诉讼监督的基本问题
发言人李凯俊 江西省检察院研究室主任
对诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责，是我国社会主义司法制度、检察制度的重要特色，是人民检察院法律监督性质和职能的重要体现。加强人民检察院对诉讼活动的法律监督，对于维护社会主义法制的统一、尊严和权威，促进司法公正，维护社会公平正义具有重要意义。由于对诉讼监督认识不一，致使在理论上一定程度出现以诉讼监督替代法律监督的倾向，实践中出现要么不敢监督，要么大包大揽，影响了检察机关法律监督职能的正常发挥和检察权的良性运转及健康发展。正确认识诉讼监督的基本原理，在理论上准确界定其的基本内涵、特征和内容，进而探讨完善我国诉讼监督的法律规定和建立配套的运行机制就显得尤其必要。
一、诉讼监督的基本内涵
基本概念总是相关理论的基础，它直接影响和制约着理论的发展路径与发展状况。诉讼监督的概念及其对概念的诠释，是诉讼监督理论的基础性问题，是该理论的出发点。由这一概念出发，才能准确界定诉讼监督的性质、内容、范围和特点。
何为诉讼监督，目前很难有一个统一的概念。学者们对诉讼监督的概念主要可以分为四种类型：第一种是将诉讼监督与法律监督等同的类型，认为诉讼监督就是法律监督，法律监督也是诉讼监督；第二种是将诉讼监督看作是对诉讼过程一切活动的监督，包括国家权力机关、行政机关、党派、群众、社会舆论等对诉讼活动的监督，这种理解具有将诉讼监督主体普遍化的特点；第三种是将诉讼监督等同于司法监督，认为诉讼监督亦称为司法监督；第四种是将诉讼监督置于法律监督的概念之下，认为诉讼监督仅仅是法律监督的一种具体形式。
诉讼监督本身是一种法律行为、一项法律活动，但是这种行为的基础是法律赋予监督者的权利还是权力？这是讨论诉讼监督含义时必须首先明确的前提。在现代法治国家，一切国家机关、社会团体和组织、公民都有监督国家法律正确实施的权利，同样也就具有监督诉讼活动中法律正确实施的权利，这是民主权利的一个重要方面，也是民主社会的重要体现。如果将诉讼监督定位为一种权利，那么享有权利的主体可以实施相应的行为，也可以不实施相应的行为，完全取决于权利主体的意愿。诉讼监督如果以权利为基础，并且这种权利被赋予一切主体，那么当权利主体放弃这种权利的时候，将会使得诉讼过程中的违法行为得不到监督。我国现行法律中的规定，要求检察机关对诉讼活动的法律监
督是一种“当然性”即检察机关对诉讼活动的是否合法必须进行监督，也是一种“强制性”，即监督对象必须接受监督、纠正违法。因此，那种将诉讼监督主体普遍化的观点是不准确的。笔者以为，虽然我国现行法律中没有明确诉讼监督的概念，但是为了保证诉讼活动按照法律轨道正确进行，不错不漏，不枉不纵，有必要对诉讼监督概念予以专门化。正是从这个意义上，我们认为诉讼监督不是泛指监督诉讼活动，不是任何个人和组织都享有的监督诉讼活动是否合法的权利，而是特指由专门机关实施的特定行为，是运用国家权力来监督诉讼过程中违反法律活动情况的职权行为。
而将诉讼监督等同于法律监督的观点，也是不准确的。因为将法律监督归结为诉讼监督，不仅缩小了法律监督的范围，也会带来一系列不利后果。首先，将法律监督变成诉讼监督，使国家法律监督机关变成了诉讼监督机关，使一项国家政治制度变成了诉讼监督的制度，这不符合我国政体的安排。作为诉讼监督机关，检察机关完全没有必要作为与行政机关、审判机关并列的国家机关。而我国检察机关之所以作为法律监督机关，是因为它担负着保障宪法和法律统一正确实施的职责。其次，仅仅从诉讼监督来概括和理解法律监督，使法律监督制度有可能变成诉讼制度，而这主要是西方，特别是英美法系检察制度的特点。而且检察机关的监督也不能定位为诉讼监督，因为从现行法律监督规定来看，检察机关的监督不仅仅限于诉讼过程中，除了对诉讼活动进行监督外，检察机关的监督还包括对某些非诉讼行为的监督。而从维护国家法律的统一正确实施来看，检察机关更不能仅仅限定在诉讼活动上。另外，如果将诉讼监督定位为司法监督，在笔者看来也是不妥当的。“司法监督”一词可以理解为由司法机关进行的监督，也可以理解为对司法活动的监督。如果将司法监督理解为司法机关进行的监督，那么司法机关不仅仅是检察机关，惟独把检察机关的监督定位为司法监督，这至少是不准确的。因为上级人民法院对下级人民法院的监督、最高人民法院对地方各级人民法院的监督，也可以说是一种司法监督。
通过上述分析，我们认为检察机关对诉讼活动的法律监督，应该置于整个法律监督之下去理解，是法律监督的一种具体监督形式，是需要专门化的一个概念。根据诉讼监督的这种特性，可以将诉讼监督概括为：人民检察院根据宪法和法律的规定，通过行使国家法律监督权，依照法定程序，督促纠正诉讼过程中的违法行为，以保障诉讼程序正当合法的一项专门性的
活动
二、诉讼监督的基本特征
基于上述对诉讼监督的分析和概括，我们将诉讼监督作为一种专门化的概念，并将此置于法律监督之下。因此，对于诉讼监督的基本特征，除了具有法律监督的特性外，还具有自身的一些特性，概括起来主要有以下几点：
（一）诉讼监督目的的合法性
这里的合法性并不是说诉讼监督行为本身应当具有合法性，而是指诉讼监督的目的在于对诉讼过程中的违法行为的监督，目的是要达到诉讼过程的合法性。诉讼监督目的的合法性是诉讼监督与其他法律监督形式的一个重要区别。比如诉讼监督与职务犯罪侦查监督，这两者的监督对象是不同的，后者涉及的是刑事案件，前者涉及的是合法性问题。对于刑事案件，需要人民检察院行使追诉权，而所谓的合法性监督，则主要是一种规范化的问题。并且，后者的目的在于依法追究犯罪行为，而合法性监督的对象只是可能性，究竟是不是发生了违法现象或者没有不合法，不一定，合法性监督的目的是防止、发现和纠正不合法现象。
（二）诉讼监督主体的特定性
由于诉讼监督是法律监督的一种形式，从我国《宪法》规定来看，有权进行法律监督的机关，只有检察机关。因此诉讼监督主体也只能是检察机关，检察机关如果放弃对诉讼活动的法律监督，那就是失职。因而它不同于其他一切社会主体都能进行的监督诉讼活动的行为。
（三）诉讼监督行为的规范性
检察机关对诉讼活动监督的对象和范围、措施和手段、实施监督的条件和程序等，都必须由法律作出明确的规定，有明确的授权，并按照法律规定的程序所实施，具有规范性而非任意性。虽然其监督过程具有一定的斟酌处置权，但这种权力的行使仍然受到法定条件和程序的严格限制。也就是说，以纠正违法为其目的的监督行为本身必须具有合法性即规范性。
（四）诉讼监督程序的事后性
诉讼监督虽然也是一种主动查究的法律行为，但是这种监督行为的启动必须是在法律规定的属于诉讼监督范围内的情形出现以后，检察机关才能启动法律监督程序，实施监督行为。并且诉讼活动中可能出现各种违法行为，只有在违法行为达到一定程度之后，检察机关才能启动诉讼监督程序实施监督。当然这种事后性并不排除检察机关开展预防性的活动。比如检察机关提前介入公安机关侦查重大刑事案件的活动，目的并不是为了干涉公安机关的办案，而是为了更好地了解案情，防止审查批捕过程中耽搁时间。只有在公安机关侦查过程中出现严重违法行为时，检察机关才
能启动诉讼监督程序，提请公安机关纠正违法行为。
（五）诉讼监督内容的完整性
从系统的角度来看，检察机关对诉讼活动的监督应是以系统的形式存在，是全方位的监督。具体地说，从时间上看，监督应予诉讼过程同步，从立案——诉讼活动的启动到执行阶段，是一个完整的过程，不存在空档；从空间上看，具有广泛性，凡是与诉讼活动有关的行为与活动都应当纳入诉讼监督的视野，不应存在“失监”、“漏监”的情况。因此，从立案到执行所有与诉讼相关的行为都在诉讼监督范围内，诉讼监督主体对诉讼的整个过程进行监督，不限于某一个静态点。
（六）诉讼监督效力的权威性
检察机关的诉讼监督，按照法律规定要产生一定的法律效果，具有权威性，这是诉讼监督与其他主体监督诉讼活动的显著区别之一。如检察机关对人民法院已生效判决、裁定提出抗诉，必然引起人民法院按照再审程序对生效判决、裁定进行再审；又如检察机关对公安机关应当立案而不立案的情况提出纠正意见，必然产生公安机关必须立案的法律效果。不过需要指出的是，这种监督的效力虽然具有权威性，但是也具有非管理性。诉讼监督通常并不会导致被监督行为的直接改变，而是引起一个特定的审议性法律程序，由被监督机关及其上级机关根据监督机关提供的情况和提出的建议对被监督事项作出处理。
三、诉讼监督的主要内容
关于诉讼监督包括的内容，目前法律规定以及理论和司法实践并没能形成一个统一的范围。由于诉讼监督是置于法律监督之下的一个概念，是法律监督的一种具体形式，为了讨论诉讼监督的主要内容，有必要从法律监督的内容出发去分析。
根据现有法律法规对法律监督的规定，我国学者在理论上也对法律监督的内容作了不同的归纳，代表性的概括主要有以下几种：第一种观点认为，“法律监督”特指人民检察院通过行使法律赋予的职务犯罪侦查权、公诉权和诉讼监督权，追诉犯罪和纠正法律适用中的违法行为来保障国家法律在全国范围内统一正确实施的专门工作。第二种观点认为，检察机关的职权可以归纳为五个方面：一是职务犯罪侦查权；二是批准或决定逮捕权；三是公诉权；四是对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼活动的监督权；五是法律赋予的其他职权。第三种观点认为，检察权包括职务犯罪侦查权、批准逮捕权、诉讼监督权和公诉权；诉讼监督权又可分为立案监督权、侦查监督权、刑事审判监督权、刑罚执行监督权和民事审判、行政诉讼监督权。第四种观点认为，检察机
关法律监督内容可以分为三种类型：第一种类型，主要是基于检察机关的刑事诉追权所实施的诉讼监督行为，这种监督所针对的对象是个人和单位被追究刑事责任的行为，如检察机关对自侦案件的侦查包括决定逮捕等强制措施，以及审查起诉和提起公诉等；第二种类型主要是基于司法监督权实施的监督行为，这种监督主要针对有司法权的机关及其工作人员的司法行为，如对公安机关应当立案而不立案实施的立案监督等，这是严格意义上的诉讼监督；第三种类型，既是基于刑事诉追权又是基于诉讼监督权的诉讼监督行为，这类行为既针对有关个人和组织的违法犯罪行为，又针对司法机关的司法行为，其主次难以明确区分，如对公安机关侦查提请批捕的案件审查批捕，它既是一种司法监督行为，又是一种办案业务，又如抗诉制度，它既是公诉制度的必要构成，又是一种程序性的诉讼监督行为，其目的是促进和保证人民法院公正司法，是检察机关审判监督的重要内容。
上述有关法律监督内容的分析，应该说都在不同程度上概括了法律监督的内容，但是对于这些职能之间的关系，从现有的阐述中难以得到明确的答案。为了更好地理解这些概念之间的关系，根据检察机关具体职能的特点，我们尝试做如下具有层次结构的职能划分体系：第一层级：法律监督；第二层级：职务犯罪侦查、审查批准逮捕或者决定逮捕、公诉、诉讼监督；第三层级：是对第二层级四个制度中每一个制度的进一步划分，其中的诉讼监督又具体划分为刑事诉讼监督、民事审判监督和行政诉讼监督。第四层级：刑事诉讼监督又具体划分为刑事立案监督、侦查活动监督、刑事审判程序监督、刑罚执行监督。在第二层级中的职务犯罪侦查、审查批准逮捕或者决定逮捕、公诉三个制度是与诉讼监督存在区别的，这正如上述第四种观点中所指出的，这主要是基于检察机关刑事诉追权所实施的监督行为，而诉讼监督则主要是对诉讼程序中的违法行为进行的合法性的监督。不过，诉讼监督与其他三项制度虽然存在区别，诉讼监督却包括对上述三个制度在诉讼程序中是否合法的监督。比如在职务犯罪侦查过程中，诉讼监督就包括对应当立案而没有立案的监督。因此，检察机关在履行法律监督职能的过程中，要注意检控角色与诉讼监督者角色的协调。比如当检察官在法庭充当公诉人时，如果发现诉讼过程存在违法行为时，他不宜同时兼任诉讼监督者的角色，当庭向法院提出诉讼监督意见，否则难免会导致角色的冲突，而且可能冲击法官的审判指挥权，损害审判秩序与法律权威。因为
检察官在此时所行使的是公诉权，而在履行公诉权过程所发现的诉讼中的违法行为，属于诉讼监督权，这是不能混淆的。不过公诉人可以在休庭后向所在的人民检察院提出监督意见，然后由人民检察院决定并以本院的名义向人民法院提出诉讼监督意见。又比如在民事审判监督中,将民事抗诉权与对涉嫌职务犯罪法官的侦查权由检察机关不同部门行使。
四、完善我国诉讼监督的法律规定和运行机制
如前所言，诉讼监督的行使具有规范性，有关诉讼监督的对象和范围、措施和手段、实施监督的条件和程序等，都必须由法律做出明确的规定。从我国现有的诉讼监督机制规定来看，总体上是符合我国国情的，但是也存许多不足的地方，在具体司法实践中，诉讼监督存在着重刑事轻民事、重实体轻程序、重结果轻过程、重打击轻保护、重配合轻制约等问题。因此，应当从诉讼监督的完整性出发，对诉讼监督所涉及的范围、对象等作出明确的法律规定。同时，在法律授权明确、充分的情况下，建立和完善依法履职、相互制约、保障权益的“三位一体”、适应诉讼监督工作需要的运行机制。
（一）诉讼监督法律规定不完善，难以适应现实需要
一是立法规定过于原则。与公诉权或职务犯罪侦查权相比，刑事诉讼法没有专章或专节对检察机关的诉讼监督权进行规定。对于诉讼监督权的规定仅散见于若干法条之中，且条文表述过于原则。而对于民事审判和行政诉讼的法律监督，现有的法律规定则更是缺乏。我国《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条都规定了检察机关有权对民事审判活动和行政诉讼活动实行法律监督，这些规定在范围上还是比较宽泛的，但民事诉讼法和行政诉讼法总则和分则的规定却不一致，在分则中对检察机关的监督权又作了进一步限制，排除了对其他民事审判活动和行政诉讼活动的监督，仅规定对已经发生法律效力的、确有错误的判决、裁定进行抗诉这一单一的事后监督方式。并且，对于抗诉范围的规定也不明确，致使司法实践中，检法两院对此存在不同认识，甚至出现了法院出台的一些司法解释排除了检察机关对执行、调解等方面的监督，出现了被监督者给监督者确定监督范围、事项的不正常现象。二是赋予的监督手段缺乏保障。检察机关刑事诉讼监督，主要是通过通知立案、抗诉、检察建议纠正违法等手段进行，这些监督手段由于法律规定的不完善，缺乏保障机制，导致司法实践中效果不尽如人意。比如刑事诉讼法第76条规定了纠正违法，但是法律没有对纠正违法的实施保障作出规定。对于被监
督机关不接受纠正违法意见的，检察机关往往束手无策，所以在实践中有些机关对纠正违法意见书置若罔闻。而在民事审判和行政诉讼监督中也同样存在着类似的问题。根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，检察机关对民事审判活动及行政诉讼的监督手段仅确定为按审判监督程序提起抗诉一种，而在司法实践中总结出来的检察建议和纠正违法通知书等几种监督手段，却因立法及其他制度规定不明确等原因,致使这些民行检察监督工作流于形式，而且由于民行检察监督是在人民法院作出的裁判生效后的事后监督，这在客观上造成了检察机关无法了解庭审活动，无法听取双方当事人的陈述和辩论，这种手段单一的事后监督在实践中的作用非常有限。这种立法空白导致的监督手段的非强制性，严重弱化了法律监督的效力，成为强化检察机关诉讼监督职能的瓶颈。
（二）完善诉讼监督的法律规定，强化诉讼监督刚性
我国诉讼监督应当遵循公平正义的价值目标，根据经济社会发展的需要和民众的需求完善诉讼监督的对象和范围。在刑事诉讼方面，要明确从立案、侦查、采取强制措施、审判到刑罚执行各个环节都应进行诉讼监督的内容。要加强对立案活动的监督，建立和完善对应当立案而不立案、不应当立案而立案、用刑事手段插手经济纠纷以及出于地方保护、部门保护而违法立案等问题的监督；要加强对侦查活动的监督，建立和完善对违法取证、违法采取扣押冻结等强制性侦查措施和强制措施以及刑讯逼供等问题的监督；要加强刑事审判监督，建立和完善对审判活动中的程序违法和徇私舞弊、违法裁判等问题的监督；要加强对刑罚执行和监管活动的监督，建立和完善对违法减刑、假释、暂予监外执行、超期羁押等问题的监督；要加强对检察机关自侦案件办理的监督，完善自侦案件线索管理制度，进一步规范自侦案件办案程序，把人民监督员、职务犯罪案件批准逮捕权上提一级等制度加以明确规定。在民事、行政诉讼方面，要把民事审判、行政诉讼和人民法院再审及民事执行工作作为监督的重点。要加强对民事审判和行政诉讼活动的监督，预防和纠正审判程序不规范、裁判不公正等问题，把民事调解和执行活动以及民事诉讼中适用特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产程序的审判活动纳入监督的范围；要加强对行政诉讼活动的法律监督，着力防止和纠正该受理而不受理、该立案而不立案、违反审理期限等侵害当事人诉讼权利的问题。另外，在具体的相关法条设计中，应该按照完全法条的模式设计。一个完全法条一
般由三部分构成：假定、处理和法律后果。其中，假定是法律规范中关于适用该规范的条件的规定；处理是法律规范关于行为模式的规定，即法律关于允许做什么、禁止做什么和必须做什么的规定；法律后果是法律规范中对遵守规范或者违反规范的行为予以肯定或否定的规定。通过在法条中对法律后果的规定，明确赋予检察机关诉讼监督手段的法律拘束力，从而解决诉讼监督无力的问题。
（三）健全诉讼监督的工作机制，增强诉讼监督实效
强化诉讼监督工作，必须通过具体有效的措施来落实，通过完善配套的机制来保障。一是在拓宽诉讼监督案件来源和渠道上，进一步建立健全与相关部门的案件信息交流机制、违法行为调查机制和联系会议制度等，实现检察机关在诉讼监督中的知情权和调查权；二是完善检察机关内部衔接配合机制，加强检察机关职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、监所检察、民事行政检察、控告申诉检察等部门之间的衔接配合，建立内部情况通报、信息共享、线索移送、侦结反馈制度，发挥检察机关在诉讼监督方面的整体效能；三是完善与侦查、审判、刑罚执行机关的沟通协调机制，建立有关机关对人民检察院监督意见的反馈机制，落实检察长列席人民法院审判委员会会议制度；四是提高监督效力，探索建立跟踪监督机制，解决实践中检察机关发出立案通知书后被监督者不立案或者立案后不予侦查、发出纠正违法通知书后被监督者不予执行等问题；五是健全行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，切实监督行政执法部门向司法机关依法移送涉嫌犯罪的案件，解决行政执法领域中存在的执法不严、有罪不究、以罚代刑等问题；六是完善诉讼监督的考评机制和激励机制，建立适应诉讼监督工作特点的科学考评机制，提高诉讼监督在综合业务考评中的权重，提高检察人员开展诉讼监督的积极性和诉讼监督的质量；七是完善检察人员违纪违法行为惩处和预防机制，健全和切实落实检察人员执法过错责任追究制度，严明办案纪律，加强执法监督、检务督察和巡视工作，严格执法过错责任追究，严防办案安全事故。
检察机关作为国家的专门法律监督机关，依法行使诉讼监督权与行使公诉权和职务犯罪侦查权等其他职能具有同等的重要和必要。但是由于法律对诉讼监督规定的不足和认识上的不一致，直接影响了检察机关诉讼监督职能的正常发挥，同时也不利于检察权的良性运转和健康发展。在加强诉讼监督过程中，既要考虑到诉讼监督本身的特点和我国的实际，避免出现“法律监督诉讼化”的倾向，又要
立足于现行立法对诉讼监督的制度设计，按照法治的本质要求和法律公正实施的内在规律，不断总结经验，调整思路，开拓创新，完善立法，改革和完善相关的工作机制和措施，从而更好地发挥检察机关的诉讼监督职能。
※ 张国轩，江西省检察院副检察长；李凯俊、宋尚华，江西省检察院。