深入推进科学立法民主立法

信春鹰《 光明日报 》（ 2014年10月31日   01 版）

深入推进科学立法、民主立法，建设中国特色社会主义法治体系是一个系统工程。在这个系统工程中，完备的法律规范体系是法治实施、法治监督、法治保障的前提。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。这是在全面推进依法治国的新的历史起点上对立法工作的新要求。

一、深入推进科学立法、民主立法的重要意义

改革开放以来，经过各方面长期不懈的共同努力，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系的形成，标志着中国特色社会主义制度逐步走向成熟，进一步坚定了我们的道路自信、理论自信和制度自信。面向未来，实现在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家，立法工作任重而道远。《决定》强调坚持科学立法、民主立法，这是对新形势下加强和改进立法工作的基本要求，回答了在全面推进依法治国的新的历史起点上“立什么样的法、怎样立法”这一历史课题。

科学立法、民主立法必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。中国特色社会主义理论体系，是马克思主义中国化的最新成果，是党和国家工作的行动指南，是全党全国各族人民团结奋斗的思想基础。党的十八大以来，习近平总书记的系列重要讲话，极大丰富了中国特色社会主义理论体系，特别是关于全面推进依法治国的系列讲话，构成了中国特色社会主义法治理论的核心内容，为坚持科学立法、民主立法，不断提高立法质量指明了方向。我们要深刻理解讲话精神，通过立法，科学调整和规范国家和社会生活的各种关系，处理好改革开放和现代化建设中的各种复杂问题。

科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。首先，立法要体现我国社会主义国家性质，顺应时代发展要求，推动国家发展进步，保障人民各项权利。其次，立法要从国情和实际出发。习近平总书记指出，不是所有的法都能治国，不是所有的法都能治好国。要立良善之法，立管用之法，建立科学的立法体制机制，使每一项立法都能科学合理地规范国家机关的权力和责任，规范公民、法人和其他组织的权利与义务，使法律符合经济社会发展的需求。再次，法律是治国理政的科学，立法必须遵循法律体系的内在规律和立法工作规律，遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化。要明确划分不同法律关系的调整对象和界限，形成和维护符合国家发展目标的法律秩序。

民主立法的核心是立法要为了人民，依靠人民，使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。实现民主立法，必须坚持人民的主体地位，在立法工作中贯彻党的群众路线，通过各种方式使立法更好地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益和需求。当前，在关系群众切身利益的教育、医疗、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护等问题上，人民群众对立法的期待很高。他们不但期待进一步分享改革发展的成果，也期待进一步参与国家政治、经济、文化生活；不但期待自身权益诉求得到法律制度保障，也期待进一步参与维护社会公平正义的制度建设。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。实现党的主张、人民意愿和依法治国的有机统一是立法机关的使命和责任。一部法律制定出来，最根本的检验标准是是否顺应广大人民的意愿，维护广大人民的利益，使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数。

毋庸讳言，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，我们在科学立法、民主立法方面还存在一些亟待解决的问题。例如，在科学立法方面，有的法律法规解决实际问题有效性不足，针对性、实用性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高，有些重点领域立法不能及时出台，跟不上形势发展的需要。有些法律没有根据客观形势的变化及时修改；有些重大制度问题，法律上还有缺项；不同位阶的法律之间衔接不够紧密，匹配性和协调性有待提高。在民主立法方面，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有的部门把立法当作扩大自身权力、与民争利的手段，人民群众对立法的有序参与有待加强。深入推进科学立法、民主立法，要在总结实践经验、有针对性地解决存在问题的基础上，完善立法体制机制，以严谨科学的态度，广泛听取、认真对待各方面的意见和诉求，及时废止那些已经成为阻碍社会生产力发展的藩篱的规则，修改那些已经不适应社会需求、需要完善和更新的规则，根据社会发展进步的需求制定新的规则，努力使每一项立法都体现和尊重人民的主体地位，保障人民各项权利。

二、加强人大对立法工作的组织协调

《决定》提出要加强人大对立法工作的组织协调。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调，是科学立法、民主立法的必然要求。加强人大对立法工作的组织协调必须坚持党的领导。立法工作是国家重要的政治活动，党的领导是实现人大对立法工作组织协调的政治保证。

法律是社会利益关系的调节器。一部法律，往往涉及多方面的利益关系，涉及多个部门的权力和责任。立法工作的立项、起草、审议、修改、不同意见的协调等多个环节，都需要各相关方面的共同参与和配合，也不可避免地会受到各方面利益的影响。现在许多法律法规制定和修改由主管部门动议和起草，部门权力和利益往往成为法律草案的核心，形成“部门利益法律化”的状况，严重损害法律的公信力和权威。要切实解决这些问题，加强人大对立法工作的组织协调，一是加强人大对立法决策的主导。在立法项目论证阶段就要对各方提出的立法项目进行通盘考虑，要根据改革发展稳定的需要形成立法规划和立法计划，确保立法资源用在刀刃上。对于各部门分歧较大，但对于保障公民、法人和其他组织意义重大或者重大利益调整迫切需要的法律法规，人大要深入研究，把握症结所在，站在党和人民利益的高度，加强与有关方面的共同协调，提出解决方案。二是加强人大对法律案起草工作的主导。涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案，可以由人大有关专门委员会和常委会工作机构组织起草。对专业性较强、利益关系调整比较复杂的法律法规草案，也可以委托第三方起草。对其他方面组织起草的法律法规，人大有关专门委员会和常委会工作机构可以提前介入调研和起草工作，理顺各部门、各环节之间的关系，及时了解各方诉求和分歧所在。三是积极发挥人大代表的作用。我国有各级人大代表260多万人，他们绝大多数在基层工作，最了解实际情况，最体会群众疾苦，最清楚制度建设的需求。可以选择有代表性的地方作为立法联系点，将其作为问法于民的基地。要健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，健全人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制，认真研究采纳代表议案提出的立法建议，拓宽代表参与立法的途径和渠道，使人大代表更多参加立法调研和审议等立法活动。

三、健全立法机关和社会

公众沟通机制《决定》提出要健全立法机关和社会公众沟通机制。在立法过程中，不断健全立法机关和社会公众沟通机制，使立法机关了解公众的关注点和诉求，对于保证法律符合人民群众的意愿和需求非常重要。立法协商是了解社会各方面对法律的诉求并就不同的诉求进行比较和平衡的重要方式。实践中，立法协商就是立法机关就法律草案的内容，通过各种渠道，充分听取政协委员、各民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体的意见，进而对法律草案的相关内容进行进一步修改完善，平衡社会各方利益的过程。不同社会群体对法律的关注点不同，对有些问题的主张可能是相互对立和冲突的，这就需要立法机关在“兼听则明”的基础上，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点，充分发挥立法在平衡、调整、规范社会利益关系方面的重要作用。

一部法律，重大利益调整的核心问题往往就集中在几个关键制度上。不同观点的分歧也往往围绕这几个关键制度产生。要探索建立国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。通过这样的机制，立法机关可以准确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，从而在法律中统筹兼顾社会不同方面的利益，平衡权利义务关系。

要拓展公民有序参与立法途径，健全法律法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。近些年来，全国人大及其常委会以及一些地方人大及其常委会探索法律法规草案向社会公开征求意见的做法，扩大公民对立法的有序参与，广纳民意，博采民智，取得了很好的社会效果。但是对公众意见采纳反馈机制尚未形成，一部法律草案，核心是什么，分歧在哪里，不同社会群体的不同诉求是什么，往往会通过公众意见反映出来。法律草案的修改完善在很大程度上是根据公众意见进行的。但是对于接受公众意见的情况现在尚无向社会反馈的机制，在一定程度上影响了公众参与的积极性。我们不但要广泛听取各方面的意见和建议，还要让社会各方面知晓法律是如何吸取了他们的意见，回应了他们的诉求，以增强公众和法律的亲密感，增强法律的社会基础。

四、完善法律草案表决程序

《决定》提出要完善法律草案表决程序。法律草案的表决是科学立法、民主立法的最后环节，它既是之前一系列立法程序的延续，也是法律草案成为法律，从而获得法律强制力的关键一环。

根据我国相关制度，宪法的修改，要由全国人大以全体代表2/3以上多数通过。法律和其他议案由全国人大以全体代表过半数通过。全国人大常委会审议的法律和其他议案，由常委会以全体委员的过半数通过。关于法律的通过方式，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定：交付表决的议案，有修正案的，先表决修正案。近年来，有的地方人大议事规则对法律案中的重要条款可以单独表决有一些零星的规定。如有的地方性法规规定了在预算监督中，对重要的计划指标、支出、重点建设项目的重点审查和单独表决的预算监督模式。《决定》提出对重要条款可以单独表决，把科学立法、民主立法贯穿到立法程序的最后一个环节。

单独表决，即对草案表决稿中的重要条款先行表决，再就整个草案进行表决。单独表决在先，整体表决在后。一部法律草案，少则几十条，多则几百条，一般由总则、各章和法律责任等部分组成。现行实践是，法律草案一般经三次审议后交付表决，通常是就整个法律案进行表决。在法律草案形成和各方面参与过程中，关注点往往集中在若干关键问题上，分歧也往往围绕这些问题产生。在这种情况下，就整个法律案进行表决不能充分反映人大代表或者常委会组成人员对法律案所涉及的关键问题的看法和主张。对重要条款单独表决，可以使人大代表或者常委会组成人员对关键问题研究更深更透，更具责任感，也有利于使立法过程更加科学、民主和透明。

对法律案中的某些重要条款单独表决的建议，可由常委会法制工作机构或者相关专门委员会提出，由主席团或者委员长会议、主任会议讨论决定。表决的结果要公开，以体现立法决策过程的透明度，增加其执行力。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践的发展而不断发展。建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，必须立法先行。在立法工作中坚持深入推进科学立法、民主立法，是一个持续的过程。加强人大对立法工作的组织协调、健全立法机关和社会公众的沟通协调机制、完善法律草案表决程序，三个关键的节点串起了科学立法、民主立法的各个环节。实践中，科学立法和民主立法密不可分，相辅相成。坚持科学的程序和方法，科学平衡社会关系，可以更好地体现立法的民主化。坚持民主立法，广开言路，集思广益，才能保证立法的科学性。科学立法可以更好地体现立法的民主化，民主立法能够更好地促进立法的科学化。只有把科学立法和民主立法统一于中国特色社会主义法治建设的实践，才能在民主的基础上实现科学立法，使法律符合广大人民的根本利益，符合经济社会发展的客观规律。

（作者系全国人大常委会法工委副主任）