准公共物品定义下的农业保险供给

2004/4总205

财经科学

FINANCE &

ECONOMICS

三农 问题

准公共物品定义下的农业保险供给

赵 莹

[内容摘要]我国农业保险长期处于低水平发展状态。目前我国借鉴国外经验,希望通过政策性农业保险来解决这个问题。本文从经济学的角度探讨实施政策性农业保险理论依据,并且探索建立一种以商业保险经营为主导,政府通过补贴保费进行引导,通过政策性再保险提供扶持的农业保险供给模式。

[Abstract]Chineseagriculturalinsurancehasbeeninlowdevelopmentforalongperiod.Thegovernmentex-pectstosolvethisproblemthroughpolicyagriculturalinsurance.Thispaperwilldevelopthetheoreticalfoundationforpoliticalagriculturalinsurancefromtheangleofeconomics.Itestablishesanewsupplymodewiththeeco-nomicinsurersplayingthemostimportantroleandthegovernment sguidancebymeansofpremiumandpolicyreinsurance.

[关键词]准公共物品(Quasi-publicgoods);商业运作(Operatebymarket);政策性再保险公司

(Policyreinsurancecompany)

[中图分类号]F840 66

[文献标识码]A

[文章编号]1000-8306(2004)04-0094-04

作者简介:赵 莹,女,西南财经大学金融学院,成都610074

我险上进行了不断的探索,

国自1982年恢复农业保险业务以来,在办理农业保

但目前我国的农业保险仍

造的收益不是直接回到投资者手里,而是以间接的渠道渗透到整个区域或社会;或者说由于外部经济使得物品的社会成本小于私人成本,社会收益(私人收益和社会收益之和)大于私人收益(通过价格反映出来的收益)。(2)取得上的非竞争性。所谓非竞争性是指一个人使用一种公共物品并不减少另一个人对该物品的享用,多个人可以无竞争的享有同一物品。(3)消费上的非排他性。所谓非排他性是指某个人或团体在对一种公共物品消费使用的同时,不妨碍其他人或团体对这种物品的消费和使用。这意味着这种物品的利益是集体性的 他能使每个人受益。这样一来就会产生所谓 搭便车 的现象,即不必为此付费也能够享受这种物品的使用价值。

正是由于公共物品的这些特征:非排他性、非竞争性导致供给低效益,外部经济导致投入产出不足。在这种情况下,公共产品多由国家统一供给。

(二)农业保险是介于私人物品和公共物品之间的 准公共物品

1 从农业保险的作用上看,农业保险是外部经济的,这实质也是对 保险的社会管理功能 的印证。农业保险参与农业生产、防灾、销售等各个环节的风险管理和灾后

[责任编辑]单丽莎

在低水平的发展中徘徊,特别是近年来更是呈现出不断萎缩的势态。有资料显示,2002年我国各类保险公司保费收入达3000多亿元,而其中农业保险总收入只有4 8亿元左右,仅占到总保费收入的0 16%,比上一年下降20%,是20年来下滑幅度最大的一年。按全国2 3亿农户计算,户均投保费用不足2元。另外,在保费收入大幅下降的同时,农业保险的险种数目也在不断减少,由最多时候的60多个险种下降到目前的不足30个。我国是拥有9亿农村人口的大国,历来国家对农业、农村和农民问题都相当重视,但是在实践中,为何农业保险却迟迟发展不起来呢?下面我们从农业保险的供给角度来探讨这一问题。

一、对农业保险 准公共物品 性质的经济学分析(一)公共物品和私人物品

经济学家们将人们需要的物品按照有无竞争性和排他性划分为四种类型:私人物品、自然垄断、共有资源和公共物品。其中将公共物品定义为具有下面的特征的物品:(1)成本或利益的外部经济。即是说公共物品的投资所创

[收稿日期]2004-06-06

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的经济补偿管理,其社会管理功能较之其他保险更是远有过之:(1),通过农业保险的实施有利于建立农村灾害保障体系,减轻国家压力;(2)农业保险补偿功能的发挥,可以帮助农民迅速恢复生产和生活,有利于灾后的社会管理和稳定;(3)实施农业保险可以保证农村经济和农业生产的可持续发展;

(4)可以保证农村金融运行的安全;

(5)

通过利用农业保险这一市场化手段,使农民得到农业补贴政策的优惠;(6)政府可以通过行政手段限制农业保险经营主体的数量,保证农民真正得到保费补贴的实惠;

(7)

通过保险公司承保理赔的经营活动,可以加强政府对农业生产的管理;(8)可以提高农业抗御自然灾害的能力;(9)通过农业保险的市场化运作,可以提高处置灾害或疫情的透明度;(10)农业保险直接影响农村产业政策的实施。可以预见,未来农业保险将在我国经济运行中发挥更加重要的作用。

2 从农业保险提供的保障上看,农业保险具有非排他性。从购买农业保险所获保障的直接意义上来看,农业保险的消费是排他性的,不购买这种保险就不可能获得发生灾害损失后的经济补偿。但作为保险经营的完整操作环节,农业保险有时候就不是完全非排他性的了,比如保险经营中的一个重要环节 防灾防损,在实施的过程中,不买保险的人常常可以搭 便车 。山东德州曾开办了棉花雹灾和涝灾保险,保险公司为防冰雹专门为投保地区的农民购置了防雹高射炮,一旦发现可能导致降雹的乌云,就用高炮轰击,减少了雹灾的发生次数和强度。对于这些地区没有投保的农民来说,没有花钱买保险却同样因为保险防灾工作而减少了雹灾损失。

(三)农业保险准公共物品性质下的供给探索

保险市场的供给是指在一定的费率水平上,保险市场上各家保险企业愿意并且能够提供的保险商品的数量。其中制约保险供给最重要的因素是保险费率。农业保险在我国基本上是按照商业保险模式经营的,即按照供求均衡来决定数量价格。由于农业保险准公共产品的特殊性质,导致商业保险公司无力也不愿意承担风险较大的农业保险责任。如果按私人物品在竞争性市场进行交易,农业保险的供给和需求曲线不可能相交(图1),因此在实际中出现了供求 双冷现象 ,即供给不足,需求乏力。农业保险产品是介于私人物品和公共物品之间的一种物品,但更多的趋近于公共物品。因此如果单纯依靠商业保险来供给,其结果并不是总是有效率的。经济学理论认为,在私人市场不能保证物品生产和消费的适当数量的情况下,政府政策可以潜在地解决市场失灵,并增进经济福利,即政府采取相应的措施来弥补市场失灵,改善市场结果。由于农业保险所带来的最终利益是外在的 全社会的,农业保险产品尤其是多风险或一切险农作物保险,具有大部分公共产品的特征,因此有经济学家指出: 政府的直接经营或大量补贴是农业保险发展的必要条件 。

通常,成本、投入价格和技术变化会引起供给的变化,使供给曲线发生变动。农业保险商品的社会成本小于私人成本,其外部性使旁观者受益,使投入产出不足,如果政府可以对农业生产给予一定的补贴,可以使供给曲线向下移动或需求曲线向上移动(这主要取决于补贴对象:是对保险人给予补贴还是对投保人进行补贴)。移动量就是补贴量,这样将农业保险商品的外部性内在化,最终实现农业保险市场上需求和供给的均衡(图2)。因此,从理论上讲中国农业保险的发展离不开政府的支持。

二、我国农业保险的供给现状

从1982年我国开办农业保险以来的20多年里,我国农业保险的发展经历了两个阶段:从1982~1992年的从低速向高速发展的增长阶段;1993年至今由高速转为低速的滑坡阶段。20年来,全国农业保险累计收入仅为90多亿元。目前在我国保险市场上仅有中国人民财产保险公司、中华联合财产保险公司两家公司有少量的农险业务。2002年,全国农业保险保费收入为4 8亿元,仅占全国财产保险保费收入的8 82%,仅为农业生产总值的0 04%,出现了20多年来的最大下降幅度。以人保公司为例,人保农险业务自1996年以来迅速萎缩,至2002年仅有保费3 41亿元。

在如此低迷的农业保险市场上,仅此两家经营农业保险称得上有点成功经验的保险公司又是如何运作的呢?

1 中华联合财产保险公司(原新疆兵团保险公司)政策性经营农业保险。中华联合保险公司虽然是商业性的保险公司,但它在农业保险这一块却是政策性的,公司初始资本金主要是由财政通过减少利税逐年拨给,兵团也逐年补充一部分。另外,财政部门给农牧业保险免税待遇,并且在内部组织经营中实行公司与场、团 受益共享,责任共担 的办法,即种植、养殖业保费扣除必要的业务管理费之后,各得50%,出险后各负50%的赔偿责任,以加强生产者的经营管理责任心,同时调动场、团的积极性,解决理赔的困难。十多年来公司的农业保险保费收入有了明显的增长(见表1)。

表1 新疆建设兵团保险公司农业保险业务统计表

年份[***********]91

保费收入(万元)

[***********]05

赔款额(万元)

[***********]67

赔付率(%)

[1**********]

财经科学 2004/4总[***********][***********]000合计

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[***********][***********][***********][***********][***********][***********]6869

还给予免税和法律支持。美国通过立法对农业保险进行补贴如表2。表2

美国立法对农业保险的补贴情况

产量保障水平(预

1980年 农作物保1994年 农作物保2000年 农业风险

期产量的百分数/

险法 确定的补贴险改革法 确定的保障法 确定的补

预期价格的百分

率(%)补贴率(%)贴率(%)

数)

55/10065/10075/10085/100

30 030 016 9

46 141 723 513 0

64 059 055 038 0

资料来源: 新疆辉煌50年 。

2 上海市政府农委与人保上海分公司合作经营的农业保险。上海市政府成立了单独的机构 上海农业风险基金委员会 ,并由政府财政拨款建立了准备基金。该农业保险实行单独立帐、独立核算的经营方式,由地方政府组织、推动,实行区域性 统保 。市、县还给予部分险种一定的保费补贴,而且财政部门还对纳入农业保险经营范围的险种免征一切税赋。

3 人保新疆分公司创造一种在商业保险公司内部 切块 经营政策性农业保险的形式。他们构建了如下的制度性框架:

(1)农业保险业务单独立帐,单独核算,并合理

(2)建立自治区、地、县三级农村专项保

(3)政府广发文

划分综合费用;

资料来源:美国农业部2001年相关资料。

按照微观经济理论,供给决策取决于赢利的可能性,将追求利润最大化作为经营目标的保险公司,同样也是如此。正如 国富论 中所指出,保险费 必须足以补偿通常的损失,支付管理费,并提供一份同额资本在任何通常的贸易中所能够获得的相等的利润。 只有当收取的保险费能够补偿它所支付的成本并且有盈余,才能激励商业保险公司办理保险业务。

目前,中国政府对农业保险仅予以免营业税的优惠,这显然是不够的。农业险属涉及加强农业基础地位的政策性保险业务,需要政府扶持。那么未来我们应该建立什么样的农业保险模式,才能保证农业保险的有效供给呢?目前一种共识是:政府主导下的政策性保险的制度模式。在具体的实践中,借鉴外国的经验,结合我国的实际情况,笔者认为这种经营模式下要实现农业保险的有效供给必须满足下面一些条件。

1 以商业保险公司作为供给主体,直接提供保险保障。(1)政府应鼓励设立提供农业保险的公司。我国从1996年起,有超过400亿的资金希望进入保险市场,政府可以通过一些鼓励政策,引导这些资金用于开办农业保险公司,办理农业保险业务,使他们能成为未来农业保险供给的生力军。近日,中国首家专业性的农业保险公司 上海安信农业保险股份有限公司 获得中国保监会批准在上海筹建。公司为应对农业保险的高风险,采取了 政府财政补贴推动、商业化运作 的经营模式,开办的种植业和养殖业保险被划为政策性业务,享受相关政策支持,政府财政对投保符合产业发展导向的种养业保险的农户实行保费补贴;遇到特大灾害,公司通过巨灾再保险仍无法承担保险责任时,政府通过特殊救灾政策给予支持。这不仅是对增加农业保险供给主体的尝试,也是对未来农业保险供给形式的有益探索。(2)积极引导外资或合资保险公司进入农村保险市场经营综合性的农业保险业务。1900年创建、总资产为622亿美元、每年农业保费收入占其总保费收入三分之二的法国第一大农业保险公司 安盟保险公司今年6月即将在成都开业,其全球总裁让 阿泽马先生说 我们将提供 一揽子 的全面保障方案通过捆绑销售的方式来做,把种植业和养殖业保险和一些利润高的险种打包出售互相调剂,

险基金,灾害损失的补偿实行超赔分保;

件,高度重视和支持农业保险。1994年以来发布了 关于建立农业风险保障机制的意见 和 关于大力发展农业保险工作的通知 等多份文件,并由政府领导亲自部署农业保险工作;

(4)自治区政府财政上支持农业保险的开展,

不仅部分税赋免征,而且个别有财力的地方政府还对个别险种给予补贴,比如乌鲁木齐的 菜篮子工程保险 ,保费分别由市、县财政和农民各承担三分之一。

三、政府主办农业保险商业化运作的模式探讨从世界范围看,农业保险发展已经有了100多年的历史,但到目前为止,还没有哪个国家真正实现农业保险的市场化经营。政府通过对农业保险的有效介入,可以使得农业保险商品的外部性内在化,它给市场买者与卖者考虑他们行为外部影响的激励。将政府纳入成本的承担者,即通过政府付费解决农业保险费率过高的问题。

那么政府应该如何介入农业保险呢?我们先来看看发达国家在这方面的经验。以美国为例,美国是世界农产品第一大出口国,其农业保险制度也相当发达,从1939年开始实施政府农作物保险计划,其间经历了试办、加速发展、政府出台政策、政府与私营公司混合经营,到政府出政策,完全由私营公司经营和代理四个阶段,经营体制上则实现了从政府成立机构直接办理农作物保险业务,到引进商业保险公司共同经营,再到完全交由商业保险公司经营代理的转变。目前,美国农业保险的管理机构是联邦农作物保险公司(简称FCIC),主要负责全国性险种条款制订、费率厘定、业务指导和检查、开发维护软件、预测价格等,为商业保险公司提供经营管理费补贴和再保险;此外,政府

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村民买得起,保险公司也赚钱。 这种将房屋、牲畜等财产保险与农村医疗、意外、养老保险一起打包销售的方式,与联合国贸易与发展委员会将农业保险定义为 涉及农业的整个过程 的观点不谋而合。在政府的积极引导下,再配合优惠的政策,未来将会有越来越多的外资保险公司进入我国农业保险市场,提供更有竞争力的保险产品。其实,外资保险公司看好的是我国 大农业险 ,即农村保险市场,因此,随着外资公司的进入,示范效应的释放,全面拓宽农业保险发展的范围和空间,将成为提高农业保险发展能力和增强对私人商业性保险公司吸引力的关键,这也是我国农业保险未来发展的方向。

险计划的各种私营保险公司、联营保险公司、再保险公司等直接提供再保险,同时还为在这些公司投保的生产者支付部分保费补贴和经营管理费。在加拿大,直接经营农作物保险的是各省农作物保险公司,省公司与联邦依法签约,由联邦政府(农业部)提供再保险。在我国一般对农业保险也进行了分保,比如1990年在河南新郑试点的农村统筹保险互助会,将30%的保险责任以成数再保险的方式向人保支公司分保,而新疆人保按超额赔款再保险以赔款为基础确定自负责任和分出责任。但是由于农业风险的特殊性,我国唯一的一家专业再保险公司 中国再保险公司一直都没有接纳农业再保险业务,这使得上述的分保业务只能在很有限的范围进行,很难实现保险公司所集合风险的有效分散。

因此,可以考虑在我国建立一家专门的政策性农业再保险公司。首先,通过建立政策性的农业再保险公司,不仅可以使农业保险的风险在更大的范围内得到分散,有效控制风险,而且由于有政府财力的强力支持,通过实行超额赔付率再保险,可以将原保险人所承保责任的赔付率控制在一定范围之内,有效降低作为再保险合同第一层的原保险人的经营农业保险的风险,促使更多的商业保险公司参与到这个市场中来,为广大农户提供更多更好的农业保险服务。其次,可以充分利用保险公司现有的资源,节约大量财政资金。由商业性保险公司经营原保险,政府无须设立众多的分支机构,不需要与众多、分散经营的农户打交道,只与少数取得政策性农业保险经营许可的商业性保险公司发生业务往来。商业性保险公司利用其现有的分支机构就可以办理农业保险的原保险业务,在为农民办理其它财产保险的同时办理农业保险,只需要对这部分业务进行单独核算。第三,可以降低商业保险公司的再保险成本,提高风险分散能力,更重要的是通过政策性再保险还可以向保险公司提供技术、信息和必要的政策引导,规范商业农业保险市场。

主要参考文献:

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[5]任素梅.农业保险概论[M].北京:中国农业出版社,1995.

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[7]谢家智,蒲林昌.政府诱导型农业保险发展模式研究[J].保险研究,2003(11).

2 政府对政策性农业保险项目提供补贴,间接给予保险支持。这包括保险费补贴和经营管理费补贴。目前我国政府主要通过采取直接提供灾害补助的方式来应对农业自然灾害,为此,每年国家都要支付高额的费用。据农业部初步统计,国家财政直接用于农业灾害救助的资金2001年为130 1亿元,比1999年增加了49 5亿元,增长了61 4%,而美国政府对农业的资助大多数是通过农业保险的方式提供的。从上个世纪80年代到90年代末期,美国政府平均每年对农业保险资助超过20亿美元,总的资助费用超过保险费的80%。虽然这其中对商业保险公司补贴占到全部保费的40%,但是政府仍认为这是比救灾计划和政府直接经营更经济的做法。上海市在借鉴国外这些经验的基础上,从2003年起在原有的1 94亿元风险基金的基础上,还明确把农业险补贴列入公共财政体系,市、区两级财政每年补贴达1000万元,约占上海农业险、农村建房险总保费的25%。这样在全国农业保险普遍萎缩的情况下,上海的农业保险却经历了较快的发展,近期,全国首家专业性农业保险公司又即将在上海开业。由此可见,要提高农业保险的保障水平,实现农业保险的有效供给,离不开政府对农业保险的政策扶持和财政补贴。未来我国将把政策性和补贴性作为农业保险发展的两块基石。

3 成立专门的政策性农业再保险公司为经营农业保险的商业保险公司提供农业保险再保险供给。再保险是保险的保险,是进一步分散保险风险的有效途径,是风险的最后一道保障。在保险业务链条中,再保险处于最高端。直保公司利用再保险,可以达到分散风险,管理风险,保障自身经营安全的目的,而农业保险也离不开再保险这种有效分散风险和分摊风险损失的经营形式。在美国是由农业保险的管理机构 联邦农作物保险公司对参与农作物保