论作为宪法权利的公民知情权

　　摘 要：知情权，又称了解权、知悉权，是自然人、法人、及其他社会组织依法享有的知悉、获取、了解与法律赋予该主体权利相关的各种信息的自由和权利。知情权同时具被积极参与和消极接受两种权利属性，是我国公民应具备的基本权利之一。但是我国宪法还没有对知情权予以确认，知情权作为一项基本权利，未来应当明文载入我国宪法。� 　　关键词：知情权；宪法权利；权利属性� 　　中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）05-0269-02�� 　　 　　1 知情权作为宪法权利的由来和发展� 　　 　　“知情权”一词源于英文“the right to know”，是有美国新闻记者肯特・库柏在1945年1月率先使用的。面对当时美国联邦政府消极对待政务信息公开，任意扩大保密权限的官僚主义作风，库柏从民主政治的角度提出“不尊重（公民的）知情权，在一个国家乃至世界上便无政治自由可言”，并建议将知情权推升为一项宪法权利。但在此之前，有关知情权的发展更多的体现为理论上的先行。美国在1787年费城制宪会议上宾夕法尼亚州的詹姆斯威尔逊曾指出：国民有权知道其代理人的行为，立法机关绝不可随意秘密进行议事。对于满足公民知情权的重要性，杰弗逊、麦迪逊等人也有相关论述，比如杰弗逊指出，政府的基础在于民意，要防止人民犯错就应该将关系其本身事务的全部资讯给予人民。在美国20世纪50年代兴起的“知情权运动”的推动下，“知情权”一词被广泛的援用并很快成为一个具有国际影响的权利概念。从瑞典1766年制定《新闻自由法》，规定了保障出版、阅览公文的权利赋予报刊转载公文的自由，保障公民知情权的政府信息公开法律制度从无到有，已经成为世界各国普遍接受和实行的制度。� 　　二战以来各国日益重视此种权利的地位，在1949年联邦德国基本法肯定知情权的宪法地位以后，芬兰、美国、瑞典、日本、澳大利亚、英国等通过法律制度或司法实践对知情权的保障呈现出强化的趋势。现今未发现有论著设专门章目阐释知情权，对知情权的零散表述多为在表达自由的条目下提及知情权。而相关的立法例，也多是在有关表达自由的条款中进行表述。� 　　 　　2 公民知情权的宪法权利属性和基本内容� 　　 　　公民的知情权具有宪法权利的属性。知情权涵涉范围十分广泛，它可以包括政治领域、社会生活领域、个人生活领域各个方面的知情权。宪法权利作为位阶最高的权利，应当概括公民各个领域所享有的基本权利。知情权不仅本身具有独立的价值，还往往是实现其他权利的条件和基础。没有公民的知情权，诸如选举权等重要公民权利都无法实现。这样一种前提性的权利，应当具有宪法权利的属性。而且，在信息时代的今天，信息社会知识经济条件下人们对信息功能认识的深化、对信息需求的不断增加，使知情权的意义在原来的基础上有了新的发展。我们的时代更加稳固了知情权的宪法权利属性。知情权是近代宪政中内在蕴含的公民应当普遍具有的权利，是实现公民其他主权利的前提性与基础性的权利，具有不可或缺性、不可转让性、不可替代性、母体权利的稳定性与世界范围内的共似性。从世界各国的实践中看，很多国家在宪法中直接规定或从宪法中间接推定公民的知情权。这都表明行政知情权是公民的基本权利。� 　　知情权作为一种宪法权利同时具备了积极权利的属性和消极权利的属性。一方面，知情权作为参政权中的一种权利，表现为一种积极意义上的参与权性质和正面的请求权性质。作为公法意义上的知情权，参与权的特性表现得比较明显，这种参与体现在通过对义务主体提出知情要求，来达到对公权力的监督和对公权力的滥用的防止，从而达到公民参政的目的，所以具有防范性和防御性的双重特性。知情权所表现出积极性，由知情权行使的两个重要手段“请求”和“主张”所体现，是知情权的首要权利属性。另一方面，知情权也具有消极权利的性质，或者说具有接受权利的性质。在当今信息时代，国家是最大的信息掌握者，公民想要获得某方面的资讯，很大程度依赖国家对相关信息的公开。虽然公民可以积极的请求国家给予其相关的信息，但是对信息的公开程度的大小，控制权还是在国家的手里，公民只能消极的接受国家对信息公开的程度。所以，公民知情权的有效实现，离不开国家对其掌握的信息的公开，公民消极的从国家那里得到信息。从这一意义上说，公民知情权的实现是消极的，它的实现程度由国家信息公开的程度决定。� 　　 　　3 知情权在中国的宪政实践� 　　 　　我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”宪法第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。而宪法第41条第1款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。这些规定也包含着公民知情权的内容，要同人民群众保持“密切联系”就包括了信息或情报的联系，人民要对国家机关进行“监督”，发表“意见和建议”，就必须知道政府的有关情况，才能进行比较和判断。只有监督权利的设置，没有监督权利的行使是不够的，行使监督权的前提是国家机关要公开公共信息。只有实行信息公开，给公民以充分了解国家机关及其工作人员活动的机会，才可能使公民有效地行使自己的监督权。除了以上提到的宪法条文，宪法对公民“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，“科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”等规定，也包含了知情权的内容。� 　　除了宪法的规定体现知情权的理念外，现行的法律法规也确认了公民有知悉、获取有关信息的自由和权利，这些法律规范大都分散在各种法律文书中。《行政处罚法》、《警察法》、《证券法》、《价格法》、《土地管理法》、《档案法》、《环境保护法》、《统计法》等法律中都有关于行政公开的规定。2007年4月5日，国务院总理温家宝签署第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》。条例明确，制定这一条例旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。该条例是我国一部针对保障公民知情权的法规，但是依然没有把公民的知情权确定为宪法的基本权利之一。与公民知情权的理念和相关法律法规相呼应，在有些行业、部门也出现了政务公开的实践。1999年开办的“政府上网工程”发展至今，已取得了很大的进展，成为了实行政务公开的一项最具影响力和透明性的举措。� 　　目前，公民知情权实现的主要障碍是，掌握公共权利的机关或组织缺乏人民主权的宪政理念，把自己当成信息、情报的主任，垄断信息而不公开。这表现在：（1）漠视知情权。为政者把政务信息的公开看成是对老百姓的恩赐，是否公开，公开到哪一级别，公开到什么程度完全由为政者自己决定，如果有“胆大妄为者”申请信息公开，有可能被视为“犯上作乱”，扣上各种帽子。（2）暗箱操作式的内部文件大量存在。由于法制不健全，政出多门，许多行业部门从本位利益出发制定了大量的内部掌握的规范性文件，这些规范性文件并未向社会公众公开，但往往又成为为政者行使权利的依据，成为有权机关处罚相对人的依据。（3）在保密问题上“宁宽勿窄”。（4）常常以“为了人民的利益”或“为了社会稳定”的名义，不向人民公开信息。� 　　人民要管理“国家”、“经济”、“文化”、“社会事务”，就必须知道国家、经济、文化、社会的各方面的信息。根据有关方面的统计，我国80%的有用信息都由政府部门掌握，但由于缺乏统一的法律规定，这些信息往往被封锁在政府机关，民间很难得到和利用，所以国家机关主动地或应公众请求公开这些信息，以使人民“知”和“行”必须成为我国依法治理国的重要内容之一。否则，让人民管理国家事务便是一句空话。� 　　 　　参考文献� 　　［1］�李晓光，赵峰.公民知情权的宪法学思考［J］.天津市政法管理干部学院学报，2003，（1）.� 　　［2］�吴宁.知情权及其性质探究［J］.沈阳师范大学学报，2005，（1）.� 　　［3］�何生根.知情权属性之学理研究［J］.法律科学，2005，（5）.� 　　［4］�杨海坤.宪法基本权利新论［M］.北京：北京大学出版社，2004，（5）.