如何借鉴欧美内河航运发展的经验

欧美内河航道、航运发展的主要经验

1.高度重视立法工作，具有完备的法律和标准体系

欧盟各国均十分注重航道航运立法工作。早在1861年便制定了曼海姆—莱茵航道公约，规定了莱茵河沿岸各国的权利和义务，20世纪70年代正式开始系统制订航运法律政策，至80年代，在航道管理、航运安全、基础设施建设和环境保护等方面制定了一整套较为健全的法律法规体系，同时如德国、法国、荷兰等还建立了其自身的与欧盟法律体系相衔接的法律法规体系。

美国建国伊始就建立了与航道相关的法律。1824年通过了第一个航道管理类专门法律《改善俄亥俄河和密西西比河航道条件法》。100多年来，先后颁布实施了40余项有关防洪和航运的法律法规，使得内河航运开发、管理等各个环节都有相应的法律法规。在1998年国会通过的《面向21世纪的交通运输平衡法案》中，对内河航运及航道的使用予以肯定，并对其继续开发治理提出了明确的要求。

2.在保证航运前提下，统筹兼顾，综合开发

欧洲各国虽国情有别，但都十分重视内河航运的发展需要。德国在河流开发中把航运放在首位；法国确定并成功实施了“航运第一、发电第二、灌溉第三”的罗讷河综合开发原则。莱茵河流域自1861年曼海姆—莱茵航运公约制定以来，沿岸各国一直享有航道的免税自由航行权，并承担其整治、维护的相应义务。欧盟委员会于2001年9月通过了《2010年欧盟运输政策白皮书》，制定了60多项交通运输发展政策，鼓励发展铁路运输、内河航运、近海航运和多式联运经营，减缓公路运输发展的速度，达到各种运输方式之间的协调平衡发展，减轻环保的压力。

近两个世纪以来，美国始终坚持采用系统方法开发内河，尤其是密西西比河水系，经过连续治理，不仅有效控制了洪水，扩大了灌溉面积，提供了廉价电力，而且最核心的是提高了航道标准，带动了整个流域的经济发展，形成了水资源开发的良性循环。自1980年以来，密西西比河货运量基本上是每10年翻一番，现在已达到6.5亿吨，约占美国内河水运运输量的60％。

3.社会重视，政府负责，为航运发展提供了充分保障

德国政府一直认为航道应由政府承担建设与维护责任，尤其是开挖运河航道更是由政府负责规划、投资、建设与管理；法国为了治理罗讷河而成立的国家罗讷河公司，其建设资金全由国家提供且无需偿还，保证了经费来源；欧洲各国更是明确政府在航运航道方面的三个共同职能：一是基础设施建设；二是不同运输方式的转换；三是运输法律法规的制定与监督执行。同时，采取了免收船舶燃油税、加收汽车税等经济政策，保护航运的开发和发展。

美国对航运航道基础设施的建设，在主要依靠各级政府预算拨款的同时，注意多渠道融资，如利用银行贷款或信托基金、征集与水路运输有关的税费、发行建设债券和股票以及利用私人投资等，有效地解决了资金的筹措问题。目前，美国内河航运高度发达，但其对航道建设与维护的投资依然维持较高水平，每年约8亿美元。

4.机构健全，具有较为合理的综合性运输管理体制

欧盟成立了欧洲交通运输委员会，负责制定欧洲航道及船型的统一分级，推动各国实施一系列运河工程，使航道布局更趋合理，把原本互不相通的莱茵河、塞纳河、罗讷河、多瑙河等水系沟通成统一的内河航道网。

德国：成立了交通建设与城市发展部，部内设有联邦航道建设管理局；按区域又下设了7个航道航运管理局，15000名雇员根据《联邦德国航道法》授权，统一管理全德境内航道的安全、规划、建设等事宜。

法国：公共工程住宅国土规划与运输部设有内河航运管理局，专司全境内河航道建设、维护管理。按水系进行管理，大的通航河流由国家级机构管理，小航道由省级以下航道管理机构负责。特别是为了协调水资源综合管理，成立了四部参加的水资源管理委员会，负责制定江河治理的大政方针和调解各部门矛盾。

荷兰：航运业由运输、公共工程和水管理部负责管理，货运总司负责全境的航道航运管理。荷兰水上安全有三支执法队伍：一是国家交通监察，二是荷兰航监，三是水上警察。它们职责明确，分工协作，设备先进，人员充足，形成了一个强有力的水路运输行政执法体系。

美国涉及航道航运管理的机构有三个：一是联邦运输部，统一管理包括航运在内的五种运输方式，部内设航运管理局，负责造船及营运补贴，扶植美国航运业与相关企业；主持航运市场研究工作，掌握航运市场动态和预测航运业的发展；与企业合作进行技术和营运管理的研究工作。二是成立于1824年的陆军工程兵团，1938年通过《防洪法》得到了全国内河水系有关的防洪、航运、发电、环保、供水、水上娱乐等方面规划、建设及管理的授权。陆军工程兵团在制定航道治理五年计划及年度计划时，必须向国会报告并接受国会检查。陆军工程兵团下设38个分局，年预算50亿美元，雇员25000人（几乎全是非军人编制），管理范围包括：建造了13675公里的防洪堤，管理着689座大坝、275座船闸、41000多公里的航道航运建设与维护，对美国水资源综合利用是功勋卓著的。三是海岸警备队，是美国五大武装力量之一，水上安全管理是其重要职责，经费由政府预算中支出。综合、统一的水上安全管理体制，促进了内河航运的发展。

5.注重环境保护，走可持续发展之路

欧盟在制订运输总体政策时把内河航运的环保优势作为决定性考虑因素，提出了“调整后的竞争”的理念，即用税收等经济手段，限制公路、航空业的无限发展，鼓励对环境影响较小的航运发展。如通过对航道的治理将货运从公路分流到水路上的建设工程，会得到政府另外的拨款，全额约等于节省下来的对环境影响的费用。

美国陆军工程兵团对环境问题更加谨慎敏感，如在疏浚方面，航道疏浚土已得到了有效利用，不再作为“废弃物”，而是用于建小岛供生物繁衍或建沼泽地形成新的湿地。在工程兵团费用预算中，环境工程占到了1/5，而且还呈逐渐增加的趋势，使“水上运输是环保型运输”的概念深入人心。

其他经验：如河流开发与沿河开放开发互相促进、欧盟国家的拆船补贴加快了船舶技术含量提升、重视航运人才培训、发展航运信息服务系统、行业协会等社团组织参加管理与政策制订等，都促进了欧美内河航运及航道的发展。

欧美内河航运发展的启示及建议

欧洲、美国内河航运（航道）的发展与其工业化建设历程息息相关。与这些国家相比，我国在政治制度、法律体系、管理体制、经济技术、国民素质等方面存在着较大的差异性，不能生搬硬套其发展模式，但他们的一些经验可以帮助我们走具有中国特色的内河航运（航道）现代化发展道路。

1.坚持科技创新，促进内河航运业的改革和发展

只有加快先进技术的应用，才能使古老的内河航运业适应现代社会的运输需求。欧美国家高度重视技术研发并大量投入，加快了内河航运业升级改造。如：欧盟港口码头、货流、航道等实行信息化管理；为适应多式联运，开发了适于“托盘运输”的“交换箱体”；船舶驾驶台升降技术，使驾驶台能根据桥梁高度进行调节，保证畅通无阻；等等。我国的内河航运业在技术水准上还存在较大的差距，需要采取引进技术与自主研发、改造更新与新建等多管齐下的方式提高整个行业的技术水平。

建议：

1）从政策、资金上对技术研发给予扶持、倾斜；2）建立内河航运重点实验基地，针对关键技术开展攻关，形成科技创新大联合、大协作格局；3）引进国外先进技术和成熟的规范标准，消化吸收，为我所用；4）要通过法律制度、技术标准要求去引导企业开发应用先进技术；5）大力培养高层次创新人才，努力造就一支具有创新精神、德才兼备的优秀人才队伍。

2.加强法制建设，为内河航运发展创造良好的法制环境

目前，我国已经出台了《港口法》等航运法律和行政法规，但尚不完善，其中很大一部分是上世纪制定的，难以适应现代航运业的发展需求。加快航运立法的修改完善进程，是保障我国内河航运又快又好地发展的一项非常重要的任务。

建议内河航运立法时，要做到“四个注重”。

1）要注重开发和保护航运资源。首先，通过立法规定政府对航运开发的投入，政府应确保内河航道建设有稳定的资金来源，同时应出台相应政策给予扶持。其次，要通过立法保护好航运资源。航道、船闸、岸线等航运基础设施和航标、信号台、光纤通信等助航设施都是保障船舶航行安全畅通的重要基础和前提。航运资源是自然资源，但也是不可再生的资源，如长江目前的深水岸线就极为紧缺，南京以下几乎就没有岸线可用。航道是航运的基础，《航道法》更应尽快制定出台。还要重视《航道法》的配套法规（如：《航道法实施细则》、《航标条例》、《船闸条例》等）的制定、修改和完善工作。

2）要注重建立统一规范的内河航运市场。目前我国内河航运市场条块分割的现象依然存在，不少地方法规不能有效衔接，存在地方保护主义色彩。因此，应尽快修订和完善全国统一的法规，彻底打破地区之间、干支之间的不合理体制障碍，建立统一规范的内河航运市场。

3）要注重方便和惠泽经营者。欧美内河航运管理重点是维护公平的竞争秩序，一般不进行行政干预。而我国现行内河航运管理，主要侧重于运输市场准入，设置了大量行政审批。按照《行政许可法》要求，今后应尽可能地减少审批项目、简化审批程序，给经营者一个宽松的政策环境。另外，国家应制定政策，鼓励沿河设厂、临港建厂，发展门到门运输。

4）要注重运营安全监管。在欧美国家，内河航运事故率非常低，大多危险品都选择了内河运输方式，这与欧美比较完善的安全监管制度和应急救助体系是分不开的。我国应将安全监管制度作为立法的重点内容，将运营船舶的技术标准、从业人员的资格资历要求、安全生产责任体系的建设作为市场准入的审批内容，严格把关；同时要着力推进船型标准化，提升科技含量，加快非标准船舶和低质量船舶的淘汰和更新改造。

3.切实加强综合规划，搞好水资源综合利用

水资源开发利用涉及多个涉水部门的利益，必须综合规划、统筹兼顾、共同发展。由于我国的水资源开发及管理体制是按行业分工的条块管理体制，存在“多龙治水”的现象，在河流开发时因条块之间的利益冲突，“兴一利、生一害”的现象时有发生。加强规划并保证规划的法律效力是解决这一问题的重要举措。

建议：

在国家层面成立水资源综合利用的机构，以流域为单元，甚至可以跨流域，对水资源进行统一规划安排，由全国人大或国务院批准后按规划方案各部门严格组织实施。

4.规划并建设标准化、网络化、高等级的全国内河航道体系

建立高等级航道网，发展直达运输，才能使水运成本大大降低。我国的内河航道条件比欧美优越，但是我国的高等级航道却只占通航总里程的6.7％；而全美航道总里程却100％都是高等级航道。除了规划中要建设长三角、珠三角、淮河水系、江河平原水系等四个航道网外，其他水系成网工程还未列入议事日程，不利于全国范围的高等级航道网建成，而且如果现在规划不足、投入不够，将来等地区经济发展到一定时候，反过头来开挖运河，拓宽航道，付出的代价将比现在要大得多（长三角地区有些航道工程的拆迁征地费和拆桥费超过了工程总预算的60%以上）。

建议：

一是要尽快制定和完善全国内河航道网总体布局规划，使之适应或超前于经济建设的需要；二是要逐步建设长江流域（含京杭运河、淮河水系）、珠江流域、黑龙江水系的高等级航道网；三是要建设一些人工运河，连通各个航道乃至各个水系。目前可进行江淮运河的规划工作。四是要建立协调开发的机制，主要是各水系航道网之间的联系、与涉水部门的联系、与政府的联系协调机制，以争取航道网建设的良好外部环境。

5.加强对内河航运的研究与宣传

欧美在治理一条河流时，必须要争取社会的理解、国会的批准，要说服各种利益集团，没有有说服力的资料是根本行不通的。所以欧美的航运航道部门都非常注重内河航运自然规律性与社会经济性的研究，并且用大量可靠的、有说服力的数据争取国家的财政投入。我国这方面的研究则显得相当薄弱。

建议：

交通部应加强对航运及航道发展软科学的研究；恢复交通部科技情报网，即时收集国内外的航运及航道发展的信息；加强软课题人才的引进与培养；建立软科学研究发展规划并切实予以实施。

6.加快航道建设，大力提高航道通航保障能力

长江要大力建设数字航道，在航标遥测遥控、水位遥测遥报、电子航道图及AIS船舶导航系统、航道分析与决策的快速化等方面大力提高技术应用水平，切实落实航道维护经费，提高应急反应能力，建立工程建设的市场机制，大力改进航道维护管理保障系统，全面提高航道的通航保障能力。

建议：

交通部在制订我国交通科技发展相关政策时，对基础较差、科技含量较低的内河航道系统给予必要的倾斜，使数字航道、智能航运建设率先在长江干线实现，增强示范效应，并逐步在全国内河上推广。