论土地征收的税收救济

　　中图分类号：F812 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2010）12-162-02 　　摘 要 从城市化发展的进程来看，农民失去土地是一个必经的过程，目的是为了让农民告别传统的劳动方式和生活方式，分享城市化带来的现代文明。然而，由于法制的不健全，政府公权力的滥用，导致农民权益无法得到有效保障，征地中的大部分的收益都被地方政府获得了。本文讨论的重点就是针对地方政府所获得收益进行税收规制。 　　关键词 土地征收 税收 公共利益 　　 　　土地征收是国家为了公共利益的需要，运用公权力，采用强制手段将农民集体所有的土地转化为国有土地的行政行为。我国法律对于土地征收有明确规定，2005年宪法修正案：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”既然土地征收是一种行政行为，对于被征地的农民来说为了公共利益做出牺牲也是社会发展的必然，如果土地征收所得全部利益都由被征地农民所有，那么土地征收制度的作用和目的就不能实现，这和私有土地的市场化运作毫无区别。纵观土地征收中存在的问题，土地征收必须出于“公共目的”和“公共利益”的需要，否则就不具备合法性与正当性基础，如何从法律上设定“公共利益”的条件和范围，就成为确保土地征收行为合法、正当进行的必要前提。在这个前提下，才能启动征地的程序，但是我们从另一个侧面可以看出，正是由于在征地中存在的巨大经济利益，才会让地方政府被弃对人民的承诺和责任，滥用公共利益进行征地，这是土地征收的根源。 　　我国《土地管理法实施条例》规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有。”但在实际中，多数地方的征地补偿费分配的大致比例是：农民10%-15%，集体25%-30%，地方政府及其机构60%-70%，征地中的大部分的收益都被地方政府获得了。如何针对地方政府所获得收益进行规制，成为土地征收问题中的一个重要方面。 　　脱离传统法学的视角，本文用法经济学的研究范式对土地征收进行分析。我国土地分为国有土地，农村集体所有土地两种，土地征收作为一种国家行为本身就存在正当性，地方政府代表国家具体行使土地征收的权力，也就是说在征收集体土地的时候，国家和地方政府间存在委托代理关系，由于地方政府在土地征收上有着巨大的经济利益并涉及到地方官员的政治前途等相关问题，在征收土地时，往往是“上有政策，下有对策”，其关键点是由于地方政府直接管理土地，具体实施征收土地的行为，所以对于具体征收土地的问题，地方政府和中央政府存在信息不对称，从而使得地方政府在从事征地行为时会最大限度的增进自身效用而做出不利于中央和被征地农民的利益的行为，形成道德风险。对于这类道德风险的形成，地方政府存在巨大经济上的激励，但是对道德风险的发生，国家又没有采取有效的措施给予防范，从而使违规的土地征收行为愈演愈烈。 　　地方政府征地带来的负外部性，给农民带来了巨大的损失。如果中央政府只是在体制上加大监管力度，无法从根源上彻底消除征地中暴露的问题，毕竟征地带来的经济效益是巨大的。那我们可以对于地方政府的这种负外部性征税，征税的目的在于提高地方政府征地行为的谨慎程度，客观上调节土地收益分配的不公平，提高被征地农民的补偿数额和社会保障水平。 　　如图1所示，有负外部性的存在，地方政府征地的数量为Q1，现在对此外部性征收T的征地税，交税后，地方政府的实际边际成本和边际社会成本相一致，其征地数量减少到Q2，在征地数量减少的同时，地方政府的交税行为，使得一部分利益被强制性取走。这时涉及到一个角色转换的问题，一般情况下，政府都是税收的实施者和组织者，但是在此种模式下，政府却成为了纳税人，那谁将会对政府的征地行为实施课税？而这一模式的设计还存在另一个问题，就是前提的假定，征税主体对于政府行为外部性的边际收益与边际成本的评价必须拥有充分的信息，而这是极端困难的，为此，征税主体需要投入大量的成本去搜寻信息。 　　如果能很好的解决这两个问题，这种模式的建立就是有效的。 　　首先，我们分析谁将成为对政府课税的主体。我国对农村土地征收实行严格的审批制度，由国务院审批的有：“1.对基本农田的征收；2.对基本农田以外的超过35公顷的耕地征收；3.对其他土地超过70公顷的征收”。由省、自治区、直辖市人民政府审批的有：“国务院负责审批之外的其他土地的征收”。因此，对农村土地征收，只有国务院和省、自治区、直辖市人民政府有权批准，其他各级人民政府无权批准，相对来说，审批的层级较高，但是具体实施征收的主体层级较低，一般由市县人民政府统一征收。那么对于国务院或者省、自治区、直辖市人民政府的审批就能成为制约县市征收行为的有效途径，国家或者中央政府就能成为制约地方政府的有效力量，成为适合的征税主体。具体执行对地方政府征地行为征税职能应该由国税局具体实施，按照我国税收收入归属和征管管辖权限的不同，可分为中央（收入）税和地方（收入）税，国税，由国税局征收；地税，由地税局征收；对中央与地方共享税，由国税局征收，共享税中地方分享的部分，由国税局直接划入地方金库。中央税主要包括：国内消费税，车辆购置税，关税，海关代征增值税、消费税等。地方政府税主要有：城镇土地使用税，耕地占用税。中央政府与地方政府共享税主要有：国内增值税；营业税；企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税；个人所得税；资源税；城市维护建设税；印花税。中央对地方政府的征地进行征税，可以在中央税种中新设立一个税种，叫做征地税，课税的对象就是地方政府。 　　其次，我们来分析第二个问题，就是要建立降低税收规制模式的信息成本的制度。从上文的分析中我们可以看出，地方政府代表国家行使土地征收的权力，这一经济学上的委托代理关系因为缺少激励，极易造成道德风险，其中道德风险形成的最重要因素是双方信息不对称，防范道德风险，就要设法减少中央与地方政府的信息差。在地方政府征地时，需要报批相关的文件材料，主要有：建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案，村民对征收土地的意见和听证的材料以及国税完税承诺书。缺少上述任何一份材料文件，有关部门就不得对征地申请予以批准。 　　国税局的设立最低层级可以到县市一级，县市人民政府在具体实施征地行为后，未取得被征收土地出让金前，由县市级政府的负责人签署国税完税承诺书，在被征收土地出让后，按照既定的标准补缴征地税。由于国税系统与地方财政脱离，两者不存在直接利益关系，故其受到地方政府的影响较小，其发挥作用可能性大，并且要改革相应的官员政绩考核制度，将国税完税承诺书的履行情况作为对官员考核的一项具体内容，使该制度落到实处。 　　 　　参考文献： 　　[1]陈磊,薛兴利.城市化进程中失地农民社会保障问题研究.前沿.2005(5). 　　[2]刘平量,曾赛丰.城市化:制度创新与道路选择.长沙:湖南人民出版社.2006. 　　[3]孟庆瑜.论土地征用与失地农民的社会保障.甘肃社会科学.2006(3).