关注|基础设施特许经营的"脉络分析"

2015年4月25日，国家发改委、财政部、住建部、交通运输部、水利部、中国人民银行联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发展改革委令 2015年第25号）

主要内容：

①明确范围：在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。

②首次明确PPP项目操作简要流程，明确政府部门职责。

③政策支持力度大：完善特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴，并简化规划选址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持，贷款期限最长可达30年。

④明确融资方式，拓宽融资渠道：允许对特许经营项目开展预期收益质押贷款，鼓励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金，发行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。

本文主要是对基础设施特许经营的操作分析，以期理清来龙去脉，以便贯彻落实国家有关政策措施。

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明确基础设施特许经营的适用范围

基础设施特许经营范围主要分为六大类：

一是配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、城市配气管网和储气设施等能源项目。

二是城市轨道交通、机场、公路、桥梁、隧道、综合交通枢纽、物流园区、交通运输物流公共信息平台等交通运输项目。

三是引调水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等水利项目。

四是生态环境治理与修复、自然灾害防治、土地整治、矿山地质环境恢复治理等环境保护项目。

五是供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、城市道桥、公共停车场等市政工程项目。

六是法律法规和国家政策规定可以实施特许经营的其他基础设施项目。

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明确基础设施特许经营的适用条件

基础设施特许经营应当满足以下条件：

一是符合国民经济和社会发展总体规划、主体功能区规划、区域规划、环境保护规划和安全生产规划等专项规划、土地利用规划、城乡规划、中期财政规划等。

二是社会资本具有专业技术优势，能够显著降低项目全生命周期成本或提高公共产品和公共服务质量效率。

三是风险分担机制清晰，绩效监管要求明确。

四是项目具有合理稳定的收益预期。

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明确基础设施特许经营的操作模式

新建基础设施特许经营优先采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）、建设—拥有—运营（BOO）等方式。

存量基础设施特许经营优先采用改建—运营—移交（ROT）、移交—运营—移交（TOT）和运营—管理（O&M）等方式。

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明确基础设施特许经营的经营期限

基础设施特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。

对于投资规模大、回报周期长的基础设施特许经营项目可以由同级人民政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。

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明确基础设施特许经营的操作流程

一是明确特许经营项目。县（市、区）以上政府有关行业主管部门或政府授权部门（以下简称项目提出部门）可以根据经济社会发展需求，以及有关公民、法人或其他组织提出的特许经营项目建议等，按照适用范围和条件的要求，提出拟实施的特许经营项目清单。

二是编制完善特许经营项目实施方案。项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构或者专家，开展特许经营项目评估论证，编制完善特许经营项目实施方案。特许经营项目涉及财政支付的，由财政部门组织财政承受能力论证。　特许经营项目实施方案应当包括项目名称、实施机构、建设规模、投资总额、提供公共产品和公共服务的标准等基本经济技术指标、投资回报、降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算、特许经营协议框架草案及特许经营期限、特许经营者应当具备的条件及选择方式等相关内容。

三是审定特许经营项目实施方案。项目提出部门应会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面意见。项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。

四是授权项目实施机构。县（市、区）以上政府应当授权有关部门或单位作为政府实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。

五是选择合适的特许经营者。政府实施机构应当通过招标、竞争性谈判等竞争方式，择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的企业或者其他组织合作实施基础设施和公用事业特许经营项目。特许经营项目建设运营标准和监管要求明确、有关领域市场竞争比较充分的，应当采用招标方式选择社会资本合作者。对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以依法进行两阶段招标。特许经营项目经可行性评估，合格市场主体数量有限，难以满足招标条件的，经确定特许经营项目的县（市、区）以上政府批准，可以采用竞争性谈判方式选择社会资本合作者。

六是签订特许经营协议。政府或政府实施机构应当与依法成立的项目公司签订特许经营协议，约定各方权利义务和风险分担机制，明确价格或收费的确定和调整机制等。政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律法规禁止的事项。

七是严格特许经营协议履行。特许经营协议当事人应当遵循诚实信用原则，全面履行特许经营协议约定和法律规定的义务。行政区划调整、政府换届、政府有关部门调整和有关负责人变更，不得影响特许经营协议履行。政府实施机构应当严格履行特许经营协议约定义务，协助特许经营项目公司办理有关行政审批手续，为建设运营或运营特许经营项目提供便利和支持，提高公共产品和公共服务质量效率。

八是妥善处理特许经营协议变更和终止。特许经营协议内容确需变更或特许经营期限确有必要延长的，协议当事人应当在协商一致基础上签订补充协议，协商一致并报批准后，可以变更或延长。在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营项目公司无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。

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明确基础设施特许经营的监督管理

一是明确监督管理范围。县（市、区）以上政府有关部门应当根据各自职责，对特许经营项目公司执行法律、法规、行业标准、产品或服务技术规范，以及其他有关监管要求进行监督管理，并依法加强成本监督审查，但不得以实施特许经营为名违法增设任何行政审批项目或审批环节。审计部门应当依法对特许经营活动进行审计。

二是完善特许经营项目绩效评价机制。政府实施机构应当根据特许经营协议，定期对特许经营项目建设运营情况进行监测分析，会同有关部门进行绩效评价，并建立根据绩效评价结果、按照特许经营协议约定对价格或财政补贴进行调整的机制，保障所提供公共产品和公共服务的质量和效率。政府实施机构应当将社会公众意见作为监测分析和绩效评价的重要内容。

三是建立信息公开机制。各地要搭建信息服务平台，建立信息公开机制，依法及时、充分披露特许经营有关政策措施、特许经营部门协调机制组成以及职责、特许经营项目实施方案、社会资本合作者选择、特许经营协议及其变更或终止、项目建设运营、所提供公共产品和公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表等，切实保障公众知情权。涉及国家秘密的有关内容不得公开；涉及商业秘密的有关内容经申请可以不公开。

四是优化社会信用环境。县（市、区）以上政府有关部门应当对特许经营投资者、中介机构、项目公司及其从业人员的不良行为建立信用记录，纳入全区统一的信用信息共享交换平台。对严重违法失信行为依法予以曝光，并会同有关部门实施联合惩戒。

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明确基础设施特许经营的支持措施

一是给予项目前期工作专项补助。对重点区域或行业的基础设施特许经营项目规划编制，以及评价论证咨询、实施方案编制、招标文件起草、合同文本拟定、财务顾问、法律顾问和资产评估等，给予项目前期工作中央预算内投资专项补助。

二是保障项目建设用地。极创造条件，采用多种方式保障基础设施特许经营项目建设用地。如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与特许经营者招标、评标等工作同时开展。

三是建立合理投资回报机制。政府要体现公共利益最大化的要求，兼顾经济效益和社会效益，健全定价调价、资源配置、财政补贴、损益分担等机制，根据项目类型和特点，合理确定基础设施特许经营项目建设运营的投资收益。合理收益率原则上以银行贷款同期基准利率作为基数，并考虑项目建设运营周期长短适当上浮。

四是做好融资支持。特许经营项目公司可以根据特许经营项目建设或运营需要，经政府实施机构同意，以项目公司资产、特许经营项目收益权进行质押、抵押或设立其他担保权益，但不得以国有资产或提供公共服务所必需的其他资产、权利设立担保。鼓励特许经营项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。县级以上政府可以与金融机构等设立基础设施特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设。

五是简化审批程序。建立由发改、财政、工业信息、国土资源、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、林业、金融等有关部门组成的基础设施特许经营协调推进机制。特许经营项目公司根据经批准的实施方案和特许经营协议，依法办理有关审批手续时，有关部门应当简化办理流程，对于书面审查意见已经明确内容不再作实质性审查。

六是强化业务培训和宣传引导。加强基础设施特许经营业务培训，熟悉特许经营项目的运作模式、操作流程、风险防控等管理全流程要点，提高业务能力。要加强特许经营政策解读和宣传力度，提高各方对基础设施特许经营的认知程度，培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，保障基础设施领域特许经营顺利推进。

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完

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