美国对华特别保障措施制度研究

　　摘要为了保护美国在世界经济上的霸权,抑制中国的快速发展,美国专门针对中国制定了“421条款”和“422条款”――对华特别保障措施条款。美国在世界贸易组织中的地位举足轻重,其对我国实施特保措施将引发连锁反应,其他WTO成员也会对我国出口产品采取特保措施,这对我国相当不利。本文以期通过对美国特保措施的内容的介绍,以及对美国对华轮胎特保案的分析,使我们看到我国产业结构的不合理,贸易政策的缺陷,并通过积极地行动来应对美国采取特保措施对我国的影响。 　　关键词特保措施 世界贸易组织 产业结构 　　中图分类号:D9712 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)07-083-02 　　 　　一、特别保障措施的概述 　　特别保障措施是世贸组织(简称WTO)成员利用特定产品过渡性保障机制,针对来自特定成员的进口产品采取的措施。在WTO体制下,在特定的过渡期内,进口国政府为防止来源于特定成员国的进口产品对本国相关产业造成损害而实施的限制性保障措施。 　　(一)特别保障措施的起源 　　最早被提出特别保障措施的是在日本加于关税与贸易总协定(简称GATT)时,一些GATT缔约国担心从日本进口的纺织品会对其本国相关产业造成损害或损害威胁,决定在日本加入GATT后,其他缔约国可以对日本适用特别保障措施,从而防止或减少对其国内相关产业的冲击。 　　(二)针对中国的特别保障措施 　　中国在与美国为首的西方国家进行加入WTO的谈判中,被他们认定是非市场经济国家,这意味着,我国将受到“特殊”对待。具体表现在,《中国加入世界贸易组织议定书》(简称《入世议定书》)第16条和《中国加入WTO工作组报告》第241―242段中。 　　(三)针对中国的特别保障措施的内容 　　1.针对特定产品的特别保障措施 　　根据《入世议定书》第16条第1款规定,原产于中国的产品当进入任何一个WTO成员方境内时,其数量的增加或者所依条件,若对(该成员方)生产相同产品或直接竞争产品的各生产人,造成或威胁造成市场扰乱时,该受此影响的成员方得请求与中国磋商以寻求双方满意的解决方法,包括该受影响成员方是否要诉诸《保障措施协议》规定的措施。第8款提出了一个采取保障措施的新论据――贸易转移。即WTO一个成员方若认为,依第2、3、7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的贸易的重要转移,得请求与中国或有关其他WTO成员方进行磋商。在认定市场扰乱和按第3、7款采取行动问题上,大概是吸收了WTO《反倾销守则的经验》,专门设立了“公共利益”条款――第5款规定。 　　2.针对纺织品服装的特别保障措施 　　《中国加入WTO工作组报告》第242段规定,遇有一个WTO成员方认为《纺织品与服装协定》(简称ATC)所包括的原产于中国的纺织品与服装产品的进口,到《WTO协定》生效之日起,由于市场扰乱威胁到阻碍该类产品贸易的有序发展,该成员方得请求与中国进行磋商,以减轻或避免这种市场扰乱。请求磋商的成员方在提出请求时,应向中国提供其原因与理由的现金实施陈述。磋商应在收到请求后30天内进行。在收到请求的90天内双方尽最大努力达成彼此满意的解决方法协议,除非双方同意延期。若90天磋商期达不成相互满意的解决方法,则继续进行磋商。 　　二、美国对华特保措施立法 　　特保措施源于保障措施,是GATT1994保障机制的异化,它已背离作为保障WTO机制运转的机能,异化成大国保护主义的手段。美国作为世界大国,为了实现自己的霸主利益,保护自己的国内产业和工人就业,对发展中国家的产品一直持歧视态度。在中国加入WTO以前,美国针对中国出口的产品适用《1974年贸易法》第406条款。中国入世以后,美国不可以在适用406条款,但是,美国并没有放弃对我国产品实施“特殊”对待。在2000年对《1974年贸易法》进行修改时,美国增加了针对来自中国产品的市场扰乱和贸易转移行为实施救济的条款,这就是后来很有名的“421、422条款”。 　　(一)421条款的规定 　　根据421节(c)规定,与国内产业生产的产品同类或直接竞争的(中国)产品迅速增加,无论是绝对增加还是相对增加,以至于成为造成国内产业实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。421调查只考虑“中国产品”的进口增加,而且要求增加时迅速的,但是并没有规定增加的时间限度。所以,美国贸易委员会(ITC)在认定市场扰乱是具有较大的自由裁量权。 　　(二)422条款的规定 　　根据第422节(b)(c)(h)的规定,如果下列行动造成或威胁造成美国国内市场的重大贸易转移,则总统应采取行动以防止或纠正贸易转移。 　　1.中国采取的,旨在防止或纠正发生在美国之外的其他WTO成员市场扰乱的行动。 　　2.美国之外的WTO成员,为防止或纠正市场扰乱,根据WTO协议而采取的撤销减让或者以其他方式限制进口的行动。 　　3.美国之外的WTO成员,根据《入世议定书》第16条的规定而采取临时保障措施。 　　4.上述行动的综合适用。 　　(三)美国对华保障措施立法对我国的影响 　　美国是世界上最大的经济体,也是我国的重大贸易伙伴。但是,由于近几年经济形势不断恶化,美国的薄弱产业受到威胁,工人有可能下岗,社会不安定因素增加,美国国会议员不断游说政府实施救济措施,其中包括针对进口产品实施的反倾销、反补贴、保障措施和特保措施。随着贸易保护主义的抬头,针对我国出口到美国的产品发起的救济措施不断增多,除了传统的反倾销和反补贴措施外,保障措施和特保措施也不断的被采用。美国对华保障措施立法为其对我国进口产品实施特保措施提供了法律依据。 　　美国对华保障措施立法对我国的影响包含两个发面。 　　1.积极影响 　　我国可以向美国学习如何利用保障措施来保护自己的国内产业,如何将WTO《保障措施协议》的内容更好的体现在国内保障措施立法中。另外,从美国对我国发起特保措施的产品来看,通常是劳动密集型产品,科技含量低,此类产品的竞争优势就是价格。这给我国敲了一个警钟。我国出口产业结构不合理,政府和企业只是看中出口“量”,并不看重“质”,从长远来看,这是很危险的。美国对华保障措施立法促进了我国产业结构调整,提高了产品的可以技术含量。 　　2.消极影响 　　损害了我国作为发展中国家应享有的利益。作为发展中国家可以享有很多利益,如《保障措施协议》第9条第1款规定,即对于来自发展中国家的产品,只要其有关产品的进口份额在进口成员中不超过3%,即不得对该产品实施保障措施;但是进口份额不超过3%的发展中国家成员份额总计不得超过有关产品总进口的9%。中国在作为出口国被采取特别保障措施时,本可以享受该发展中国家待遇,但美国对华保障措施立法中并没有类似的规定。 　　三、轮胎特保案分析 　　(一)背景 　　2009年4月20日,应美国钢铁工人联合会申请,美国国际贸易委员会(ITC)对中国“乘用车和轻型卡车轮胎”发起特保调查。我方政府和相关企业对此表示强烈不满。因为这次涉案金额十分巨大,将近20亿美元,对我国轮胎业也是一个致命的打击。6月29日,ITC裁决对中国出口轮胎实施特保措施,建议对中国出口美国的乘用车与轻型卡车轮胎连续3年加征关税;9月2日,美贸易代表办公室向奥巴马总统提出相关建议;9月11日,美国总统奥巴马总统综合各方意见,决定对从中国进口的轮胎实施惩罚性关税。 　　此案时奥巴马总统上任以来第一期对华特保案,也是针对中国的最大的特保案,可能导致其他国家和地区抵制中国出口的轮胎。该案也是奥巴马对华贸易政策的风向标。

　　(二)该案对中美两国的影响 　　1.对中国的影响 　　此案对我国的影响包括直接影响和间接影响。直接影响是我国出口美国的轮胎将损失20亿美金左右,涉案企业20多家,中国轮胎出口的国际环境严重恶化,导致轮胎生产过剩,同时给下游产业的生存和发展带来了巨大的冲击。间接影响是其他WTO成员可能效仿美国,跟风对我国出口的轮胎采取特保调查及特保措施。印度就是一个例子。2009年4月20日,美国对我国轮胎采取特保调查不久,印度于2009年5月18日对我国轮胎也发起了特保调查,涉案金额2000万美金。这对于我国轮胎产业无疑是个重大的打击。 　　2.对美国的影响 　　美国的行为会使美国轮胎市场价格大幅度上升,损害消费者的利益。一直以来,我国出口的轮胎都是以质优价廉而获得竞争力的,当美国对我国出口的轮胎征收额外高昂的关税时,我国产品就丧失了这个优势,打击中国产品的同时,美国的消费者们的利益也遭到了损害,这使得他们要多支付购买轮胎的成本,美国的行为显然是不讨好的行为。另外,美国对我国轮胎采取特保措施的目的是保证美国制造业的就业率。但是在保证制造业就业的同时,美国去将轮胎零售商们闭上了绝路。据统计,经营进口中国轮胎的美国经销商已经达到了200多家,零售商已经达到了4万多家,美国采取特保措施后,会使这些经销商和零售商的雇工失去工作,保守数字显示,将会有2.5万人失业,这将是一个巨大的损失。 　　四、美国对华援用特保措施的原因 　　自美国《1974年贸易法》的421、422条款规定了特保条款后,美国对我国出口的产品从没有停止过采取特保措施。2002年8月,美国对中国出口的轴承制动器发动特保调查,这是美国根据421条款发起的第一起特保调查。之后不久,2002年10月,又对中国座椅升降装置、钢丝衣架采取特保调查。2003年7月,对部分纺织品如针织布、手套、胸罩和睡袍实施了特保调查。2004、2005年,再次针对我国出口的纺织品采取特保调查。2009年9月对我国出口的轮胎发起特保调查,并最终实施了特保措施。 　　美国频频对我国援用特保措施究其原因主要包括以下几点: 　　(一)美国认为中国是“贸易威胁” 　　中国庞大的国际贸易总额和高密度、低成本的出口产品在进入诶过后给美国相关的国内产业带来了很大的冲击。所以美国才会制定对华保障措施立法,以减少或防止这种威胁和冲击。 　　(二)美国认为中国是“非市场经济国家” 　　我国虽然经过了数年的改革开放,致力于建立社会主义制度,现在已经有了初步效果。但是美国仍然不承认中国是一个市场经济国家,坚持对中国实施“特殊”措施。 　　(三)美国为了保护自己的国内产业 　　美国采取特保调查的产品往往是其国内的夕阳产业。减少对中国产品的进口,才能增加对其国内产品的需求。但是这种做法是得不偿失的。 　　(四)政治的利益推动了对华特保措施的援用 　　从美国对我国纺织品所发起的特保措施调查案件可以看出,申请特保的时间、调查决定的时间或实施期间都集中在2004年10月到11月之间,而这段时间正是美国总统大选的关键时刻。纺织业是劳动密集型产业,拥有大量的工人选票,为了能够讨好选民获得更多人的支持,政府当然要对选民的呼声做出回应,以赢得这部分选民的支持。 　　五、我国的应对策略 　　(一)加快建立市场经济体制改革 　　美国对华特保措施立法和对我国产品采取特保措施的理由之一是我国不是市场经济国家,价格受到政府控制的可能性较大。我国不得不承认,在某些方面可能还没有实现完全的市场化,但是,我国一直在积极地努力,将不符合WTO规则的制度进行全面改革。使美国承认我国的市场经济地位,从根本上消除其对我国适用特保措施的机会。 　　(二)运用争端解决机制来解决问题 　　面对贸易摩擦,中国政府一直以来往往采取攻击性较小的外交对话和磋商的方式解决贸易摩擦,尤其是对于严重威胁中国产品出口利益的特保措施的实施。其实我国可以诉请WTO争端解决机制来解决特保措施问题。这会起到一定的威慑作用,使那些准备对我国采取特保措施的国家停止行动。 　　 　　注释: 　　特别保障措施.http://wiki.省略/wiki. 　　赵维田.中国入世议定书条款解读.湖南:湖南科学技术出版社.2006.105. 　　赵维田.论“特保条款”的法力本质.WTO经济导刊.2003(5).8. 　　刘婷.针对中国特别保障措施的实体要件问题研究.法学.2004(10).17. 　　李娟.美国对华适用特别保障措施法律问题研究.西南政法大学.2009.