是，政府和公共部门它只能解决公共问题，它只能解决多数人问题的问题，它解决不了个人问题，它不能给社会成员每个人提供个性化的服务。社会越发达，经济越增长，社会成员的个性化需要越强烈。大量的个性化需求被谁提供了？被企业提供了，企业是投其所好，我给你提供个性化服务，我是为了赚钱，所以我投其所好。

我举个例子，北京私家车很多，爱喝酒的人也很多。晚上喝酒喝醉了，开不成车了，硬开，被警察发现了，就把执照吊销了，还要逮进去关十五天。所以这些人就不敢轻易喝酒后开车了。商家看到这中间有利可赚，马上成立了一个醉酒公司，我们喝醉酒不能开车吗？来个电话，我马上派人把车给你开回去，把你安安全全送到家，给我一笔钱就行了。这就是提供个性化的服务。

还有大量的个性化服务都是非营利组织、民间组织提供的，这些非营利组织、民间组织，它不像企业为了追求利润最大化，不是为了赚钱。但是它可以给社会成员提供各种各样个性化的服务，甚至成员之间提供服务。比如说工会组织、青年组织、妇女组织、社团组织这

些组织结合到一起能给成员之间相互解决一些困难，还有很多民间组织、非营利组织可以专门给社会做很多公益事业。这样第三部门非营利组织反过来又可以弥补政府各个部门不能给社会提供个性化服务的这种不足。大家看，这样三种机构就具备了互补的功能。当然政府对民间群众，公益性的组织也可以财政上给点补贴，支持公益事业的发展。由此可以看到公共服务着实由政府和非政府公共部门提供，这是我讲的第一个问题的第二点。

（三）公共服务的主要内容

第三点，进一步分析一下各个公共服务的主要内容。应该说一个国家的体制不一样，管理模式不一样，它在各个服务的范围，在不同时段的范围、边界的确定也有差异。一般来讲，一个国家经济社会越发达，社会成员享受到政府提供的公共服务的范围越大。像北欧一些被称之为福利国家的国家，社会成员从摇篮到坟墓，一个人从生下来到去世，这一生中都有政府为其提供大量的社会保障、医疗、教育、社会福利。我们国家现在还是个发展中国家，所以对社会成员提供的公共服务的范围数量相对来讲还受到国家经济社会发展的制约。但是不管如何，作为一个现代社会，现代国家，不可能没有公共服务。如果把目前国家的公共服要归一下类的话，这些内容大体可以包括这样几个方面。

第一，教育公共服务。教育公共服务主要指一个国家的基础教育，特别是义务教育。像现在按照国家的政策规定，所有中国人都享受九年义务教育。就是说不管城市的农村的小孩，必须接受九年义务教育，

不让的小孩受九年义务教育的话就是违法，这不是个人的选择，是没有选择的。只要生下的小孩必须接受九年义务教育，国家有法律，所以九年义务教育是教育方面的公共服务。那有人说除了九年义务教育，我还要上高中，我还要上大学，我还要上硕士、博士。这九年义务教育以外的，就可以叫产品，九年义务以内的叫标准，但是整体上它可以属于非营利领域。

第二，卫生公共服务。卫生公共服务正是医疗卫生，是比较复杂的问题，但是这讲的卫生公共服这方面，公共卫生整体上是公共服务的范畴，完全属于非营利的，这包括疾病的预防，公共卫生肯定是公共服务的范畴，但是有人说我到医院里面看病，我愿意用外国进口药，直接掏钱，我有钱，我不要住普通病房，我要住豪华病房，像这一类的就不是简单的基础公共服务类的，带有市场化范畴。所以人说现在医疗改革中出了一些问题，老百姓有很多怨气。前不久国务院发展研究中心提供的报告说：过去医疗体制改革整体上没有成功，所以老百姓在网上发了很多很多帖子，讲的非常过激。我看了以后大概四句话很气愤，他们说医疗制度的改革使越来越多的老百姓看不起病，教育制度的改革使中国越来越多贫困家庭的小孩上不起学，还有说住房制度改革使越来越多的中国人买不起房，甚至网民说中国人头上又出现了三座大山。这些说法肯定是不对的，但是要从老百姓说法的后面要看到他有一种情绪在里面，要来反思在医疗改革、教育改革方面有没有收到成效，我认为这一点对更重要。不要过多的来看老百姓这话说得有没有过激了，在教育卫生这两个里面的公共服务他几乎和全体社

会成员都息息相关，大家想谁也不能离开医院，总要到医院去看病，谁家的小孩也不能不读书啊，在这两个领域和每个社会成员都息息相关的。对于政府来讲，教育公共服务，卫生公共服务是提供公共服务最重要的两个点。

第三，科技公共服务。就是一个国家的基础性研究。这个方面可能不能马上见到大钱，但它对整个科学、科技进步有基础性的责任。这些东西一般要国家的投入，组织进行基础科技研究。它也属于公共服务的范畴。

第四个方面是大家很关注的社会保障公共服务。一个人从上学、参加工作，到养老或失业，整个过程除了个人努力以外，社会要有一个社会保障系统，要化解风险。谁都有可能遇到各种各样的风险，遇到问题有时靠个人力量解决不了，社会要有能为个人社会成员化解风险的机制。在我看来，这就是一个社会保障体系。

社会保障体系大家看，包括失业保险，养老保险，社会福利，国家能在多大程度上为社会成员提供社会福利事业，这些都属于社会保障的领域。

所以我们说，一个国家的经济社会越发达、社会发展水平越高，给社会成员提供社会保障的覆盖面越宽。你像我们中国，我们现在还是一个发展中国家，我们有十三亿人口，现在我们很多社会保障覆盖的面比较小。

第五个方面就是公共事业服务。我前面跟你们讲过，比如一个城市的供水、公共交通系统、供电、道路、取暖等等这些都带有公共事

业属性，这些都是公共服务的主要内容。这是我讲的第三个观点。

二、公共服务能力

下面看第二个大问题，公共服务能力。我想为什么在讲公共服务能力之前，要对公共服务本身做一个比较全面的介绍？因为这两个关系关联度很高，只有了解了公共服务，它的基本范畴，公共服务的基本内涵，它的内容，它的提供方式之后，再来讨论公共服务能力这样就能找到契合点，公共服务能力来讲，首先可以对它来下个定义。

什么叫公共服务能力？按照我的理解，公共服务能力就是指政府、非政府公共部门以及公务人员等利用公共资源为社会提供服务的能力，这叫公共服务能力。首先大家看，公共服务提供的主体包括政府，非政府公共部门，事业单位、学校、医院还有公务人员，他都可以变成公共服务的提供的主体。只有他们利用公共资源，比如说国家的公共财政，例如，学校，医院这些公共场所，利用这种公共资源为社会提供服务的能力就是公共服务能力。

公共服务能力我认为整体上他应该包括两大类，一个是政府部门的公共服务能力，一级政府或者一个政府部门的公共能力，另一个是公务人员个人的公共服务能力，这两个大方面。所以首先要考虑，它是一个政府的能力，其次再考虑它又是一个公务人员个人的能力。政府也是由一个一个公务人员组成的，是由一个一个岗位由一个一个角色构建起公共服务的权力体系，最主要是通过人的能力来体现政府的能力。在这里，重点讲一下公务员的公共服务能力。

（一）公务人员的公共服务能力

公务人员的公共服务能力。作为一个政府官员，公务人员有没有公共服务能力，按照人事部搞的公务员公共管理核心知识，对公务人员公共服务能力的结构规定了六个方面：诚信能力、联系群众的能力、为群众办实事的能力、自我规范的能力、高效行政能力、应用电子政务的能力，他讲了六种能力。就说作为中国一个官员一个公务人员，只有具备这六种能力以后，才有比较强的公共服务能力。比如说有好的诚信能力，有了联系群众的能力，有为百姓办实事的能力、有严格自我规范的能力、有高效行政的能力和应用电子政务的能力，六种能力结合起来表现为一个公务员的公共服务能力。

第一个诚信能力。诚信对于社会是非常非常重要的。社会能不能构建起一个诚信的体系对社会良性和谐有非常重要的影响。有人说中国几千年的文化，就传统文化，有很多很多美德，但是最重要的美德之一就是诚信至上。一个机构也好，一个个人也好，在社会上立足，诚信是第一位的。在国外，如果诚信没有好的记录，可以说寸步难行。所以说到国外生活的话要不断贷款，不能说，我这么一大堆钱我就自己消费我不贷款，好了，突然遇到需要贷大款的时候，到银行贷款贷不来，为什么说，我过去没借，为什么不给我借？人家说我不知道的诚信记录，谁知道贷了款还不还。如果不断的贷还说明很有诚信，他贷了到时就还了，有好的诚信记录，就很容易贷到款。从来不贷，第一次就想贷一笔很大的款，人家不知道你的信誉如何。

大家看中国现在的社会，就社会本身来讲，我想大家都很清楚，

不是诚信体系在建立而是整个社会诚信体系在瓦解。假冒伪劣，坑蒙拐骗几乎到了无以复加的地步。说造个假名牌什么鳄鱼牌，假衣服假鞋，至少还穿不死人吧。弄个药品，药品里放的东西把人给吃死了，食品里头牛奶里头给掺了啥东西把小孩头都吃大了，永远都无法挽回。所以说社会诚信我认为中国在市场化改革过程中付出了很大的代价，社会诚信大大滑坡。

我想作为一个国家公务人员、政府官员来讲，在这样一种诚信社会诚信体系没有很好地建立的过程中本身有没有信誉，我认为就很重要。看到很多政府部门，进去看到办公室上面写的非常好，全心全意为人民服务，我不滥用权力，我保证那个写的很好，结果大家一感受提供的服务，不是那么回事。要东西，拿东西，叫吃、拿、揩、要，请吃这事可能才能办的了，或者揩一把，这样就和政府的承诺是不相称的。我觉得社会诚信体系没有很好地建立，不是一个层面的问题，是多种因素很复杂的现象，这也是中国由计划走向市场，痛苦的社会转型过程中有可能付出的代价。

但是我认为作为一个工职人员，作为一个政府官员、公务人员来讲，必须带头来树立诚信，要有个良好的信誉，诚信纪律，诚信纪律就是老百姓心目中对你的看法，做出承诺，能不能在的公务活动中得到体现。如果说了是一套，行动又是一种行为，在老百姓心目中诚信就是很不好的，这样就会影响政府的形象，也会影响政府官员自身的形象，这样就会影响到公共服务能力的提升。所以我认为，每一个公务人员要提升公共服务能力，首先要提高诚信能力，至少要兑现给社

会的承诺，兑现作为一个公务人员的一个条件，一个操守，这是我讲的第一个能力，非常重要。而面对市场化的大潮扑面而来，在社会诚信整体上比较低这种一种情况下，我认为政府机构，公务人员更有责任带头实现诚信，树立自己的诚信、信誉，这第一。

第二，叫联系群众的能力。这是公务人员，具备不具备公共服务能力的第二个要素，就联系群众。按道理来讲，联系群众是共产党的老做法，是吧，共产党靠什么？过去，三大法宝，其中就有密切联系群众一点。但是大家看到在改革开放大潮中，看到越来越多的官员越来越爱富人，越来越不爱穷人，看到的是一种政治精英与财富精英的结合。什么叫政治精英?官员掌握权力，政治精英掌握权力，财富精英掌握金钱，大老板私人企业家掌握财富，政府官员掌握金钱。现在看到的情况是官员和富人结合越来越紧密，也就是说政治精英和财富精英结合越来越紧密，而广大的弱势群体老百姓，他们争取政策的能力在下降，这是很值得思考的一种现象。

所以有人说，现在政治精英和财富精英结合，知识精英和财富精英结合，什么叫知识精英？高级学者专家也和财富精英走得越来越近。只有弱势群体，广大老百姓对他们的利益关照的人越来越少，这些也值得高度关注。所以大家看到，我们说联系群众的能力，首先官员要有联系群众的意识，特别是弱势群体他们更需要关照。

中国有个数量非常庞大的弱势群体。比如说，8亿农民整体上属于弱势群体，现在从农村小地方到城市来打工的人有1.2亿人，1.2到1.4亿人，有好多都从农村出来的，就是剩余劳动力，他和城市的

老板比他们是弱势群体。为什么有多人辛辛苦苦干了一年，到年底回家的时候，拿不到工钱，最后集体上楼跳楼，因为老板是强势群体，老板和政府有千丝万缕的联系，和官员关系密切。打工人员和官员说不上话，所以老板不敢得罪官员，敢得罪打工的。我可以不给钱，所以打工的没办法，集体跳楼，六个人到楼上嗷嗷叫，实际上他也不跳，他就造势，他等公安部门营救他时，就说别跳，有什么问题别跳先说。然后他说我也不想死，我辛辛苦苦干一年我连家也回不了，连路钱也没有，政府可能就关注了问题可能就解决了，这跳楼是一种表达的形式。所以说打工的和老板比，打工的是弱势群体。

城市有大量的职工下岗，现在有2200万城市人口享受城市最低生活保障待遇，这一部分也是弱势群体。还有，2610万人没有解决温饱，这是弱势群体中的弱势群体。

全国还有接近3000万失去土地的农民，没地了，城市面积扩大，把他地都整完了，变成失地农民了，他也是弱势群体。所以大家看这么多的人，都需要关照，但是，有一些官员越来越和富人结合紧密，把共产党联系群众这种优良传统都扔到一边去了。所以老百姓要说法，上访，还有城市政府拆迁房屋伤害群众的利益，土地承包伤害群众的利益，征用土地伤害群众的利益，下岗职工得不到安置等等。我不能说所有这些矛盾都得让官员来承担。

我意思是说我们的官员要有体察民情，特别是体察弱势群体他们的生存状态这样一种意识，非常重要。前不久，美国大使馆的一个一等秘书还有一个政治助理通过学院的外事部找到我，看了我的文章，

他对我们很了解。他说：中国是利益关系失衡，贫富差距拉太大了，利益关系失衡，社会格局紧张，不同之间的矛盾摩擦紧张，不安定因素增加，有可能发生政治动乱。

我说：我同意前面三句判断，利益关系失衡，社会格局紧张，不安定因素增加这三句我同意，但是我认为，目前还不会发生大规模的社会政治动乱。他说为什么？我说你不是中国成长起来的，尽管普通话说的比我好，但是不是在中国文化背景下成长起来的，很难理解中国的政治情况。我说政治情况是多的弱势群体，多数人上访要说法都不具备政治目标，他们不是要推翻社会主义制度，推翻共产党领导，他们是在公共管理中，公共秩序中伤害他的生活状态了，直接使他受损了，所以他才要说法，上访，满足要求以后，他就够了。所以我说，不能得出一个中国就可能发生大规模的社会政治动乱的结论，这反过来也是要官员思考的，弱势群体老百姓是不是有没有关照到的地方，政策是不是有失误的地方。所以说，联系群众能力非常重要。

第三种能力就是为群众办实事的能力。前面讲有这种联系群众、体察民生的这样一种意识，还要有为老百姓服务的能力，如果没有这样一种服务的能力，就是主观意愿很好，但是不具备这样的素养，我认为，不是一个合格的一个高素质的公务人员。

从目前来讲，为群众办实事我认为应该分开来看：第一个就是，现在关系到老百姓一些切身利益的问题，政府确实有责任给民众来解决。按照温家宝总理的判断，现在一些政府，公务人员对一些关系到老百姓重要的问题还没有得到根本解决，因而，判断还是比较严重的。

就是说对关系到老百姓很多切身利益的重大的问题至今还没有解决好。

我认为解决为老百姓办实事的能力，一个方面就是公务人员，各级领导人要有这样的意识，要看到为老百姓办实事的重要所在，如果能够为老百姓把这些实事办好解决好，它可能化解老百姓和政府心理上一些冲突，拉近党和民众，政府和老百姓的距离。但是我认为也要防止搞形象工程，搞样子工程，做表面文章。首先是一个官员的主观意识，很重要，不仅要能够体察民情，关键要能够真正把老百姓的事情当事来办，确实能够收到效果，不是做一些表面文章。现在我认为官员就应该防止政纪工程、形象工程、样子工程，表面上打着旗号给老百姓办实事，结果钱花了好多，实际上没有给老百姓带来实惠，没有给老百姓带来利益。像这样一些问题我认为一定要高度杜绝、高度重视的，这第三。

第四，自我规范的能力。我认为这一点对现在的公务人员来讲是非常重要的。我在很多场合下给官员们讲课，我说现在对大部分官员来讲，它首先不是一个能力问题，多数人出问题都是不能自我约束，不能自我规范。平时来讲就说，多数官员出问题是首先出现在政治素质上而不是出现在管理能力上。

政治素养他包括很多很多内容，不仅仅说我要和中央保持一致啊，还有能不能严于律己，宽以待人，能不能正确对待权力，能不能对自己有严格的要求。所有这些我认为，既包括政治方向、路线层面的问题，也包括一个人的人格魅力，能不能正确对待金钱，能不能正确的

使用权力的问题，这些都是政治素养的表现。现在官员出问题，绝大多数人首先不是出现在他的文化素养低，管理能力弱上面。现在，大部分官员文化素养都比较高了，一般都是本科以上学历，博士硕士有的是。大多数出问题都出现在不能正确的对待权力，对各种诱惑没有抵御能力。换句话讲，不能对自己有一种严格的约束，多数人的问题都出在这。

所以咱们说目前作为政府来讲，腐败问题还是比较突出的。腐败问题之所以突出，我想关键就是，一些少数官员不能对自己有严格的要求，对自己的行为不能进行约束，当没有这种主观约束能力的时候，地位越高，权力越大，来自各方面的诱惑会越多，事情必然会出问题。所以看包括那些省委书记高官的腐败，说这些人年轻的时候没有奋斗向上吗，肯定不是。年轻的时候肯定是积极向上的，追求进步的，也作过很多努力奋斗的，但是最后为什么都出问题了？就是由于他的权力越来越大，权力越来越大以后，来自社会各方面对的诱惑越来越大，最后可能诱惑到超过人性能够抵御的能力。所以有个很普遍的现象，就是高官腐败，第一个揭发出来以后，有私人老板给他受贿，这是一个普遍现象。第二个后面站了一大堆小情人，不管多大年龄的领导人，只要是曝光了的后面都有几个，而且往往都是这些情人在起作用，使他们一步步走向另一个道路上。所以要严格讲的话就是，这些官员没有对自己进行严格的约束，进行严格的控制。人都是有七情六欲的，一个人的成功与否，就看能不能控制自己的情感，控制自己的情欲，这很重要。所以过去有人说智商很重要，现在说情商比智商更重要。

情商说的是能不能控制情欲，能不能控制欲望，这是很重要的。

所以我觉得一个公务人员，不能有效地控制自己的欲望，不能控制自己地情绪，没有这种自我约束、自我规范的主观意愿，很可能越有权力越会走向反面。所以，公务人员要提高自己的公共服务能力，首先要对自己的行为进行严格约束，建立一种自觉的意识。

当然，说约束规范除了主观意愿以外也有一定的制度安排。在国外更强调制度，外部约束力量、制度力量要使你不敢腐败，这样就找到一种平衡，一个是主观意愿的自我约束，再加上外部有一种解堵制约的力量制衡你的行为。

说我举个例子，国外的官员为什么轻易不敢腐败，有了腐败，退休以后一分钱也没有。就说有了腐败受贿这种行为以后，等于把退后的饭碗全部拿掉了。一般官员他不敢轻易说为点蝇头小利把我以后的饭碗拿掉，本身他没有这种胆量挺而走险。这种制度就使官员不敢轻易腐败，这就是一种外在的力量。有了外在力量以后，还有内在的自我约束。这样我想，才能够提高自我约束能力，这才是一个比较能够真正为老百姓办点事情的这样一个公务人员，官员。

第五，高效行政的能力。对公务人员来讲，这种高效行政能力是非常重要的。公务员的政治素养、心理素养、文化素养，当讲到他的管理素养的时候，实际上就讲到他的能力素养，管理素质更体现于一种能力素质。高效行政能力主要体现在能够快速地作出回应，有了正确的决策以后，能快速地组织，把众多人组织到一起，能够快速贯彻落实实施决策，要快速作出回应，有比较强的组织动员能力，要能够

控制过程，要能够保证决策按照事前设计好的目标逼近，出了问题以后，有比较强的应对突发事件的能力，这些我认为都是一个公务人员高效行政能力的表现。

政府是人大的一个执行机构，从这个意义上来讲，政府本身有很强的执行能力。一般来讲在行政系统，都是首长负责制，他要求下级有一种快速反应、比较强的组织动员能力，这样才能使一个决策得到快速地贯彻实施。所以说一个公务人员如果不具备这样一种高效行政能力的话，即使有为人民服务这样一种愿望，但是也不具备这样的能力。而这个能力，我认为除了自我学习以外，很大程度要在实践中锻炼，不断地总结提高。

最后一个，应用电子政务的能力。我认为对绝大多数公务人员来讲，都是一个新问题，就是要在一个网络环境下，来处理各种各样的公务。大家看到现在在实体政府之外，又出现虚拟化的政府。比如说人事部，人事部是在北京市某个地方有个办公楼，这是实体的人事部。但是，在互联网上，也能找到一个虚拟化的人事部，现在光政府的门户网站就有一万多家。换句话讲，全国的所有县级以上的政府机构，几乎都在互联网上建立了他的门户网站。门户网站是向全世界公开的，就在地球任何一个点登陆以后，都能获取政府大量的信息，它是公开的。

老百姓通过门户网站获取的信息。将来电子政务建立起来后要通过门户网站办事，我不仅仅能够获取信息，知道政府机构有哪些机构，每个机构有什么职能，我办事有哪些法律，办事的流程是什么，我将

来还能在网上办事，叫提供一站式服务，就提供7*24小时不间断的服务。过去政府下班了，公务员回家了，老百姓半夜想办事就办不了了，现在就不一样了，将来在网上他不下班，半夜起来通过门户网站依然可以办事，就一站式的7*24小时不间断的服务。再一个，也不受距离限制，过去我到政府去办事，一般都要到政府部门去，今后就不一定了。坐在北京可能通过门户网站把到广州市政府办的事都办了。在门户网站上能提供办事服务，一站式服务，那就意味着在门户网站的后台要实现网络的互联互通，要能够实现资源共享，后台要实现互联互通、资源共享，对公务人员本身来讲，必须在网络环境下处理公务，也就是现在说的办公自动化。每个人必须在一个网络环境下起草公文、传递公文、传递信息，这些都在一个虚拟的网络环境中进行。起草公文在电脑中进行，起草以后给上级一点击就传过去了，他修改，修改好以后再往哪一个地方传，都属于数字化的，叫无纸化的办公。这样一个利用网络，利用信息技术、网络技术构建出来的一套办公网络系统，如果公务人员计算机开机关机都不会，能适应办公需要吗？这就是必须有应用电子政务的能力。

再一个就是了解电子政务的相关知识，提高电子政务的应用能力成为未来公共服务能力重要的一种能力。因为大量的公共服务是通过网上来实现的，网上办事，网上实现审批，网上给老百姓提供各种各样的服务，这些都是在网络环境下进行的，不具备这种应用计算机的能力，使用软件的能力，就等于不掌握最基本的工具。好，这是我讲的第二个大问题。

三、提高公共服务能力的途径

（一）制约公共服务能力的主要因素

我还有个大问题，就是通过什么途径提高公共服务能力。首先这里面要分析一下，目前制约公共服务能力的主要因素有哪些？这里面我认为有这么几个方面值得关注：

第一个是党政机构公务员的观念理念还需要转变。确立以公众为中心的管理价值，政府最终是要为老百姓提供服务。社会是以公众为中心的，不是以政府为中心的，要给纳税人提供服务。外国人讲说政府给老百姓纳税人提供服务应该和商家给顾客提供服务一样，对商家来讲顾客是上帝，顾客不买商家的产品，商家就要倒闭，同样老百姓不给政府交税，政府一天也存在不了。所以说要树立一种以公众为中心的这样一种理念，这才能真正提升公共服务能力，这是从价值层面上来说的。

第二个问题就是我先问大家，现在公共服务的投入方面、财政的支出方面，财政支出结构不合理，公共服务的投入方面还是偏少，应该加大公共服务投入的力度。

第三，对关系到老百姓切身利益的一些领域比如说医疗、教育这样一些领域，在政策执行过程中、改革过程中我认为还存在着很多明显的不足，这些东西都会影响、制约公共服务，甚至影响政府和公众的关系，这是第三点。

第四点就是，目前公共服务的覆盖面还有明显的不公平现象。政府代表公平和正义，是公平正义的象征，如果政府公平正义的天平发

生倾斜的话，社会就会出现很大的问题。现在因为我们的能力所限，经济发展有限，不能对全体社会成员提供包括医疗这样的全覆盖的服务，但是应该正视问题。所以大家看到新一届的政府上来以后，特别是2003年非典以后，中央提出国家财政要拿钱，在农村建立合作医疗制。温家宝总理承诺在两年内在中国所有农村实现义务教育的免费，我认为这就是意识到在这方面还存在着不足，要扩大公共服务的范围，要随着经济的增长，给更多的人包括农民提供公共服务，让他们能够享受国家经济发展改革的成果。

第五个问题就是政府自身存在的问题。就是我前面讲的，政府自身开销过大，行政管理费支出过高；再一个还存在着明显的腐败现象，官员的行为得不到有效的控制；我们的决策还有许多不科学的方面，往往会交很多学费，就是决策失误；再一个是国家拿了大量的钱来进行公共治理结果效果并不明显。这些东西我认为都会对公共服务的能力产生直接的影响，所以说如何加强政府自身改革，提高政府管理能力也包括提高政府的公共服务能力。如果大家注意的话刚刚通过的十一五规划主要提出建议，把未来中国行政改革定位为所有改革中的关键，其他改革能推进到多大程度，首先取决于政府自身改革能推进到什么程度。换句话讲政府改革可能成为未来其他各项改革的首要关键，我想要提升政府的公共服务能力、解决面临的一些问题，只有通过加大对政府自身改革的力度以后有些问题才能得到比较好的化解。

（二）改善公共服务的途径

第三个大问题中的第二个问题，就是通过什么样的途径来提升公

共服务能力的。我这大体讲四个观点。第一，要加快政府自身的改革，提高政府公共服务能力。第二，要加大政府对公共服务资金投入力度，要调整公共服务支出结构，要把更多的钱用到老百姓的身上，用到公共服务领域。第三，要调整公共服务的制度安排，也就是说通过政策的调整，政策的制定，使更多的人能够享受到经济发展的成果。第四就是要推进公共服务市场化，就是说我前面讲的对公共服务市场化要有正确的理解，但是并不是说不需要在公共服务的领域中引入市场机制，要正确理解公共服务市场化，要降低过去政府对公共服务的垄断，降低门槛，尤其让民间资本参与到公共服务这些领域，要通过委托代理承包这样一种市场化的机制改善公共服务的质量，提高老百姓对公共服务的满意度，这是我整体上来讲的四个观点。

对公务人员个人来讲，要在管理活动中自觉地不断提升公共服务能力，我认为至少有四种路径。

首先一个，就是所有公务人员都要有比较良好的政治素养，要真正树立起服务意识。我认为只有摆正这种关系才能真正树立起服务意识，认为我是个政府官员，我可以高高在上，我认为就本末颠倒了。所以说服务能力的提升首先取决于能不能正确地摆正公务人员、官员和民众的关系。民众虽然是公共管理的对象，但整体上他是国家权力的主体，所以要树立一种服务意识，这是我认为第一个、也是最重要的。

第二个，作为公务人员个人来讲，要有个合理的知识结构，要具备公共服务的能力。就是光有好的服务理念，好的服务意识还是不够

的，有没有一种知识、能力是自己具备比较高的服务能力，这我觉得很重要。大家看到人和人的差别很大，同样是个大学毕业生，有的能力很强，有的人能力比较弱，同样是个研究生，有人通过工作他不断地调整他的知识结构。

在公务员的岗位上，不是什么方面的非常专的专家，要看是不是有通才，有比较强的适应能力，知识面比较广。由于公务人员需要和各种各样的人打交道，不是我掌握某方面很专业的知识以后我就能当好一个公务人员，不是这样的，他要求有比较强的通用能力，知识面要比较宽，要能够有解决问题、分析问题、思考问题的能力，要有做出选择、做出决策的能力，还要有组织性能力。所以我讲一个合格的有素养的公务人员能不断地调整自己的知识结构，他知道他在岗位上哪个对他们是最欠缺的，哪个是需要补充的知识结构，使自己具备这种公共服务能力，这是第二个路径，就是对自身来讲。

第三，就是要不断的提高管理水平。所以大家可以看到这样一种现象，有的人受的教育学历并不高，但他有一种比较强的管理能力，有人他可能是博士毕业，学历很高，但是在管理中他的能力一点都显现不出来，这是个什么原因？现象告诉我们，知识和能力的转换在不同的人身上是不一样的。有人善于把知识转化为管理能力，有人不善于把知识转化为管理能力。善于转化的人其实可能学历并不高，但他通过实践，通过借鉴别人的经验，他会很快地把别人的长处学来，用于自己所用，这样他的能力就提升很快，但有的人，这种转换能力就差。所以不是说一个人受教育的时间越长，学历越高，能力就越强，

这两个中间没有一个必然的画等号这样的关系，有一个转换问题。所以说一个公务人员只有不断提升自己的管理能力，才能够在公共服务过程中显示才干，发挥作用。

最后一个，就是我前面讲的对于公务人员来讲，要有这种服务能力，最核心、最关键的是正确对待手中的权力，要加强自我约束。我前面讲，目前条件下官员的文化素养整体上大大提高。现在国务院大概有两万多公务人员，研究生以上的学历占的比例是非常高的，现在公务员的文化素养整体上是越来越高。就像我前面讲的文化素养高不一定等于能够正确地对待权力，不一定证明有比较好的自我约束能力，这两个东西仍然是两个概念，在有文化素养、有管理知识、能力水平的同时要正确对待手中掌握的权力，要加强自我约束。

当然从政府管理自身来讲加强这方面的制度安排、加强对权力的有效监控，要善于认识手中的权力，如果不能正确对待权力，一旦出了问题以后，成本代价是非常非常高的。

大家可能注意到现在这种体制下有种双规，就是在规定的时间规定的地点去交代问题。一个公务人员一旦发现问题，让双规的时候，多数人精神都崩溃了。一个官员腐败以后往往会引起家庭一系列的变化。咱们有个官员原来是常务副市长，他当常务副市长的时候权力显赫，把他的小孩弄到美国留学，又买了小别墅。最后他的腐败爆发了，爆发以后他夫人千方百计找关系想把事摆平，结果花了很多钱不但没摆平把她也摆进去了，把她也抓进去了。副市长最后被枪毙了，她也被抓进去了，他的儿子在美国疯了，精神失常了。说对于一个年轻小

孩来说反差太大了，彻底精神崩溃了，疯了，他老子被枪毙了，老娘被抓进去了，这小孩还是个正在上学的年轻人，总得有人收留啊，照应啊，最后据说让他家族里面找人把他关了起来。所以大家看到在目前这种情况下，如果官员不能自律的话，一旦腐败行为爆发，最后往往都是身败名裂，有的时候是家破人亡。所以我说一个一个的警示，一个一个的教训都告戒我们，一个官员如果不能有比较强的自我约束能力，不能正确对待权力，即使学历再高，管理能力再强，也不可能给老百姓真正提供服务，不可能。只是侥幸暂时没有爆发，时刻不得安宁，不知道什么时候就可能爆发，一旦爆发以后就身败名裂。从这种意义上讲，我觉得公务人员一定要能够正确对待权力，加强自我约束，在这方面做出表率。

最后我在这做个总结。我大体讲了三个问题：第一个问题我对整个公共服务做个整体的概述，包括公共服务的概念，它的主要内容，它的特点，包括公共服务的提供方式做了介绍。第二个问题分析了公共服务的能力，讲了政府的公共服务能力，也讲了一个公务人员他应该具备什么样的能力结构，一共是六个方面。第三个问题我简单的分析了一下当前条件下如何来提高政府的公共管理能力和公务人员个人如何提高自己能力。