"普九"攻坚,志在必夺

作者：柳斌

人民教育 1997年01期

　　今年是《中华人民共和国义务教育法》颁行十周年。十年艰苦奋斗，我国义务教育事业取得了显著的成就，步入建国以来最好的发展时期。自全教会和“普九”三个片会后，各省、自治区、直辖市进一步加强了对“两基”工作的领导，狠抓了各项条件保障措施，普及义务教育在全国分阶段、有步骤地推行。到1995年全国90%人口地区普及了初等义务教育，36%人口地区普及了九年义务教育；全国15岁以上成人文盲率下降到16.5%，15岁至46岁青壮年文盲率下降到7%以下。预计1996年底普及九年义务教育人口覆盖率将达到45%左右，可以实现一片会提出的“首战必胜，志在必夺”的誓言。目前，我国义务教育已进入最艰苦也是最有希望的攻坚阶段。我们要以高度的历史责任感和极大的努力，采取有力措施，强化义务教育，这是新形势对我们提出的紧迫要求。

　　全面认识当前普及义务教育的形势

　　从全国看，当前“普九”形势总体上是好的，“两基”工作进展顺利，令人鼓舞。主要表现在：

　　——科教兴国战略的实施，进一步促进了全党、全社会对教育优先发展战略地位的认识，《中国教育改革和发展纲要》把“两基”列为教育发展的“重中之重”，并制定了具体目标和步骤，有力推进了普及义务教育顺利实施。

　　——继《义务教育法》后，《教师法》《教育法》先后颁行，为义务教育制度提供了更为牢固的法律基础。督导队伍、督导制度的建立健全，推动了各项具体措施的落实，义务教育走上了依法治教的历史新阶段。

　　——各级党委、政府切实加强了对义务教育的领导，更加明确了“普九”职责，强化了对县（市、区）“普九”目标的检查和监督，“地方负责、分级管理”体制逐步落实。

　　——以政府投入为主，多渠道筹集教育资金，教育经费逐年增加。中央、省、地、县逐步建立起贫困地区义务教育专项补助费，对贫困地区、民族地区政策倾斜，“国家贫困地区义务教育工程”已经实施，义务教育学校办学条件明显改善。

　　——师范教育体系和师资培养能力同九年义务教育需求基本相适应，教师培训机构和途径基本形成，教师素质明显提高。1995年全国小学、初中教师学历合格率分别达88.9%和69.1%。教师待遇进一步改善，民办教师问题正在逐步解决，百万中小学校长基本轮训一遍。

　　——各地在全面贯彻教育方针，全面提高教育质量，实现向素质教育转轨方面做了大量工作，在改进和加强中小学德育工作，改革教学内容、方法和手段，改革招生、考试制度和教育评价制度，农村教育综合改革等方面，总结出许多有特色的经验，教育教学改革深入发展，义务教育质量在稳步提高。

　　——“普九”薄弱环节引起全社会关心和重视。特殊教育快速发展，1995年全国特殊教育学校数和在校学生数分别比1990年增长84%和310%。女童教育取得令人瞩目的成就，1995年全国女童入学率达98.2%。《城镇流动人口中适龄儿童少年入学办法》已经在北京、天津、上海等6省、市试行。学前教育较快发展，为巩固和提高初等教育作出了应有贡献。

　　——义务教育事业持续发展，普及程度逐年提高。1995年全国共有小学66万多所，在校学生1.32亿；初中6.8万多所，在校学生4700万。小学入学率达98.7%（7～11岁），初中毛入学率达78.4%，分别比1990年提高0.9和11.67个百分点。小学和初中辍学率为1.5%、3.98%，分别比1990年下降1.27和1.48个百分点。小学毕业生升学率达90.8%，比1990年提高16.2个百分点。

　　事实表明，党中央、国务院关于“两基”的决策是完全正确的，对“普九”前景我们充满信心。2000年在建国51周年的时候，我国将基本普及九年义务教育。这在中国和世界教育史上都是一件具有重要影响的大事。

　　但是，我们必须清醒地看到，我国“普九”任务还十分繁重和艰巨。首先，社会主义现代化建设要求我们迅速改变我国基础教育总体水平比较落后的状况。特别是在日趋激烈的国际竞争和综合国力的较量中，我国现代化建设大厦从未像今天这样有赖于劳动者素质的支撑。其次，义务教育面临许多亟待解决的突出问题和困难：

　　第一，教育经费短缺同事业发展的矛盾依然突出，中小学教师，尤其是广大农村教师待遇偏低状况未彻底改变。一些地方和部门对“两基”战略地位认识不足，财政拨款不到位，法定的“三个增长”不落实，现有政策未用足用好，拖欠教师工资现象依然存在。尤其是预算外资金普遍没有划出一定比例用于义务教育投入。

　　第二，“应试教育”影响在一些地方、学校还普遍存在，学生课业负担仍然过重。有些地区的教育行政部门领导干部仍在以种种借口支持和保护“应试教育”。全面贯彻教育方针，全面提高教育质量，实现基础教育转向提高国民素质轨道的任务十分艰巨和紧迫。

　　第三，一些地方依法实施义务教育观念淡薄，执法监督机制不健全，存在着有法不依，执法不严，违法不纠的现象。

　　第四，中小学乱收费特别是择校生高收费问题尚未得到根本治理，社会反映强烈，群众意见较多。

　　我们要正确认识形势、分析形势，充分肯定普及义务教育取得的成绩，正视存在的问题和困难，保持清醒头脑。在建立社会主义市场经济体制的过程中，义务教育的发展与改革将会遇到许多新情况、新问题，各级教育部门的领导要深入基层，研究新情况，解决新问题。要加强学习，把认识统一到中央制定的方针政策上来，坚持国家确定的义务教育大政方针，坚定不移地推动“两基”向着既定目标前进。

　　认真贯彻全教会精神，狠抓“普九”片会落实工作

　　全国教育工作会议确立了“普九”方针、政策、原则和目标，相继召开的一、二、三片地区“普九”工作汇报会，根据不同地区实际，制定了相应实施步骤。两年实践证明，我国“普九”的方针、政策和分类指导的工作思路是正确的。《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》制定了我国教育发展的指导思想，提出了普及义务教育的具体目标。今后5年、15年是我国社会主义现代化建设的重要时期。这一时期，“两基”仍然是教育事业发展的“重中之重”，这是实现跨世纪蓝图的必要条件，必须坚定不移。我们要遵照积极进取、实事求是、分区规划、分类指导、分步实施的原则推进“普九”工作，坚持“普九”和“扫盲”一起抓，“两基”和“两全”一起抓，努力缩小城乡之间、贫富之间、民族之间、性别之间、正常与残疾儿童少年之间的差距，以新的面貌，迎接21世纪的挑战。

　　1.坚持分类指导，扎扎实实落实“普九”规划。

　　从全国范围讲，不仅各省、自治区、直辖市之间，民族之间发展不平衡，一个省、一个县范围内，发展也不平衡。从国情出发，我们以省（自治区、直辖市）为单位，把全国大体划分为“三片”，提出“三步走”的步骤，以县（市、区）为单位，组织实施和进行验收。到1995年底，京、津、沪和1025个县已通过“两基”验收，1996～1997年一片六省有可能基本“普九”，1998～1999年二片12个省基本“普九”，三片九省、区是最困难的地方，约有65%人口地区有可能在2000年或稍长时间基本“普九”。

　　京、津、沪和通过了“两基”验收的县（市、区）普及教育已达到一定水平，为教育发展奠定了基础。但即使在这些地区，“普九”的层次也不相同。评估验收是对“普九”阶段性成果的检查，并不意味着实施义务教育的终结。因此要防止松劲情绪，根据当地经济、社会发展需求，对义务教育提出更高的目标和要求。要建立机制，在巩固成绩的基础上，使教育普及程度、学校办学条件、教师整体素质、教育质量和效益上一个新台阶，有条件的地方要向更高标准迈进。义务教育办学条件改善以后，工作重点要逐步转移到提高教育质量上来，使绝大多数学校和学生能够达到国家规定的质量标准。大城市市区和沿海经济发达地区要有步骤地普及高中阶段教育。在普及、巩固、提高的同时，继续调整好中等教育结构，在消除了薄弱学校的前提下，要办出学校各自不同的风格、特色，办好一批骨干和示范性学校。

　　中等地区，特别是人口大省、大县，“普九”工作数量大，情况复杂，任务更艰巨。已经通过“两基”验收的，多为经济发展较快的县；今后几年要验收的多为中等，甚至还有少数较困难的县，工作难度要大得多。我们要坚定信心，克服困难，扎扎实实，一步一个脚印地努力实现规划目标，如期完成任务，打好决定“普九”全局的第二战役。据测算，1996～2000年，全国初中生要增加800万人，小学生增加300万人（小学生大多在贫困地区）。解决1100万人的上学问题，各方面压力是很大的。校舍、师资问题最大，尤其初中是“普九”攻坚的重点。各地要在巩固、提高小学教育质量和办学水平基础上，大力加强初中建设，重点是农村乡镇初中建设。要有计划、有步骤地调整学校布局，兴建校舍，挖掘潜力，扩大招生能力，按教学需要配置教学设备。要采取特殊政策、措施，加强师资，特别是农村师资的培养、培训力度，改革师资培养培训的管理体制，加大地方统筹力度，进一步拓宽师范毕业生通往农村任教的渠道。要采取有效途径和办法，狠抓适龄儿童少年入学率、在校生巩固率，降低辍学率，保证完成率，使他们进得来，留得住，学得好。

　　本世纪内全国普及义务教育的目标，既包括在85%人口地区“普九”，也包括在10%人口地区“普五”、“普六”，在5%人口地区“普三”、“普四”。贫困地区要振奋精神，艰苦奋斗，同时也要循序渐进，集中人力、物力、财力，首先普及初等义务教育，提高初等义务教育质量，在此基础上发展初中，普及九年义务教育。特殊困难的少数地方，可以分两步普及初等义务教育，先普及初小，后普及高小。要最大限度地堵塞新文盲的产生，使普及义务教育建立在扎实的基础上。

　　2.正确掌握“普九”标准。

　　“普九”标准具有相对性、阶段性、地方性，是一个动态过程。不同地区、同一地区不同发展阶段，可以有不同标准。从各地反映的情况看，在标准掌握上、思想认识上、实际工作中仍存在一些偏差。我国经济还不够发达，教育对象十分庞大，在此种情况下，必须正确认识和处理条件与速度、数量与质量、普及与提高、投入与效益之间的辩证关系。“普九”标准要因地制宜，逐步提高。普及程度、师资水平、基本办学条件要从严，校舍、教学仪器设备、图书等要从实。校舍建设、校园环境应从教育需要出发，坚固、够用、适用的平房一样可以实施教育。对校舍、设备、仪器要加强管理，提高使用率，加强经常性维修。

　　3.全面贯彻教育方针，全面提高教育质量，努力实现向素质教育转轨。

　　“两基”与“两全”是义务教育改革与发展的整体。推行“两基”，才能更好地落实“两全”；落实“两全”，“两基”才更有实际意义。“两基”有一定的数量和进度要求，“两全”更多地强调贯彻方针和提高质量。《义务教育法》规定了义务教育的根本原则、宗旨、培养规格和质量标准，即全面贯彻国家教育方针，为提高全民族素质打基础，促进儿童少年全面发展。这里，核心问题是由“应试教育”向素质教育转轨。真正普遍地实现了这个转轨，义务教育将面貌一新。现在教育界许多同志都在对素质教育进行实践和探索，今天，我仅从依法实施义务教育角度，强调以下几点。

　　第一，义务教育是国民教育、普及教育、平等教育，应更多强调其普及性，淡化其选拔性，不能搞英才教育。“应试教育”使学生受到不平等对待，只注意培养少数升学有望的学生，却忽视了大多数，特别是歧视后进生现象时有发生。丢掉多数，谈不上教育质量，更谈不上普及教育。面向全体学生，对每个学生负责，关系到保障法律赋予儿童少年受教育权利的问题。国家公布的《教育法》《义务教育法》就是以法律手段强制推行和保证义务教育对每一个适龄儿童少年的普遍实施。要真正依法治教，就必须真正由“应试教育”转向素质教育。

　　第二，“就近入学”和“免收学费”是义务教育的两个重要特征。小学实行就近入学，在普及初中教育的地区，小学毕业生免试就近入学，是落实《义务教育法》的重要内容，是入学办法的一项重大改革，有助于减轻小学生过重的课业负担，有助于大面积办好小学和初中，促进学生德智体等方面全面发展。这项改革方向是正确的，要在实践中不断巩固和完善。为保证这一改革顺利进行，各级政府和教育主管部门有责任在自己管辖的区域内，缩小学校间办学水平、教育质量相差较大的状况，从经费投入、办学条件、领导班子和教师队伍（实行定期轮换制）等方面大力加强薄弱学校建设。薄弱学校也要振奋精神，抓好自身建设，努力改变面貌。对这样的学校，全社会要给予特别鼓励和支持。近年，一些大中城市义务教育阶段公办学校招收择校生，高价收费，给基础教育带来了严重危害，在社会上产生了不良影响。为了保证义务教育健康发展，减少升学和择校竞争，各级教育部门和学校要站在全局高度，坚决贯彻落实国务院办公厅和国家教委等四部委文件精神，坚持义务教育阶段公办学校不准招收择校生原则，依法治理义务教育阶段乱收费和学生高费择校、学校高费择生现象，采取一步到位或分步到位办法，尽快实现就近入学。一些公办学校以民办名义办“校中校”、“校内班”，且高额收费，要坚决予以纠正，不允许搞“一校两制”。

　　第三，实施素质教育，需要建设一支高素质的教师队伍。教师的任职资格、工作态度、培训状况直接决定着义务教育质量和办学效益。各地教育行政部门要继续抓紧教师学历达标工作；“九五”期间，对不具备合格学历的教师仍按国家规定进行相应的学历教育。已经实现“普九”的经济发达地区，根据需要与可能，可适度扩大培养专科学历小学教师的试验规模，逐步增加培养本科学历初中教师的比重。要高度重视并采取有力措施，抓好教师的继续教育，逐步建立健全各项制度，努力开创教师继续教育的新局面。

　　第四，“应试教育”向素质教育转轨涉及社会传统文化心理的变化，涉及教育的全局和社会很多相关部门，可以说是一项巨大的社会工程。实施这项工程的关键在于转变教育界内外，特别是领导干部的教育思想。各级党委、政府和社会各界要为实现素质教育创造宽松的环境，各级党政及教育部门的领导以及社会、家长不要把升学率和分数高低作为评价学校的唯一标准，不得给学校施加追求升学率的压力。升学多少，不完全取决于学校与学生本人的努力，受多种因素制约，归根到底取决于社会经济文化发展条件。党政领导要按教育规律办事，正确指导教育，把学校、教师、学生及家长从激烈的升学竞争中解脱出来，努力实现由“应试教育”向素质教育的转轨，从民族未来的高度，在全社会逐步树立正确的教育观、人才观、质量观。

　　进一步强化政府行为，发挥政府的领导、统筹和协调作用

　　义务教育能否顺利实施，关键在政府行为。义务教育工作面临的突出问题和困难，没有政府强有力的领导和统筹，单靠教育主管部门或其它一、两个部门是无法解决的。各级教委要积极争取当地党委和政府的领导。教育面临的问题很多，各级教育部门要分轻重缓急。如果把教育的所有问题、所有任务都在这四、五年里向政府提出来，恐怕会相互牵扯，什么问题也解决不了，哪一项工作也搞不好。我们一定要集中精力，抓“两基”这个“重中之重”。

　　1.充分认识“科教兴国”战略和“两基”“重中之重”的重大意义。

　　各级党委、政府及有关职能部门要正确认识和处理经济与教育的关系。克服那种重物质资源投入，轻人力资源开发；重眼前经济增长，轻教育投入的倾向，认真落实教育优先发展的战略地位。落实的主要标志是：在制定经济和社会发展总体规划和年度计划时，要优先考虑教育，尤其是“两基”的发展；在安排年度财政预算时，要优先保证教育，尤其是“两基”的投入；在规划城乡建设和制定年度基本建设计划时，要优先考虑中小学校布局、学校用地和保证学校的基本建设；在配备干部时，要优先选配德才兼备的同志到教育领导岗位；在改善职工住房、福利和医疗等方面待遇时，要优先保证教师待遇。各级教委领导，特别是一把手要在思想上、工作上重视和抓好“两基”这个全局的重点。

　　2.优先保证“普九”投入是政府的重要责任。

　　义务教育主要应由政府投资办学，解决经费不足，政府有着不可推卸的责任。在用足用好中央和省的各项经费政策方面全国很不平衡，一些地方存在着财政拨款不足，“三个增长”不落实，农村教育费附加征收不到位和拖欠教师工资现象。各级政府是否真正把义务教育置于“重中之重”地位，重要的一点是体现在经费投入上。穷国办大教育的正确思路是各级政府要认真贯彻落实《教育法》《义务教育法》《中国教育改革和发展纲要》提出的增加教育投入的各项措施，不能把义务教育推向市场，也不能把实施义务教育的责任完全推给社会。中央和地方政府要共同努力，落实到本世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值比例达到4%的目标，保证做到“三个增长”。地方各级政府要按照国务院规定，在城乡足额征收教育事业费附加，主要用于义务教育。地方机动财力应有一定比例用于教育事业，乡财政收入应主要用于教育。要发挥财政拨款主渠道作用，逐年增加教育事业费，提高公用经费在教育事业费中的比重，制定合理的中小学年生均公用经费标准，保证正常教育教学工作需要。

　　执行法规、政策与制定法规、政策同等重要。各级政府要带头执法。各级人大对同级人民政府、上级政府对下级政府、上级教育主管部门对下级教育主管部门要加强监督检查，加大执法力度，其中包括加强政府教育投入水平和教育经费政策落实情况的监控，扭转有法不依、执法不严现象，逐步建立、健全执法监督机制。国务院在1986年颁布了《征收教育费附加的暂行规定》，规定了征收比例，要求地方政府制定具体征收办法。但至今在征、管、用等环节上都存在不少问题。征收不足的重要原因之一，是有了好政策，却缺乏具有法律权威的具体操作办法。各地要认真研究这一问题，尽快着手起草、制定《农村教育事业费附加征收办法》，对教育附加费计征率的确定，征收机构，征收方式，监督、管理、使用等各个环节给予明确的法律规定。

　　3.进一步完善“地方负责，分级办学，分级管理”体制。

　　“地方负责，分级办学，分级管理”体制极大地推动了基础教育的改革和发展。依据《义务教育法》及其实施细则的规定，各级人民政府按照管辖范围，负有制定规划、设置学校、贯彻方针、筹措经费、培养培训师资、提供教科书、扶助贫困地区和困难教育对象、保障学校和教师及学生合法权益、执行处罚等项基本职责。其中，中央政府主要负责制定有关方针、政策、法规和宏观规划，省级政府主要负责统筹、规划和指导本地区义务教育实施工作，县级政府在组织义务教育实施方面负有主要责任。我国绝大多数中小学在农村，县级政府在义务教育中的作用至关重要，其认识和工作水平直接决定着义务教育工作进程。各地要不断完善义务教育地方政府负责的目标责任制，加强县级政府统筹管理权，逐步使管理职能规范化，避免职责不清，互相推诿。不宜将管理职责层层下放，避免由此而带来的教育经费供给和教师管理方面出现的问题。村一级虽负有办学责任，但属于居民自治组织，不负有管理学校的职责。总之，要“统而不死，活而不乱”，使各级、各方面各负其责，各司其职，保证义务教育顺利实施。

　　4.发动全社会关心、支持义务教育。

　　我国是穷国办大教育。近年来，我国经济形势总体上依然向好的方面发展，并保持较高的增长速度。但财税形势仍十分严峻。财政收入占国民收入比重每年以0.9个百分点下降，到1995年仅占国民收入总额的10.7%，不仅与发达国家30%～50%的比重差距很大，与发展中国家17%～20%的比重也有较大差距。我国接受义务教育的人数达1.8亿，办学条件虽得到很大改善，但各地仍有危房，教育教学必需的仪器、设备、图书、场地等匮乏的状况未根本改变，实现“普九”目标还需新建、增添大量校舍、教学设备，需要大量资金投入。从我国教育改革与发展历史看，在我们这样一个经济尚不发达，人口众多的国家普及义务教育，必须实行以政府财政拨款为主，依法多渠道筹措教育经费为辅的体制。特别是农村，教育集资对解决农村义务教育校舍不足和危房改造起着重要作用。为了贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅关于减轻农民负担的文件精神，进一步规范农村教育集资，确保本世纪在我国实现“两基”，国家教委、计委、农业部、财政部制定了《农村教育集资管理办法》，起草了《关于印发农村教育集资管理办法的通知》，并将在近期下发。各地可结合实际，制定农村教育集资的具体方案和实施办法。

　　5.加快制定地方性法规和配套规章制度。

　　依法治教是实施义务教育的根本保障，也是实现我国教育现代化的必由之路。除中央立法，制定实施细则外，地方立法、制定配套规章制度也是重要一环，应引起地方各级政府和教育部门高度重视。国家教委在“九五”期间要制定《义务教育投入条例》等法规，保障义务教育有稳定和逐步增长的经费来源。全国各地差异很大，全国要立一个法，比制定一个地方性法规难度大得多，时间长得多。省、自治区、直辖市和有立法权的地方应充分发挥主动性，根据本地经济、社会文化发展状况，在宪法、法律、行政法规的原则下，制定地方性法规或规章。现在，大部分省、自治区、直辖市制定了实施义务教育条例，将《义务教育法》中的原则规定结合本地区情况加以具体化，同时制定了一系列与之配套的规章。但真正完善义务教育法律体系，落实依法治教，需要做大量艰苦细致的工作。各级教育部门对今后可能出现的新情况、新问题、新矛盾，要加强调查研究，主动当好党委、政府的参谋，进一步强化政府和教育行政部门的执法意识和执法职能，自觉地拿起法律武器，依法行政，依法管理。

　　21世纪正向我们走来，在新的历史条件下，我们要再接再励，从国家未来发展的战略高度，进一步解放思想，坚定信心，克服困难，全力以赴打好“普九”第二、第三战役，为实现“九五”计划目标再立新功。

　　（此文为柳斌同志1996年10月20日在全国“普九”工作汇报会上的讲话摘要）

作者介绍：柳斌 国家教委副主任