_招拍挂_土地出让方式的完善和调整

中国房地产金融・理 论 探 索

　“招拍挂”土地出让方式的

中图分类号：Ｆ２９３．３０

文章编号：１００６－７３８８（２０１０）０６－０００７－０４文献标识码：Ａ

　　　　摘要：从赞誉其公正、公平、透明，到成为高地价的幕后推手，“招拍挂”土地出让方式经历了冰火两重天的境遇。“招拍挂”取代“协议”出让，是土地制度改革的一大进步，这种市场配置土地资源的优点是高效、低成本，但缺点是“无形之手”往往容易“失灵”。所以说对“招拍挂”进行完善和调整是十分必要的。本文从“招拍挂”制度产生的背景入手，分析了“招拍挂”制度的弊端，最后从供地结构的调整和土地出让管理制度的完善两个方面提出了改良措施。

关键词：“招拍挂”土地出让方式；　地价；　供地目前，地方政府对土地出让金的依赖程度越来越高，特别是０８年金融风暴后，由于企业生产经营不景气，税收增幅下降，许多地方政府用炒高地价的方式筹集地方政府的收入。地方政府总是希望地价越高越好，而以单一的“价高者得”为指导方针的“招拍挂”（招标、拍卖、挂牌）制度，则能大幅推高地价。在土地资源的市场配置过程中，现行的“招拍挂”制度，更多体现了土地的稀缺性的特点，而忽视了土地的公共资源属性。根据北京市统计局和房地产交易管理网的相关数据计算得出，２００９年北京市的房价收入比已达２７∶１，超出国际平均水平５倍，自住型需求完全被市场挤出。以价格为指向的市场配置——“招拍挂”制度非常不利于房地产市场的健康发展。为抑制土地财政、土地投机和土地金融推动地价非理性上扬，完

善“招拍挂”制度势在必行。１　“招拍挂”土地出让制度的背景

２００２年，国土部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，我国正式实施土地“招拍挂”制度。土地出让形成了三种方式：　行政划拨，协议出让和“招拍挂”出让。行政划拨主要针对公益性用地，基本无偿；　协议出让主要针对工业用地，采取半市场化方式；“招拍挂”出让则是针对“四类”经营性用地（商业、旅游、娱乐和商品住宅等），实行完全的市场出让，价高者得。“招拍挂”通过引入市场竞争机制，通过公开竞标，可以提高土地交易的透明度，避免腐败，提升土地价值，推进中国土地市场化进程。２００７年国土部３９号令施行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。”这一规定进一步把“招拍挂”的范围扩大到了工业领域。２　“招拍挂”土地出让制度的弊端

中国社科院发布的２０１０年《经济蓝皮书》指出，政府寡头垄断型卖地和多个竞争者买地的土地“招拍挂”市场供应格局，是除了土地供应小于土地需求外，推动房地产价格持续上升的重要原因。同时，在城市化进程中，地方政府进行了大规模的基础设施投资，而这些资金的一个重要来源就是土地出让金，这使得地方政府通过“招拍挂”制度，可以故意控制土地投放速度和规模，抬高土地价格。笔者认为，“招拍挂”

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土地出让制度的弊端主要体现在以下几个方面：２．１　“招拍挂”制度在一定程度上推高了房价，激发社会矛盾

实行“招拍挂”制度以前的１５年，我国的房价平均年增长率为５．１％，低于收入增长和ＧＤＰ增长。以划拨或协议的方式取得土地，虽然可能滋生腐败，但房价还是处于比较低的水平，老百姓能够接受的范围。从真正开始实行“招拍挂”土地出让制度，土地由国家垄断供给，价高者得。从２００４年到２０１０年的６年间，平均房价每年上涨１０％左右，涨幅是１０多年前的３倍左右。“招拍挂”制度有公平、公开、透明的优点，但同时也将土地价格一再推高，在一定程度上抬高了房价。房地产不仅仅是投资品，而且还是消费品，《经济蓝皮书》指出：我国房价收入比超出合理承受范围，８５％家庭无能力买房。当绝大多数的消费者负担不起高昂的房价，必然会引起社会的不稳定因

人们从事各种活动的土地面积是有限的；特定地区，

不同用途的土地面积也是有限的。另外，土地的增值性也说明；在土地上追加投资的效益具有持续性，而且随着人口增加和社会经济发展，对土地投资具有显著的增值性。从物理特性上讲，其独特的地理位置及异质性必然会影响地上房子的价格。无论是开发商，还是投机购房者，真正的投机炒作的对象不是房子，而是房子下面的土地。所以，房地产投机必然会导致土地价格的上涨。“招拍挂”制度令“地王”频现，地价的不断推高，给了开发商不断提高房价的借口，也给了投机购房者高位接盘的信心，其结果是全国各地房价大幅攀升。房价收入比是房地产泡沫最直接的衡量标准，从本质上讲房价收入比与房价泡沫的概念完全是同质的。房价收入比是人均可支配收入与房价比，可以在一定程度上反映城市房价是否合理，同时，也可以反映一个城市的购买能力。根据国际比较公认

素，进一步激化社会矛盾。的说法，房屋价格与去年收入比在６以内比较合适。

２．２　“招拍挂”土地出让制度使地方政府依赖土地财“美国加利佛尼亚州房价与收入之比为８到１０倍，而政现象日益严重

政府征收土地出让金始于１９８９年。当时规定，在进行必要扣除后，土地出让金实行中央与地方四六分成。但是，由于无法核实土地开发的成本，中央所得实际很少。从１９９４年至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。近年来，随着中央对政府收费的管理越来越规

在中国的深圳、上海等大城市的房价收入比达到３６

倍，这令人担忧。”当代行为金融学主要创始人之一的罗伯特・希勒２００９年底谈到：“这种情况的确已经偏离了正常的轨道”。从房价收入比来衡量，我国许多热点城市存在房地产泡沫，这是不争的事实。而“招拍挂”的土地出让制度在一定程度上助长了房地产经济出现虚假繁荣的发展势头，不利于房地产市场的理性发展。

范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性减低，３　“招拍挂”土地出让制度的完善和调整相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地既然“招拍挂”土地出让制度存在以上严重弊端，位，逐渐成为地方政府预算外收入的主要来源。北京市公布数据显示，２００９年全市地方财政收入２０２６．８

那是否应完全否定该制度？笔者认为，可通过完善和调整现有的“招拍挂”土地出让制度避免以上危害。

亿元。９２８亿土地出让金占财政收入比重达到了４５．８％。完善和调整现有的“招拍挂”土地出让制度的目的有

其他一些地方，土地出让金高达６０％以上的比例。政两方面：　一是防止“地王”现象，使地价向理性回归；府的财政收入过分依赖房地产行业的土地出让金，加大了财政风险，而土地出让金的获取手段主要通过“招拍挂”的出让形式。国土部官方资料显示，２００８年全国“招拍挂”出让土地面积为１１．５３万公顷、总价款达到９５５１亿元，占到了当年全国土地出让总收入的８０％。

２．３　“招拍挂”土地出让制度在一定程度上助长了中国房地产行业的虚假繁荣，极不利于房地产市场的健康发展

从经济特性上讲，土地是一种有限的不可再生的自然资源，稀缺性决定了其供给弹性小于其他要素，８

另一方面是提高土地供应和开发利用效率，这就意味着应对供地结构进行一系列的调整，对土地出让管理制度进一步完善，从而促进土地市场的健康发展。以下是本文对改良该土地出让制度提出的具体措施。３．１　　调整供地结构

政府应该开始从土地供应的层面调控房地产市场的供应结构。房地产市场不能完全是市场化的，还需要非市场化、半市场化的部分。正如市场因其自身的局限性而需要计划手段来调控一样，“招拍挂”制度也需要新的约束规则来防止跑偏。所以“招拍挂”完全公开市场的出让，还需要政府对其出让方式进行调

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整。笔者认为，以下几个方面可以进行一些探讨：带方案出让方式，打包公建配套供地，对不同用途的土地应采用不同的“招拍挂”方式和实现土地供给主体的多元化，改变政府垄断的市场格局。

３．１．１　　带方案出让方式

要加强房地产市场土地供应调整，要调整供地结构，提高中低价位、中小户型、普通商品房建设用地的比例，严格限制低密度、大套型住宅的用地。在现

通住房和高档住房用地“区别对待”，分别采用不同

的“招拍挂”模式。应细化商业用地的用途，对酒店宾馆、商业、旅游、娱乐设施、别墅、高档公寓住宅用地可以采取“价高者得”的“招拍挂”方式；但对普通住宅建设用地应采取综合指标“招拍挂”方式，即综合地价、房价、户型、面积、企业自有资本、企业信誉、以往业绩（开发面积、房屋质量、低碳节能技术的应用）、消费者评价、纳税情况和社会责任等

阶段的情况下，始终通过大规模的开垦土地来供应，多种指标，选拔出真正能提供高品质、服务好而且可

还是比较有限的。通过政策调整，可以在土地供应总支付的房企。落实工业用地“招拍挂”出让制度，避量不变的情况下增加套数。南宁市２０１０年第一期国有建设用地使用权公开出让公告中显示：　２０１０年南宁推出的五块地，三块限制为建设商业物业，其他两块住宅用地中，对小户型的要求明确列在出让要求中：

免工业园区的土地利用效率低下，地毯式的厂房占用

了大量土地，引导企业集约节约利用土地。政府办公用地也应逐步实行有偿出让制度，避免中国特有的土地资源短缺与浪费并存，一方面大量的划拨，廉价

高新区鲁班路延长线西侧宗地号为０１０７１３９在面积，协议出让土地，一方面普通住宅建设用地“地王”频

土地用途，出让年限，规划指标要求，价格和竞买保现。证金都明确的前提下，进一步对地块住宅商品房项目中套型建筑面积９０平方米以下住宅面积，必须达到开

３．１．４　　实现土地供给主体的多元化，改变政府垄断

的市场格局

发建设总面积的７０％以上。相思湖新区西庄路南侧、在土地市场，政府是主要定价者，征用农村集体西宁路东侧宗地号０１１８０９１地块住宅套型面积小于或土地为国有性质后才能开发投入市场。这就意味着只等于９０平方米的应占住宅总面积的６０％以上。南宁市直接在“招拍挂”土地出让条件中把方案公开，把提高普通商品房中小户型的比例落到实处，这种土地集约利用、引导需求理性化的理念，需要在全国范围内推广和执行。

３．１．２　　打包公建配套供地

有一个卖方，而多个买方竞争的土地供应垄断格局，而出让方式又是以价格最高作为导向，无疑会导致地价不断飙升，进而推动房价的高涨。改变政府垄断的市场格局，改变政府既当“裁判者”又当“运动员”角色，必须实现土地供给主体的多元化，这也就催生了小产权房入市的急迫性和必要性。小产权房破冰解

打包公建配套供地指的是将纯住宅土地供应改变禁意味着目前国有土地制度瓦解，一旦小产权房解

为搭配商场、图书馆、剧院等公建配套的供地方式。禁，农民宅基地流入市场，农村宅基地的流转权由市２０１０年１月，上海嘉定新城一块估值为１４亿元以上的地块，因要求开发商无偿修建一座大规模剧院，而被保利仅以７．３亿元拿下，最终成交价格比起拍价略高２００万，楼面价不到２２００元一平米。开发商所承担

场定价，农民直接参与农村土地分配，土地利益链条

将完全拆散重新组合。小产权房解禁让农民进入了土地资产渠道，分享土地收益，减少城市化过程中的贫民，从整体上减少了社会成本，缓解了社会矛盾。农

的公建配套的义务，使得地价回落。对于保利来讲，民获得土地资产的溢价，一劳永逸的解决城市化即农

把公建配套的成本摊到住宅部分，土地成本并不算民成为城市贫民的难题。农民获得土地流通权，自然高；而从政府来讲，可以丰富城市功能，提升城市形象和面貌；对与市民来讲，满足了生活需求，获得了“配套就在家门口”的切实的实惠。通过打包公建配套供地，一些不具备开发实力的企业不可能盲目竞价，竞争激烈程度有所降低，使有实力的开发商会以较合理的价位获得土地。

３．１．３　　不同用途的土地应采用不同的“招拍挂”方式

中国人民大学土地管理系教授林增杰认为：　将普

会保护自己的利益，开发商和地方政府的非正常溢价途径也就会被封堵，多元的供应主体的形成，会使地价向理性回归。

３．２　　土地出让管理制度的完善

土地出让制度本身管理方面也存在一些问题，拍卖和挂牌的比例过高，土地出让信息披露得不够公开透明等。为了进一步完善其管理，提高土地利用效率，本文建议建立土地招标综合评标体系和土地出让预申请制度。

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３．２．１　　建立土地招标综合评标体系

根据国土部的统计，２００９年全国商品房用地出让交易中，才用招标方式的占２％，而拍卖和挂牌，则分别占到交易地快总数的１８％和８０％。改变一价定生死的招标模式改为土地招标综合评标体系。国土部土地利用管理司司长廖永林表示：　适当增加土地招标出让的比例，因为在综合评标的考量范围中，与开发商报价有关的因素只占到评标分值的３０％到５０％，评标小组有条件根据竞标企业的综合实力确定买家，而这显然是拍卖和挂牌所不具备的。通过招标方式能够减少土地出让过程中开发商对垒飙价，导致“地王”频出的现状。

何才能有健康、足够的供应。４　　总结

“招拍挂”出让方式可以防止暗箱操作，遏制腐败和国有资产的流失，对中国房地产发展起到积极促进作用，但也是地价虚高的罪魁祸首。对“招拍挂”进行针对性地改良，使其更适合于有中国特色社会主义市场经济的发展需要。本文在分析完善和调整“招拍挂”制度的措施中，研究只停留在理论探索阶段，还需要和具体实践相结合。再则，完善的战略目标，也需要执行力强的队伍。“招拍挂”的改革，还需要地方政府的配合，而恰恰这也是触犯到其深层次的利益，执行难度巨大。所以，笔者认为国家必须订立严

３．２．２建立土地出让预申请制度格的法律法规，来保证“招拍挂”改革的顺利进行。

土地出让预申请制度该模式主要包括三个环节，最后，如果高地价得到遏制，那么如何能保证房价也即土地管理部门提前明确相关地块的出让条件和参数，发布用地出让预申请公告；用地意向者根据预公告信息提出预申请；土地管理部门适时安排宗地出让。该模式借鉴了香港的“勾地”制度，在充分披露土地信息的前提下，通过政府与开发商的沟通，继而公开出让土地。土地出让预申请制度公布全年土地出让信息，做到充分披露，有助于开发商掌握全面的信息，不至于因“缺地恐慌”而盲目抢地。土地出让预申请制度的效果保证主要是要保证土地市场供求平衡。所以必须建立每年独立的评估机制，分析土地如

朝理性方向进行回归而不是便宜了房地产开发企业，

使其享有更大空间的溢价，这是个非常值得探讨的问

题。

收稿日期：２０１０－０３－２２

作者工作单位：东华理工大学经济管理学院，地球科学与测绘工程学院，江西　　抚州　　３４４０００

〔本文编辑：王士荣〕

２０１０中国房地产低碳大会在上海拉开序幕

　　　　（本刊记者：王士荣）由全球华人房地产门户网站搜房网举办的“城市未来，房地产未来”２０１０中国房

地产低碳大会近日隆重召开。低碳环保的城市未来值得思考，而与城市命运休戚相关的房地产行业同样需要花气力去思考和探索行业低碳出路。虽然房地产行业处在近期楼市新政调控的风口浪尖上，但是比起思考政策如何走向，将主要精力投入到探索低碳出路，从另一个角度讲不失为一个更富远见的行为。

　　　　面对千载难逢的世博盛典，“城市，让生活更美好”的主题下，无论从展馆印象还是身后思考，都让世人将目光聚焦在“城市”这一支点，而这也是世博会第一次将目光聚焦于“城市”和城市发展、城市未来概念。“城市未来，房地产未来”，２０１０中国房地产低碳大会正是在这一特有的历史背景下启动　，希望房地产这一产业能够通过了解世界各国最新的城市建设理念与低碳建筑技术潮流趋势，通过参观和思考，吸收到本次上海世博会提供的千载难逢世博提供的丰富的关于城市发展和楼市建筑未来的养分，了解世界各国最新的城市建设理念与低碳建筑技术潮流趋势，最终收获到思考低碳地产的出路。

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