行政服务中合理性原则的适用

行政服务中合理性原则的适用

作者：李晨燕

来源：《法制与社会》2013年第17期

摘 要 行政服务作为政府公共服务的重要有机组成部分，是建设服务型政府的关健。目前行政服务中主要强调合法性原则，合理性原则无论是在认识、操作还是适用范围上都存在不足。因此在合法原则的基础上，要以法律为基础，确认行政服务中合理性的必要性并严格把握合理性原则的适用标准进而加强合理性原则的适用，最终提升行政服务质量。

关键词 行政服务 合理性原则 适用标准

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-152-02

党的十七大提出建设服务型政府和加强政府绩效考核的要求，在该项要求的推动下，提高政府公共服务质量成为服务型政府建设的本质要求。行政服务作为政府公共服务的重要组成部分，其服务质量就成为服务性政府的重中之重。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》较为详尽的提出了行政活动的六项基本原则，合理性原则作为六项基本原则之一，对行政机关及其工作人员提高行政服务的服务质量尤为关键。

一、行政服务概述

“服务”一词来源于商品经济活动中，是指由一系列或多或少的活动构成的过程。这个过程是在顾客与雇员、有形资源的互动关系中进行的，这些有形资源作为顾客问题的解决方案而提供给顾客。豍政府对国家的政治、文化、卫生等的管理过程可以统称为政府的公共服务。随着新公共服务理论的发展，行政机关的管理方式从控制型向服务型转变，行政服务的特点较之传统的公共服务理论也有了新的进步。

首先，具有鲜明的公共性。行政机关的行政服务既不是为了国家机关本身，也不是对自身事务的组织和管理，而是对具有公共性质的事务进行组织和管理。其次，严格的法律性。依法治国要求行政机关“依法行政”，也就是说行政机关在行使行政权力、管理公共事务时，必须有法律授权，并依据法律规定。再次，广泛的民主性。行政服务活动对于行政相对人通过行使获得通知权、陈诉权、抗辩权及申请权的参与到现代的行政程序中。行政相对人不再是仅受行政机关单方面支配的客体，而是确保参与行政程序中体现其独立的主体地位。第四，公平性。公平性即平等原则，它要求一方面行政机关行使行政权力以事实为依据，以法律为准绳，当事人地位平等；另一方面行政机关面对同等情形、或基本相似的情形时，应当作出同等的、或相近的处理，不得出现明显的偏差或歧视。最后，高效性。行政服务是行政机关与公民、法人和其他组织接触最近的窗口，行政机关只有遵守法定期限，提高办事效率，用优质的服务最大限度的为公民、法人和其他组织提供方便。

二、行政服务中合理性原则适用的现状

合理性原则是行政法六大基本原则之一，它要求行政机关在行使行政权力时应当客观、适度，符合理性。但长期以来，人们在理论和实践活动中主要强调合法性原则忽视合理性原则的适用。传统的依法行政或者说行政合法性理念只是强调形式的合法行政效果，也使得对行政机关的监督主要是羁束行为的规定方式。

首先，缺乏对合理性原则的正确认识。合理性原则一开始就似乎被简单地赋予了与合法性原则分工的角色，形成了人们对其很自然的认定：后者解决行政合法非法问题，前者解决行政是否适当问题。在行政合法性原则与合理性原则的法律地位上，行政合法性原则被认为是主要原则，而合理性原则被视为是合法性原则的补充。

其次，缺乏合理性原则内涵的具体操作。在我国的行政法律当中，只有极少数的法律条文体现了行政合理性原则，如《行政处罚法》第四条第一、第二款规定：行政处罚遵循公正、公开的原则。《行政诉讼法》第一款第四项规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。这使得行政机关在具体操作合理性原则是就无所适从，严重限制了合理性原则的适用。

最后，行政合理性原则的适用范围过于狭窄。一方面我国行政合理性原则的实践运用在范围主要适用于行政管理领域，包括行政复议、行政处罚等，而没有在行政诉讼中分得一席之地。另一方面在我国《行政诉讼法》所提供的诸多司法审查标准之中，用来检验行政自由裁量合理性的主要是“滥用职权”和“显失公正”。这就使得行政合理性原则仅仅局限于这两方面的应用，缺乏足够的适用范围。

三、健全行政服务中合理性原则的适用

在这种依法行政的要求之下，我国相继颁布了《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列行政法律法规。这样虽然完善了我国行政法律方面，但仅仅依靠依法行政是远远不能满足现在社会的需要的。随着行政裁量行为的日益扩张，人类逐渐认识到行政法不仅应控制政府的羁束行为，同时更应控制政府的裁量行为。因此，我们必须在强调合法原则的基础上，健全合理性原则在行政服务中的适用，以追求更深层次服务质量。

（一）以法律为基础，确认行政服务中合理性的必要性

《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等法律虽然对行政机关的行政服务进行了法律的规制，如设定标准、设定权限划分和设定程序等作出了规定，但在合法性原则下还应该做到合理性原则——应当遵循公开、公平、公正的原则。如在行政确认中，《行政确认法》对行政确认的表现形式规定主要有确定、认可、证明、登记、批准，但其中也有一些交叉概念需要合理认定如交通事故的认定是否属于行政确认，行政登记是否应纳入行政确认之中。都需要行政机关在具体行政服务中思量。《行政许可法》规定有关行政许可的规定应当公布；未经公布的不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘

密或者个人隐私的，应当公开。对于普通的行政许可而言，都应公开，但涉及到国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。然而实际生活中对国家秘密、商业秘密及个人隐私的具体认定就需要做到合情合理。

因此，行政机关要在行政服务中以法律为基础，确认行政服务中合理性的必要性。只有这样才能在一些存在法律漏洞或是法律缺陷时，不至于仅因“无法可依”而处于执法难、不知如何执法的尴尬境地。

（二）严格把握合理性原则的适用标准

合理性原则虽作为现代行政服务必不可缺的重要原则，对其在实际应用的适用标准一定要严格把握。

首先，确定其合理应用的范围。合理性原则在行政服务中的适用要有科学的应用范围，否则会产生滥用合理性原则之嫌。行政服务中的行政确认是对特定的法律事实或法律关系是否存在的甄别和宣告，与命令性、形成性行政行为不同，行政确认并不直接设定行政相对人的权利义务，也不会直接导致行政相对人权利义务的变更和消灭。因此，行政确认中应用合理性原则就要求在对与行政相对人紧密相关的特定法律事实或法律关系进行法定项目的审核、鉴别，以确定行政相对人是否享有某种权利，是否应承担某种义务是否具备某种法律地位时只需对业已发生的、现存的法律事实或法律关系加以确定和宣告而已，并不赋予新的权利义务。

其次，确保考虑因素的合理性。行政机关应该考虑却没有考虑是不合理，但不应该考虑的因素考虑其中亦是一种不符合合理性原则的体现。根据《行政许可法》的规定，行政机关应当对申请人提交的申请资料进行审查但一般进行的都是形式审查。但根据法定的条件和程序，需要对申请的资料实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。豎在具体进行实质核查操作时，就需要贯彻合理性原则。如需要检疫、检验、专家评审的一些专业性较强的行政许可时，行政机关就需要通过实地审查当事人的申请资料是否与实际情况相符，还应对关系到公共安全、人身安全、生命财产安全的设备、设施是否达标的一系列相关因素进行考虑。

（三）加强合理性原则的适用，提升行政服务质量

一方面，法治是一个过程。尤其是对一个缺乏法治底蕴的国家而言，极有可能是一个极其漫长的过程。产生这一判断有两方面的原因：一是法治的关键是转变观念，而涉及观念、意识等主观问题的变化是极其困难和漫长的。二是法律与社会的关系，马克思曾经指出：“法律不是以法律为基础，那是法学家的幻想；相反地，法律应该以社会为基础。”如果我们不顾社会现状，一味强调法治进程，将行政服务由时下的无法可依或者法律缺失，一步到位地过渡到法律保留，不仅会使服务性政府的目标难以达到，权利受损，而且极有可能引起社会动荡，从而危及秩序。豏因此，作为法治的缓冲或前奏，在法治欠发达国家，应当允许法外规范在一定时期内作为行政服务的依据。但是，这些法外规范必须符合基本法律准则和法的精神，并贴近权

利。合理性原则便是一个最优的选择，因此我们必须在完善该原则的前提下，严格把握其适用标准，并进而加强合理性原则的适用，以达到提升行政服务质量的追求。

另一方面，紧急情形下的行政服务需要加强合理性原则。紧急情况下行政主体由于立法滞后、情况紧急、社会关系在短时间内必须恢复稳定和秩序的管理要求等，就需要不受法律保留原则规制即行使行政紧急权。“法律保留只对„正常案件‟是必要的，即以社会、经济和文化为目的的行政服务，对突然出现的非常情况，如自然灾害、特别是经济危机，这时就需要强化合理性原则的适用否则，即不可能提供必要的及时救助。”豐

此外，对于行政服务中其他行为如，税费征收或信息公共开等同样需要做到考虑相关因素，公平、公正对待以及符合比例原则等合理性原则的基本要求。这样才能在合法原则的基础上，追求行政服务中合理性原则这一更深更高的要求，并加快建设服务型政府的步伐。 注释：

豍吕维霞.政府行政服务评价.北京：清华大学出版社.2010年版.

豎罗豪才.行政学（第三版）.北京：北京大学出版社.2012年版.

豏于向阳，等.法治论.山东人民出版社.2003年版.

豐胡锦光，罗杰编.行政法与行政诉讼法.北京：中国人民大学出版社.2003年版. 参考文献：

[1]胡建淼.普通高等教育国家级规划教材系列？“九五”规划高等学校法学教材？行政法学（第3版）.北京：法律出版社.2010年版.

[2][德]哈特穆特·毛雷尔著.高家伟译.行政法学总论.法律出版社.2000年版.

[3][日]盐野宏著.刘宗德，赖恒盈译.行政法.月旦出版股份公司出版.1996年版.

[4]颜佳华.行政哲学视野中的政府决策.湘潭大学学报（析学社会科学版）.2005年.

[5]陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进.中国行政管理.2004年（6）.