我国高校大学生创业贷款政策研究

目 录

第一章 绪论 ............................................... 1

一、研究缘由....................................................... 1

二、研究意义....................................................... 2

三、文献综述....................................................... 2

（一）研究概况................................................... 3

（二）研究内容梳理............................................... 4

四、研究思路....................................................... 8

五、研究方法....................................................... 8

第二章 多源流分析理论的概述 .............................. 10

一、多源流理论提出的背景.......................................... 10

二、 多源流理论的基本内容......................................... 10

（一）问题源流.................................................. 11

（二）政策源流.................................................. 13

（三）政治源流.................................................. 15

（四）三流合一：政策之窗与溪流的结合............................ 17

三、相关概念的界定 4．大学生创业贷款 .............................. 20

（一）创业..................................................... 20

（二）贷款..................................................... 20

（三）创业贷款................................................. 20

（四）大学生创业贷款........................................... 20

第三章 用多源流理论阐释我国大学生创业贷款政策............. 222

一、问题源流——大学生创业贷款问题源流............................ 22

二、政策源流——“政策共同体”的高度重视与广泛参与................ 24

（一）政府方面.................................................. 25

（二）高等学校.................................................. 26

（三）高校学生.................................................. 27

三、政治源流——国民素质、执政理念、公众舆论压力.................. 28

（一）国民情绪.................................................. 28

（二）执政理念.................................................. 29

（三）公众舆论的压力............................................ 29

四、三源合流——政策之窗开启...................................... 31

第四章 我国大学生创业贷款存在的问题及对策................. 33

一、大学生创业贷款政策实施中存在的问题............................ 33

（一）政府方面.................................................. 33

（二）高等学校方面.............................................. 34

（三）高校学生方面.............................................. 34

（四）社会舆论方面.............................................. 35

二、大学生创业贷款政策实施中问题的对策............................ 35

（一）政府方面.................................................. 35

（二）高等学校方面.............................................. 36

（三）高校学生方面.............................................. 36

（四）社会舆论方面.............................................. 37

结 语 ................................................... 38

参考文献 ................................................. 40

致 谢 ................................................... 44

附录 A 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录 ................ 45I

第一章 绪论

一、研究缘由

近年来，大学生就业已成为一个影响国民稳定与经济发展的社会问题。在我

国实施高校扩招政策后，就业市场的培育总是滞后于劳动力的增长速度，特别是

在 2009 年已有高达 611 万多的毕业生加入劳动力市场使就业难的问题更加凸显。 与此同时，受去年全球金融危机的影响，当前我国高等教育的主要矛盾已从“入

学难”转向“就业难”的问题上，高校大学生就业问题日趋严峻。当今世界发展

的潮流和中国宏观经济形势的变化对中国传统的就业提出了严峻的挑战。高校大

学生不能停留在以往形成的“等、靠、要”消极就业观念中，在就业机会缺乏的

情况下，积极主动的自主创业，以创业带动就业。因此，解决好高校大学生就业

问题有助于社会深层次的稳定和发展。

与此同时，由于创业在促进国家经济增长、化解社会就业问题、加快科学技

术创新、提高社会生产力发展水平等方面的发挥出重要作用，它逐步受到各国政

府的重视而成为一个全球性的话题。我国约有半数以上的大学生认为，创业遇到

最大的困难是资金的筹备问题。这就依靠政府出台针对大学生创业的相关优惠政

策，在高校进一步开展创业教育，鼓励大学生自主创业。2009 年 1 月 19 日，国务 院办公厅下发了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发[2009]3 号，以下简称《通知》）。

1

《通知》提出为鼓励和支持高校毕业生自主创业提供

税费减免和小额贷款等一系列优惠措施。目前高校毕业生创业已成为社会各界关

注的热点问题，因此，对国内各级政府及教育部门探索和促进大学生创业提出了

迫切的要求。很多学者已从高校创业教育和政府对大学生的扶持政策等进行了多

方面多角度的论证分析。本文拟运用由美国著名政策科学家和政治学家——约翰.

金登的“多源流理论框架”，对我国大学生创业贷款政策进行分析，并提出其不足 之处及继续完善大学生创业的政策之意见。

1

2009 年 1 月 19 日，国务院办公厅下发了《关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通知》。2

二、研究意义

据国际劳工组织统计，目前有 74%的国家就业问题比较严重。在我国，虽然经

济在飞速发展，但提供的就业机会仍然不多，劳动力需求的总量供大于求状况未

有根本改变，就业问题越来越严峻，因此，帮助解决好大学生就业尤其重要。在

当今国际发展趋势下，要改变我国高校大学生消极待业的状态，就应鼓励毕业自

主创业，以创业带动就业，以解决我国大学生的就业难问题。因此，从国家方面

对大学生创业进行政策扶持，高校方面开展创业教育对大学生创业的意识、知识、 能力等进行前期的素质培养，社会舆论为大学生营造创造出理解与支持的良好社

会氛围，是目前亟待解决得现实问题。金登多源流理论认为，一个状况界定为问

题而被提上议事日程时，研究其产生的社会根源的实质，及其发展可能会造成的

负正面影响，为引导正面影响，避免负面影响继而出台相关政策。运用约翰·金

登的“多源流理论”分析我国大学生创业扶持政策，从大学生创业贷款政策的问

题流、政策流和政治流等三流合一开启政策之窗。从三方面更有效地分析问题，

找出问题的实质，处理好各方面的关系，制定行之有效的，更易操作的大学生创

业贷款的相关政策，处理好已经出现或预见的潜在问题，并借鉴国内的有突出代

表性的部分省市大学生创业贷款政策的成功经验，完善已出台的大学生创业贷款

政策，对于促进大学生创业，以及社会的稳定和发展具有重要的现实意义。

三、文献综述

目前“多源流”分析理论被广泛运用于组织理论、政策研究、社会学、政治

学乃至心理学、生物学等多种学科进行价值判断。“多源流”理论是以一种不同于 以往的政策分析的理论对各项政策制定进行分析，对政策制定过程具有一定的现

实指导意义。目前有很多学者都运用“多源流”理论进行政策分析，对政策问题

的产生和制定过程及结果进行了更为系统的分析，并取得了不少的学术研究成果。

在中国知网输入以“多源流”为主题模糊检索有16 篇论文（检索周期为 1999-2010）， 在维普资讯网-中文科技期刊数据库输入“多源流” 为主题模糊检索有 22 篇论文 （检索周期为 1989-2010 年）,剔除与中国知网收纳的相同论文 16 篇外，还剩有 4 篇，其中“大学生创业贷款”为题名精确检索在中国知网和维普资讯网-中文科技3 期刊数据库共有 0 篇论文。

（一）研究概况

1.从研究学科角度看，在西方公共政策研究领域对于公共政策过程的研究通常

有两大块，即对公共政策制定过程的研究和对公共政策执行过程的研究。虽然关

于公共政策制定的概述性著述很多，但对公共政策形成过程的内在机理缺乏有说

服力的实证分析；“多源流”分析模型是用来解释政策是如何制定的一种方法，它 涵盖政策制定的全过程。“多源流”对作为公共政策形成过程的重要组成部分—— 议程建立过程进行深入、系统的探讨，在一定程度上弥补了公共政策研究领域的

这一缺憾，是政策分析视角的创新。

2.从理论发展角度来看，从对公共政策制定过程的研究及对公共政策执行过程

的常规性政策分析思维，到后来用来解释政策是如何制定的一种方法，涵盖政策

制定全过程的模糊性“多源流”分析模型，该理论从不同角度对所关注政策进行

分析，但把这个新理论运用于政策分析的研究成果目前并不多，在知网输入“多

源流”进行检索的论文大概有 16 篇（检索周期 1997-2010）。

3.从指导实践看，与理论的发展相适应，经历了从对公共政策制定过程的研究

及对公共政策执行过程的常规性政策分析，到金登的“多源流”理论提出：在政

策系统中存在着三种不同的、彼此独立的源流。此分析理论解释了政策如何制定、 议程如何建立、供选择的备选方案是怎样加以阐明的以及这些过程为什么会发生

作用。该理论认为对政策制定过程被忽略问题的关注代替了以往只注重概念的表

层描述，是政策分析理论的一个进步、一个角度的创新，对政策制定过程有现实

的指导意义。

4.从研究的主要内容和视角看，查阅到的 16 篇论文中，对教育政策分析的论

文有 5 篇（其中对国内教育政策研究有 4 篇，一是关于对成人教育的政策分析有 1 篇，二是关于对电大教育的反思有 1 篇，三是对我国科研不端行为处理政策议程 分析的有 1 篇，四是对我国助学贷款政策的分析有 1 篇；另外，在国外方面，有 对俄罗斯高校评估政策的分析 1 篇。对公共政策及对管理制度的分析有 12 篇，其 中对后危机政策制定、中医药政策嬗变、江浙区污水防止制度、沪杭磁悬浮机场

的立项、村民自治制度、公务员制度、重庆公交体制政策分析及对食品免检制度4 终结政策分析的各 1 篇，对流浪乞讨人员管理政策转型到从强制收容到无偿救助 政策分析 2 篇，对我国政策制定过程的分析及新途径分析的有 2 篇；对经济或金 融政策方面分析的有 2 篇，分别从珠三角洲合作的历程回顾与前途发展及对我国 房贷险现状的分析；在对法律法规的分析上，对我国物权法政策分析的有 1 篇； 从对该理论国内外运用概述及该研究理论的分析共有 4 篇。其中运用该理论对高 校政策和公共政策分析是较多的。

（二）研究内容梳理

1．关于多源流理论

多源流决策分析理论是 20 世纪八九十年代金登教授所提出，此理论主要是考

察一些问题是如何首先成为问题的，并就推动议程建立过程的明显力量提出了“多 源流”的互动模型。金登提出的多源流决策理论主要是由“垃圾桶模型”、“政策

窗模型”和理论的扩展与修正等三部分组成。

（1）理论研究方面

从文献研究看，金登“多源流理论”是以在模糊状态下公共政策的制定过程

为研究目标，为探索当代公共决策的规律、提高公共决策的有效性提供新的思路

和方法。我国学者陈建国和曾令发分别对金登多源流理论进行了评述。陈建国通

过对金登的多源流分析框架与公共政策阶段分析、伊斯顿的政治系统和“垃圾桶

模型”四种政策分析理论的比较，认为多源流理论框架具有其他理论不具备的优

势，即它深入了政治系统的内部，展示了政策制定的全过程，拓展了研究的领域， 在将此理论运用于对国家政策层面中进行分析，体现了此理论的广泛适用性及其

价值。同时，他分析了此理论的局限性，指出其中的某些缺陷，并提出了修正的

意见。

曾令发认为政策议程是政策制定过程中的核心环节，发挥着“守护者”的作

用。在政策企业家的推动及“软化”过程的作用下，某些政策问题被排上了政策议 程。在这个过程中，各自原本独立的三源流合流，促使政策之窗的开启。

陈敬德对此理论作了一个必要的修正，即将政治源流中三个维度整合为“执

政党的意识形态”的概念变量，用于分析我国各种政策制定过程。在结合我国与

国外政治环境与文化差异的实际情况下，辩证的运用金登理论分析我国政策，而5 不是简单的“拿来主义”。

杨雪琴把金登理论用于对国外冷战结束后联合国维和政策变化及对国内中部

地区崛起战略决策及关于“新三农政策”进行简要的分析。

（2）学校政策方面

从文献上看，许多学者运用金登理论分析了国内外教育政策和我国学术政策

议程。其中，王程韡在对我国重大科研不端案件分析的基础上，改进了原有的多

源流政策议程模型和触发机制理论，提出了能动性的多层流演化的新模型。

高钏翔、周汝江从政策共同体入手分析政策形成的原因，指出我国生源地助

学贷款政策制定和发展过程是各利益主体共同推力促成的，因此，政策执行的合

力成为实施该政策的有效方式。

孙明娟运用金登的多源流分析理论, 从问题源流、政策源流与政治源流来剖

析俄罗斯高校评估政策的认定问题。

张珠龙运用此理论阐释电大教育 30 年发展政策，认为三大源流的耦合促成了

电大教育的诞生、发展与变革。建设社会主义新农村和国家发展远程教育的战略

规划，成为开启“政策之窗”的契机，指明了电大教育在新时期走向创新发展方

向。

肖玉梅、陈兴福、李茂荣运用此模型对导致我国成人教育“边缘化”现象的

因素进行剖析，指出三大源流的耦合促成成人教育政策之窗的打开，并提出向社

会传播成人教育新理念四个对策。

（3）公共政策方面

从文献来看，运用金登多源流理论对我国各类公共政策进行实证分析的有：

对迁建决策到政策制定过程分析、对后危机政策制定、以跨行政区水污染防治合

作的政策、我国中医药政策、公务员激励模型、我国村民自治制度及沪杭磁悬浮

机场的立项等。

王安运用该理论对某市政府在模糊性背景下对迁建项目的决策过程进行分

析，以此检验多源流理论在我国政策分析中的效用性与可行性。

郭燕用多源流模型分析了国务院批准立项的沪杭磁悬浮机场联络线的环境影

响问题。她通过对磁悬浮现状的分析，运用多源流理论找出问题产生的原因，并

提出有效解决机场联络线建造问题的相关政策建议。6

姚澄认为传统的政策过程阶段论对中医药是否科学、是否归属于国家医疗教

育体制的组成部分等论争，对随之变动的中医药政策具有难以分析的模糊性特点， 因此，采用多源流理论，从三个源流来分析我国中医药政策的嬗变。

李少惠和韩庆峰运用此理论对我国村民自治制度政策进行分析。作者从两步

流程理论与多源流理论这两个视角分析了我国村民自治制度运行中的一些问题。

二者认为村民自治是社会主义新农村建设的核心因素和关键环节，它加快了我国

新农村建设的步伐，把中国农村的各方面建设，尤其是政治建设推向了一个新的

实现途径。

毕亮亮试图对跨行政区水污染矛盾突出、水污染防治合作等具代表性的江浙

边界为例，选取较为典型的水污染事件及其规律性进行归类梳理，分析该政策制

度过程。同时，其指出该理论在解释我国政策演变过程中的局限性，建议应在充

分考虑我国政治、管理体制等特点时，灵活地运用该理论分析我国公共管理过程

中的政策问题。

肖莎选取中国·汶川地震后的危机管理政策及政策建议为典型的分析对象，

考察“多源流理论”对后危机政策制定的解释力，并得出危机应急与重建政策的

制定偏向于一种有限理性模式。因而，他得出多源流理论对长期危机减灾政策的

制定更具解释力的结论。

杨雪琴在多源流理论视角下分析人民政协议政成效、履行政治协商、民主监

督、参政议政主要职能，既是我国政治决策程序中的重要环节，又是现阶段实现

公民有序参与政治的主要渠道为基本内容的议政活动。该作者指出人民政协的议

政过程，实际上就是一个聚集、整合、协调和表达社会各层次、各界利益与要求， 以促进党政决策更好体现公众意愿的过程。

陈水生从心理契约角度分析公务员的多源流激励模型。作者通过对心理契约

理论的梳理，分析了心理契约对公务员激励的重要影响，在分析总结中国公务员

激励机制的现状和困境的基础上，提出基于心理契约理论的公务员“多源流激励” 模型。

（4）管理体制方面

周超和颜学勇以“孙志刚事件”为例分析我国从强制收容向无偿救助政策转

变。当以往的政策分析理论对此事件的论证失效之后，两位作者试图用多源流理7 论，以一种别于传统的视角，但能合理解释此事件的理论进行分析论证。

王波运用该理论对“孙志刚事件”展开分析，进而对流浪乞讨人员管理政策

的转型进行了研究，深入探讨了转型中议程的建立和公共政策的形成，并指出该

转型的契机是“机遇”与“政治”。

阮蓁蓁在政策学意义上用多源流理论对我国食品免检制度终结进行了分析。

她指出“三鹿奶粉事件”成为了政策之窗开启契机，而此政策终结机会之窗和政

策终结倡导者是主导。

刘心怡针对重庆公交体制改革的政策过程，运用多源流理论进行了分析，对

现实中的案例做一个很好的解释。

（5）经济体制方面

杨志军、谢金林、冯朝睿用多源流理论对历经 5 年的泛珠三角区域合作进行

了历程回顾与前途展望，指出在泛珠概念作为问题被提上议程而第一次开启了政

策之窗。在此基础上，应重新积累、寻找和创造新的“触发机制”。当政策之窗再 次开启时，政策建议以便促使泛珠三角区域合作更加成熟。

崔婷婷、周琛、王超用此理论对我国房贷险现状进行分析。该文用该模型分

析了我国房贷险存在的问题，认为只有加强形成多源流客观条件的建设才能有效

解决房贷险问题。

（6）法律体制方面

狄佳、张启华用该理论对公共政策分析，以透视我国物权立法如何被提上议

程，如何制定的始末进行分析，指出此法律的出台具有不可逆的必然性。

2.大学生创业贷款的政策

（1）中央政府出台的政策

2009 年 1 月 19 日《国务院办公厅关于加强普通高等学校毕业生就业工作的通

知》中的第四点指出：鼓励和支持高校毕业生自主创业。鼓励高校积极开展创业

教育和实践活动。

1

（2）地方政府出台的政策

第一，上海市政策规定应届大学毕业生创业可享受四项优惠政策，即免费风

1

来自：中华人民共和国教育部网站

http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/18/info[**************]8.htm8

险评估、免费政策培训、无偿贷款担保以及部分税费减免。

第二，武汉市人事局和武汉市人民政府大中专毕业生就业管理办公室文件联

合下发《关于做好我市 2009 年普通高等学校和普通中专学校毕业生就业工作的通 知》（武人〔2009〕36 号）第四条规定：营造创业环境，形成以创业带动就业的良 性循环。一是加大小额贷款力度。二是大力发展高校毕业生创业基地。三是鼓励

和扶持大学生创业等进一步推进小额贷款创业贷款担保工作。

1

（3）关于大学生创业贷款的相关研究

发表的研究成果主要是从高校开展创业教育到政府出台相关的政策扶持制度

的角度，提到大学创业贷款是为大学生创业提供支持是重要举措之一。国内主要

是从国家出台相关政策扶持大学生创业，提供创业贷款。比如：降低大学生创业

的门槛，为大学生创业提供资金支持，提供无息或国家贴息的贷款优惠政策，简

化办事程序，开通绿色通道，适当延长贷款的还期年限等优惠政策，不同的经济

区域，不同的省市出台的优惠政策与当地的经济水平、创业意识等不同而有差异， 但是都是围绕国家总的指导方针并根据地方特色展开的政策活动。

国内关于贷款政策研究的博士论文主要是针对小额贷款对城市弱势群体再就

业的扶持作用的研究和对某省下岗失业人员小额担保贷款的研究。

四、研究思路

本文共分四个部分进行论述。第一部分是绪论，从总体上阐述选题的缘由和研

究的意义，对国内外相关的研究做文献综述，列出我国中央和有代表性的地方政

府出台的相关政策，并提出自己研究的思路和方法。第二部分阐述了多源流理论

基础，并对几个重要概念：创业、贷款、创业贷款、大学生创业贷款做了界定。

第三部分主要运用多源流理论对我国大学生创业贷款政策形成过程和启示进行了

分析。第四章对我国大学创业贷款政策实施中存在的问题进行分析，并提出相应

问题的对策。

1

武汉市人事局和武汉市人民政府大中专毕业生就业管理办公室文件关于《关于做好我市 2009 年普通高等学

校和普通中专学校毕业生就业工作的通知》9

本研究拟采用文献分析法、问卷法以及访谈法，在详细进行文献分析、比较

国内出台的有关大学生创业贷款政策的基础上，对我国现行的大学生贷款政策进

行分析，发现政府在制定政策中的不足，并试图通过运用“多源流理论”，分析政 策制定过程，及对大学生创业中遇到的问题提出相应对策。

（一）文献分析法

运用此方法，查阅以往我国中央及有代表性的地方政府对大学生创业贷款的

政策内容以及操作过程，及高校对大学生创业发挥作用的资料，归纳我国现行的

新政策相关研究，以确保该研究能立足于实践和理论的前沿。

（二）问卷法

由于政策实施涉及很多方面的问题，此项研究就大学生创业贷款政策掌握信

息的情况、大学生创业的扶持政策的情况、创业贷款政策的满意程度等，对已经

创业或未创业的大学生进行调查。根据问卷统计的结果，进一步分析大学生创业

动力与阻力，政府在优惠政策实施中的优势及不足。

（三）访谈法

通过分析国内各地区及高校大学生创业贷款政策的的了解及意见，在参照我

国国情的基础下，就如何进一步完善我国大学生创业政策征询建议。

五、研究方法10

第二章 多源流分析理论的概述

一、多源流理论提出的背景

西方公共政策研究领域主要是对公共政策制定和执行过程的研究。虽然对公

共政策制定的概述性著述很多，但是这类著述的内容大多是对一些概念的表层描

述，它缺乏运用科学的研究方法对公共政策形成过程内在机理进行有说服力的实

证分析，而金登多源流理论正是通过对公共政策形成过程之重要组成部分的议程

建立过程进行深入、系统的探讨，在一定程度上弥补了公共政策研究领域的不足。 此理论是金登教授用了四年的时间（1976-1979）对美国等几个发达国家卫生

与运输政策进行了 247 次广泛深入的访谈和 23 项案例研究（其访谈对象既有政府 官员，也有卫生政策领域和运输领域的书面材料和对政府出版物进行的研究）的

基础上提出的，多源流理论研究的结果不受决策体制不同的影响。正如美国著名

政治学家詹姆斯•A•瑟伯教授所称赞的：“金登所运用的方法论是学生对国内政策

制定进行实地研究和学术案例研究都有十分有用的交通指示图。他提供了一些可

检验的假设和有说服力的概括。”

1

二、 多源流理论的基本内容

金登在科恩、 马齐 、奥尔森的“垃圾桶模型”基础上，借鉴了有限理性和

组织理论方面的研究成果，在系统层面上提出该理论框架，在模糊性条件下的政

策选择过程，用来解释国家层面上政策是如何制定的。该理论假定政策制定的时

间决定了决策者的政策选择，并回答了政策制定者注意力是如何分配的？具体问

题是如何形成的？对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的等三个重要

的问题。对这些问题的回答解释为什么某些问题的议程受到决策者注意，而其他

被忽略了。金登认为在公共政策过程系统中存在着发展和运作都是相互独立的，

有自己的特性并具有自身的动力与规则的问题源流、政策源流和政治源流。当这

三条源流在关键的汇合处结合起来时就常常会发生重大的议程变化，也就是说政

策问题的提出者如能够在关键时刻将三者结合起来，就提高了政策制定者高度关

1

约翰·W·金登著 《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 6 页11

注某一问题的可能性。

（一）问题源流

1.问题源流的涵义

第一类是问题源流。主要考察一些问题是如何引起决策制定者关注的，有时

他们的注意力受指标、惹人注目的事件或对现存政策项目运作情况反馈的影响。

问题源流阐述的重点是“人们到底是怎样将某件事情界定为问题的？”。问题的界 定一般受若干因素的影响。

金登教授指出，官员了解实际情况的三种方法影响一些问题的关注程度：

第一，是反映的项目情况和重要程度的指标。一些问题引起关注不是源于某

种政治压力或者对人的认识的重视，而是“某些指标表明有一个问题存在”。在政 治领域有很多这样来评估问题的重要性和发掘问题的指标，政府机构和非政府机

构都可以对各种活动和事件进行常规性的监控。政策制定者将一个指标方面的变

化视为一个系统的状态方面的变化，并将此界定为问题。

1

政策制定者应选择普遍

性的、必要的和有影响的指标。因而，指标不只是对事实的直接识别，而是要建

构一个让别人也赞同它的价值指标。对这些指标的解释从对状况的陈述变成对政

策问题的陈述。

第二，是焦点事件或危机事件与符号。除一些指标外，还需要一些推动力量

来引起政府内部及其周围人们对问题的关注。这一些推动力有时是一次危机、一

种变得流行的符号或者政策制定者的个人经历这样的一个焦点事件。通常政府决

策者所不能忽视的事情会作为一个项目被提上政府议程。政策制定者的个人经验

和强大符号的影响是焦点事件两个变异形式，但不是原动力。政策制定者的个人

经验偶然具有重要性，对别的事情具有强化作用，或者使某一问题边缘化。另一

种变异形式是一种强大的符号的出现和传播。

2

一般而言，这样一种符号是对业已

发生的某事具有强化作用和集中注意力的事物。危机、灾害、符号以及其他的焦

点事件需要别的事物给予“伴奏”，才能将某一主题提到政策议程的显著位置上。 金登认为，首先，它们可以强化对某一问题的某种预先存在的知觉。其次，一次

1

约翰·W·金登著《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 115 页。

2

Murray Edelman, the symbolic uses of politics(Urbana:university press,1967). 关于符号和政治的

重要探讨。12

灾害或危机可以充当预警。最后，焦点事件可以与其他的类似事件配合起来影响

政策问题的界定。

第三，关于现行项目运作情况的反馈信息。搜集反馈信息方式一般有两种，

即正式渠道和非正式渠道。政府官员通过监控开支，亲自去实施项目，评估和监

督项目的执行情况，并且收到种种抱怨的意见。通常官员们都是通过对各种抱怨

声和私下进行的个别调查等一些非正式渠道来获得反馈信息。此外，官僚本身也

通过日常的项目管理而意识到一些问题。正如一位访谈对象说：“管理该项目的官 员发现它就是不起作用了，必须要修理。”

1

但有时也从很系统的监控和评估研究报

告等正式渠道得到反馈信息。总言之，反馈信息的渠道——系统监控，抱怨和个

别调查，以及官僚的经验。有两类信息会被解释成问题，第一类问题是执行不符

合立法意图和上级行政意图；第二类表明问题的信息是不能实现规定的目标。最

后，一项公共政策的意外后果可能引起决策者的关注。

2.影响问题提上议程的其他因素

（1）为什么一些问题从议程显著位置被替代？其原因，一是政府内部人们认

为已经通过立法或做出一项行政决策来处理了这个问题，他们的注意力转移了。

二是其他问题没有得到政府的解决或处理也从视野中消失了，主要是因为政府所

充分采取的行动使得那些原本比较严重的后果变得更少见了。处理某一个问题的

一个必然结果是比如达到平衡。

2

无论问题是否能得到处理，该主题都会消失：要

么人们相信自己已经解决了问题，要不他们的确尽了最大努力，而且该问题必定

会潜伏一段时间，直到他们在试图解决问题为止。如果安东尼·唐斯是正确的话， 那么问题经常从公共视野中消失的原因就在于短期的乐观让位于对行动之财政成

本和社会成本的认识。

3

（2）预算问题。预算首先扮演的是约束的角色，它阻抑了人们对一些昂贵项

目或者一些解决办法代价太高的问题的关注热情。有时，预算也充当着一种促进

因素，它有助于一组所关切的事情或者政策建议处于显著的位置。经济中的丰富

资源会使的预算约束不太严格，有了资金，政府就可以在预算约束严格的时候使

1

约翰·W·金登著 《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 127 页

2

约翰·W·金登著 《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 105 页

3

Anthony Downs,“Up and Down with—the „Issue-Attention Cycle,‟ ”The Public Interest28(Summer

1972):pp.38-50.13

所不可能的创新成为可能。

（3）对状况和问题的区别。正如一位院外活动集团的说客所言：“如果你一

只手上只有四个手指，那就不是一个问题，那是一种状况。”当我们开始相信我们 应该就一些状况而采取某种行动的时候，这些状况就可以被界定为问题。

1

状况界

定成问题主要受价值观、对比及分类的影响。第一，价值观在问题界定中的作用， 一个人对所观察的状况与他对某一理想状态的知觉之间的不相匹配就变成了问

题。第二，对比在问题中的影响。如果一个人不是在得到别人正在得到的东西，

而且他又信奉平等，那么这种比较劣势就构成了一个问题。第三，分类。分析任

何事物的第一步就是将其正确分类。如果一个问题归类不同，那么我们对它的看

法就会不同。对类型的正确分类也就规定了我们考虑这些问题的方式。

总之，问题源流这一部分考察了政府官员对问题的界定。通常各种机制——

指标、焦点事件和反馈会引起他们的关注。除了对问题识别和问题界定的直接推

动之外，议程状态的形成有许多原因，如起约束作用和促进作用的预算、政治家

们个人因素、流行的价值观、利益集团的压力或偏好的其他表达方式等。

（二）政策源流

第二类是政策源流。金登提出了“政策共同体”概念，它指是由某一特定领

域的分散在政府内外，即由研究人员、国会办事人员、规划与评估办公室和预算

办公室人员、学者、利益集团的分析人员等专业人员组成的共同体。金登教授认

为，在政策共同体中，围绕着“政治鲜汤”“漂浮”着多种意见主张，它们相互碰 撞、彼此结合，经过分析，有些意见或建议被舍弃，或受到重视，或变异。一项

建议或思想经过技术的可行性与价值观念的可接受性两项指标的检验将被考虑采

用。在这个共同体中，备选方案和政策建议的产正过程类似于一种生物自然选择

过程。

2

通常政策共同体接受一种新思想需要很长的一段软化过程：思想漂浮、提

出议案、做演讲、草拟政策建议，然后根据反应修改议案，并且再一次漂浮起来。 不同思想之间是相互对抗的，并且以各种各样的方式彼此结合。这种“汤”不仅

对出现一些全新的元素而发生变化，而且更多地是对已存在的元素进行重组而发

1

约翰·W·金登著 《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 145 页

2

Robert Axelrod the Emergence of Cooperation Among Egoistis ,‟American Politicial Science Rerview

75(June 1981):pp.306-318.14

生变化。尽管在这盆原汤中有许多思想四处漂浮，但是只有那些符合某种标准的

思想才会坚持下来。

首先，在某种范围内，思想是通过这种政治原汤而自由漂浮的，但是思想的

倡导者并不允许这个过程完全自由漂浮。这些政策企业家会在许多不同的论坛上

提出自己的思想。政策企业家“软化”的对象，有时是普通公众、一种更为专业

化的公众或政策共同体本身，其目的确保相关的公众为某一类型的政策建议到来

而做好准备。软化活动有时包括飘放一些试探舆论的想法。正如一位新闻记者对

此所解释的那样：“你让某一思想‘漂’上来，然后再看看它的进展情况。如果它 被击落，那么它被淘汰了”

1

。软化活动是在一个政策建议受到重视之前的必要准

备期。

其次，一个思想幸存的标准有些是政策共同体本身内部所固有的。一方面是

技术的可行性和价值的可接受性。可行性涉及执行环节，一项政策建议的倡导者

必需注意执行的可行性，以及阐明一种思想将会得以实际运用的现实机制。另一

方面是价值可接受性。在政策共同体中幸存下来的政策建议往往都符合那些专业

人士的价值观。所有的专业人员并非具有相同的价值观，而且在意见不一致的情

况下，冲突便会外溢到更大的政治舞台上。三是效率原则。政策制定者关心一个

项目成本，也关注由于那项支出而实现的收益，这些收益可以证明那些成本是否

具有合理性，以及是否可能以更低的成本来获得。

一般能够幸存下来政策建议要符合预算约束和公众默认这些检验的标准才会

被采纳或受到重视，所以政策专业人员通常把对民选官员的支持或反对解释成为

与公众情绪密切相关，或者解释成为象征着公众情绪。许多思想之所以被遗弃，

其原因在于专业人员想象不出它们能够得到民选政治家及其任命官的接受。有些

思想被认为拥有着更为广泛的政治气候会发生变化的希望而保持活力，即使这些

思想目前可能并不受欢迎。另一些思想则带着被民选政治家所赞成的期待而被积

极地推到了最前方。

最后，一个简短思想目录的产生。通过这个选择过程，有些思想基本上符合

专业人员据以评估政策建议的标准，从软化过程中幸存下来。这些思想已经得到

了磨练和改造，比原政策建议更好的组合思想成为主要候选方案，所讨论的备选

1

约翰·W·金登著 《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版.第 163 页15

方案目录缩小了。这种共识源于对问题的意识和在解决办法或者政策建议上达成

一致。经过某种程度的传播，许多人都在讨论这个政策建议或思想。这个过程类

似于托马斯·谢林的“翻转”模型，该模型用来描述街区中种族混合的变化过程。 1

翻转是建立联盟的过程，这种过程更强调的是说服和传播：按照思想幸存下来的

那些标准，一种具有可取之处的思想会为更多的专业人员所接受。

总之，政策源流这部分考察政策建议的产生、讨论、重新设计以及受到重视

的过程，并产生一个简短的政策建议的目录。有一个可供采纳的可行备选方案有

助于某一主题在政府议程上获得很高的地位，而且那样也可以明显增加某一主题

被提上决策议程的可能性。

（三）政治源流

第三类是政治源流。独立于问题溪流和政策溪流而流淌的是政治溪流，金登

教授认为政治源流由诸如国民情绪、压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意

识形态在国会中的分布情况以及政府的变更等因素构成。在政治源流的各种因素

中，公众情绪（国民情绪）和行政当局的变化这两个因素的结合，会对议程产生

最有力的影响。

1．国民情绪。它又可称为国家气候，公共舆论的变化或者广泛的社会运动，

即认为在一个国家大众思考问题方向近似及其变化明显，将对政策议程和政策结

果影响重大。政府参与者对国民情绪的意识既可促进一些项目被提议程，也可用

来抑制其他项目上升到议程。国民情绪是某种很模糊、易被感知的，但是不具体

的存在物。一般识别的方式有两种：首先，选民政治家通过诸如邮件、市民大会

或者小型聚会、接待群众代表或者他们在该地区办公时的来访这样一些交流方式

来判断其选民的情绪；其次，非选民官员往往根据他们从政治家那儿获得的信息

来认识国民情绪。因此，国民情绪的某种印象的获得通常是这种从政治家到非选

民官员流动方式的传播，二者都关注着充满了有关时代特征的评论与印象的媒体。

2.有组织的政治力量。它又称为利益集团的压力、政治运动以及政治精英行

为等概念，是政治溪流的第二部分。金登认为应该对有组织的利益集团之间的共

识与冲突有所认识。某种程度上，他们的评价涉及他们对传播流的知觉。如果他

1

Thomas Schelling，Micromotives and Macrobehavior（New York ：W. W. Norton，1978），pp99-102.16

们从第一方听到很多，而从第二方听到很少，那么他们就会假定平衡在第一方。

这样做的部分原因在于他们把传播视为强度的一种指标。即使双方在传播的频率

和力度上大致相等，但重要人士认为主导方具有优势的政治资源时，在对支持与

反对之间的平衡的确定不太精确情况下，实际对平衡做出了一种评估。

3.政府自身内部事件所构成的。第一，是人事调整。政府行政当局发生了变

化，随之带来政策议程的显著变化。当议程发生变化涉及政府角色的时候，要么

是担任权威职务上的人员改变他们优先考虑的项目并提出新的议程项目；要么是

这些职位上的人事发生了变动。人事调整最重要的影响之一就是政府的变更，因

此，政府扮演的角色居于首要的地位。

第二是涉及管理权限问题。一般宪法、宪章、法令以及规章的一个主要影响

就是确立管理权限。政治溪流中也存在着共识。在政治溪流与政策溪流中，推动

浪头的过程是不同的。与政策溪流中强调说服相比，政治溪流中共识是通过讨价

还价来控制的。

1

这种讨论更有可能是：“你支持我的条款，我就支持你的条款”，

而不是：“让我使你相信我条款的优点”。

2

在政治溪流中，一种讨价还价的过程在

发挥作用；潜在的联盟支持者受到某种利益承诺的诱惑而加入联盟，而其他人之

所以爬上浪头，是因为他们担心在某种事情通过的情况下，自己会分到不到一杯

羹。所以，共识是通过插入许多不同的利益来建立的。

总之，在综上各种因素影响下，政治溪流都是按照自己的动态特征和规则流

动的。政治家常常从他们接触到的各种传播中感觉国民情绪。非民选官员可以从

政治家那儿了解国民情绪。政府官员要对有组织的政治力量之间的共识程度进行

判断。如果这些力量之间存在冲突的话，那么政府官员会根据传播的频率，或强

度，或各种集团的资源来发觉力量的大小来判断他们之间力量的平衡情况。政府

的变更、人事变动，或权限的边界等都会对议程产生重大影响。实际上，如果所

涉及的是一个流行问题，那么竞争与其说是妨碍行动，还不如说是促进作用。政

治领域中共识是通过一种讨价还价的过程建立的。一旦参与者感觉到某种动静，

他们就会跳进来维护并保护自己的利益。

1

关于讨价还价的深入讨论，参见 Robert A. Dahl and Charles E. Lindblom, Politics, Economics, and

Welfare(New York :Harper and Row,1953),第十二章和第十三章。

2

约翰·W·金登著 《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版：200-201

页17

（四）三流合一：政策之窗与溪流的结合

所谓政策之窗也就是根据给定的动议而采取行动的机会，它们呈现并且只敞

开很短暂的时间。政策之窗是政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会， 或者是促进其特殊问题受到关注的机会。这些政策制定系统的各种溪流，在关键

的时刻汇合在一起。金登指出了一个思路，首先了解何为政策之窗及其政策之窗

的开启原因，再进一步了解这些政策溪流的结合情况。

1.政策之窗敞开与关闭的原因

（1）政策之窗的开启。议程更多地受问题溪流和政策溪流的影响，而备选方

案则更多地受政治溪流的影响。一扇政策之窗之所以敞开，其原因在于政治溪流

的变化，或者一个新的问题引起了政府官员及其周围人们的关注，或行政当局的

变更及任何政治角色的调整。有时，某一问题变得迫在眉睫，从而为一些政策建

议的倡导者创造了将其解决办法附在问题上的机会。一旦政策之窗打开，它敞开

的时间不长。如果参与者不能利用或者没有利用这些机会的话，那么他们就必须

等待时机，直到下一次机会来临。

（2）政策之窗的关闭原因有很多种。第一，参与者可能觉得他们已经通过决

策或者立法把问题处理了。即使他们还没有把问题处理了，业已采取了某种行动

这一事实也会使人们暂时不再讨论那个问题。

1

第二，参与者可能没有争取到行动。

第三，促使政策之窗打开的事件可能会从舞台上消失。如每当新总统开始做出任

何种类的决策，他就开始使一些人失望而是另一些人满意。在那些最初的决策之

前，大家都抱着热切的期待注视着总统。但是，由这种“蜜月”所提供的那扇政

策之窗是瞬间即闭的。

2

第四，人事再度变化。第五，没有可行的备选方案。一个

没有可行的备选方案，机会就会失去。安东尼·唐斯（Anthony Down）的问题注

意周期（issue-attention cycle）理论要求在机会降临的时候迅速采取行动.

3

他

认为，强烈的行动愿望往往会被一种对行动之金钱成本和社会成本的认识所消解。

2.政策之窗的识别

1

Murray Edelman，the symbolic uses of politics（urbana：university of Illinois Press,1964），第 二章。

2

Paul C. Light，the president’S Agenda （baltimore：John Hopkins University Press，1982），第二

章。

3

Anthony Downs,“Up and Down with—the „Issue-Attention Cycle,‟ ”The Public Interest28(Summer1972):pp.38-50.18

（1）一扇敞开的窗户需要什么？其首先取决于是什么使窗户敞开了，或者取

决于是什么促进议程发生变化。如果决策者相信一个问题迫在眉梢，或者与其个

人利益相关或其他目的的政策建议，或政治溪流中的一个事件，或政策之窗是有

一些客观特性所规定的，诸如政府的变更、一次重建、一个重要经济部门的急剧

衰退，但是政策之窗也在参与者的知觉之中。一个政策的打开，一是看有没有资

金渠道，二是公众对它有没有需求。正如一位官僚所言：“重要的问题在于一个政 策建议要出现的是时候。”

1

这就是说政策建议必须提前拟定好，而且必须在政策之

窗打开之时呈现和提出。如果作为问题的解决办法而被提出的备选方案也符合政

治可接受性的标准，那么它们就会进展得更加顺利。

（2）敞开的政策之窗出现的各种情况。政策之窗打开有它的频率和稀有程度。

因为政策制定系统的能力不足，所以敞开的政策之窗很稀少，使某些潜在的本应

受到关注的议程没有得到重视。除外，一个策略考虑也限制了参与者在任何给定

时间所考察的项目的数量。另一个扩大议程的机制是专业化。有些政策之窗打开

有其周期性，因此具有可预测性与不可预测性。第一，可预测的政治之窗。各种

固定的周期按照一个时间表打开和关闭政策之窗，许多政策之窗的周期性仍然是

显而易见，具有可预测性。第二，不可预测的政治之窗。有时，政策溪流的汇合

有其偶然性。这些溪流的独立发展已经达到了它们各自都同时做好了结合准备的

程度。一个问题被认识，一种解决办法可以获得，并且碰巧政治气候适宜，所有

这一切都在同一时刻出现。或者说，可能缺少其中的某一个部分，结果就会导致

政策建议进不了议程或者只是在议程上一晃而过。

3.结合

在政策溪流中，政策建议、备选方案以及解决办法四处漂浮，人们对他们进

行讨论、修改并且再讨论。有一个解决问题的模型表明，人要逐渐意识到某一问

题并且考虑备选的解决办法。与这个模型相比，解决办法在政府内部和附近四处

漂浮，搜寻一些可以附加其上的问题或者一些使其更有可能被采纳的政治事件。

尽管这些政策建议经常处于政策溪流之中，但是它们之所以后来突然被提上政府

议程，其原因在于它们可以被视为某一紧迫问题的解决办法或者政治家认为倡导

这些政策建议有利可图。当一个项目的有关争论和信息已经磨合的很好了，但是

1

约翰·W·金登著 《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版：216 页19

只有政治溪流打开一扇时机有利的政策之窗时，这个政策建议才会被提上议程。

因此，解决方案最终就与问题结合起来，政策建议最终就与政治需要联系起

来，而且备选方案最终也就在议程变化时被提了出来。备选方案的倡导者往往将

备选方案与时下的问题挂钩，或者在政治溪流似乎有利的时候将它们提出来。

问题或者政治本身就可以建构政府议程。然而，如果所有三条溪流都汇合在

一起的话，那么一个项目进入决策议程的可能性就会明显增强。如果一个备选方

案作为一种解决办法与某一问题结合的话，那么这种结合也会在政治溪流中赢得

支持。与此相类似，如果一个备选方案被政治家所采用，那么它就证明是一个真

实问题的解决办法。哪一种溪流本身都不足以是一个项目稳定地处在决策议程上。 如果这三种因素中缺少一种，即如果得不到一个解决办法，不能够发现问题或问

题不太紧迫，或者缺少来自政治溪流的支持，那么该主题在决策议程中的位置就

会转瞬即逝。尽管政策之窗可能短暂地敞开一段时间，但是如果没有很快实现这

种结合的话，那么政策之窗就会关闭。在议程中处于很高位置的这一现象很难用

单一的因素进行解释。一般来说，一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在

一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的

结果。一般来说，没有哪一种因素可以统领或者高于其他因素。每一种因素都具

有自己的作用和动力。金登认为这些溪流的结合以及它们独立的发展使我们认识

议程变化的关键。

4. 其他因素

（1）政治企业家与结合

企业家除了推出他们的政策建议和对问题的认识外，他们对于这些溪流在政

策窗口的结合具有极为重要的作用。首先他们必需准备就绪。政策企业家必需在

政策之窗打开之前形成他们的思想、专长和建议。在追逐个人目标的同时，政策

企业家为政策制定系统发挥着使原先分离的溪流相结合的作用。他们使解决的办

法与问题相结合，使政策建议与政治契机相结合。好的思想会因为缺乏倡导者而

不能发挥作用。问题会由于没有解决得办法而得不到解决。政治事件也会因为缺

乏有创造力的高明建议而得不到利用。

（2）外溢现象。出现一扇有利于某一主题的政策之窗常常可以为另一个相同

主题的敞开增加可能性。有时，利用某一特定的窗口可以确定一种将会指导某一20 政策领域内未来决策的原则。在另一些时候，一个先例可以从一个领域“溢入” 一个相邻的领域。如确立一种原则，在某个政策领域内，政策变化一般都是以一 些看不见的小进步渐进发生的。但是有时，随着具有里程意义的立法获得通过或 者随着确定先例的总统决策被采纳，一种新的原则就被确立。如果某一个领域确 立了一种先例，这种先例就会被用来进一步推动在某一方面与此相似的另一个领 域中发生一种类似的变化，即向相邻领域的外溢。如果第一个案例的成功就可以 通过类比为第二个案例的成功提供一个论据。

总之，分离的问题溪流、政策溪流以及政治溪流在某些关键的时刻汇合在一

起。解决办法与问题结合在一起，两者又与有利的政治力量相结合。当一扇政策 之窗敞开时，一个政策企业家提出其最得意的政策建议或个人对问题之看法的机 会，就最有可能出现这种结合的情况。政策之窗要么因为紧迫问题的出现而敞开， 要么由于政治溪流中的事件而敞开。因此就有了“问题之窗”与“政策之窗”。有 一种关键的结合就是某一政策备选方案与其他某一事物的结合。倡导其最得意的 备选方案的政策企业家就负责从事这种结合活动。

政策议程是通过问题溪流或政治溪流来建立的，而决策议程的建立强调要有

一个可以获得的备选方案，这样才可以提高某一问题被提上一项决策议程的机会。 换而言之，如果这三种因素，问题、政策建议以及政治的可接受性——在一个单 一包装物中结合的话，那么一项目被提上某一决策议程的概率就会大增。最后， 一个领域的成功可以增加相邻领域成功的概率，人们可以根据先例进行论证。

三、相关概念的界定

1．创业(enterprise)。它是指创建基业或创办事业，泛指始造各种奠基性事业， 也就是自主地开拓和创造业绩与成就。创业也有广义和狭义之分，广义的创业是 指创业者的各项创业实践活动，其功能指向国家、集体和群体的大业。狭义的创 业是指创业者的生产经营活动，主要是开办企业、开创个体和家庭的小实业体。

2．贷款。它指银行或其他信用机构向借款人所作的借款，须在一定期限内归

还，并支付利息被授权给予农产品贷款。或贷款是银行或其他金融机构按一定利 率和必须归还等条件出借货币资金的一种信用活动形式。21

3．创业贷款。它是指具有一定生产经营能力或已经从事生产经营活动的个人

因创业或再创业提出资金需求申请经银行认可有效担保后而发放的一种专项贷 款。

4．大学生创业贷款。它是银行等资金发放机构对各高校学生(大专生、本科生、 研究生、博士生等)发放的无抵押无担保的大学生信用贷款。22

第三章 用多源流理论阐释我国大学生创业贷款政策

金登的多源流分析框架自提出以来，经过不断的修正与扩展，作为一种案例

研究方法已经得到了相当广泛的运用，如扎哈里亚迪斯讨论了英、法两国三个部 门私有化过程中的政治问题，罗兰·布莱斯（Roland Blyth）和丹麦·豪夫曼(Madan Hauptmann)分析了联合国维和政策变迁过程；在我国有学者应用该框架对国内政 治、教育、经济、法律、公共管理及医疗卫生、人事管理制度以及国外教育进行 了分析。笔者尝试用金登的多源流理论框架对我国大学生创业贷款过程做一个简 要分析。

一、问题源流——大学生创业贷款问题源流

金登的多源流理论框架中的问题源流，在现实社会中，存在着各种社会问题， 他们汇集成一条问题溪流，问题源流这一部分考察了政府官员是怎么样将其注意 力固定在某一问题而不是另一个问题上。问题在四处漂流，只有其中一些问题上 升到政策议程。金登主要通过指标、或焦点事件、或者反馈信息等三种方法来考 察决策制定者对问题的关注。另外，还要考虑预算的作用。当我们对一些状况采 取某种行动的时候，这些状况就被界定为问题，大学生创业贷款问题是如何引起 政策制定者的注意的。对做好大学生就业工作是促进国家政治稳定和经济发展的 需要，受到国家领导人极大关注，并致力寻求解决问题的最佳途径，是我国大学 生创业贷款诞生的决定性因素。

首先，我国是劳动人口大国，有一个数据显示，自从计划生育政策施行以来，

人口出生率稳定在 1.4 亿左右，到 2013 年以后，中国将步入一个老龄化的社会。 老龄化社会很大的问题在于青年人能否顺利就业。自从 20 世纪 90 年代末期，中 国实行高校扩招政策，据教育部的统计，2006 年我国高校毕业生人数达 413 万人， 2007 年全国高校毕业生人数达到 495 万人，2008 年，全国普通高校毕业生达 559 万人，比 2007 年增加 64 万人，2009 年全国高校毕业生人数当时达到 610 多万人， 促使我国劳动力市场供大于求。加之，去年受全球的金融危机影响，我国大部分 中小型企业纷纷倒闭，就业岗位急剧减少，许多失业的农民工涌入劳动力市场，23 造成我国就业市场疲软，持续多年的“就业寒流”丝毫没有回暖的迹象，高校学 子们就业问题日益艰难。这部分人能否顺利就业，不仅是关系到中国未来，更多 是关系到我们社会的稳定，解决好高校大学生就业问题有助于社会的稳定和发展。 目前中国高校大学生的就业状况不容乐观。这一系列大学生毕业人数和已就业的 数据成为与社会稳定息息相关的重要影响指标。一种情况存在与否及其重要程度 可以用一系列指数来反映，而这种指标通常是引起政策制定者关注的视点。

其次，不断叠加的大学生就业问题惹人瞩目。眼下经济不景气，就业艰难，

出现“北大才子卖猪肉”、某家猪肉连锁店年薪 8 万聘招 15 名 “猪肉荣”，竟引 来包括中大、华工在内的 1500 多名应届硕士研究生前往竞聘。这些事件反映了 大学生现在就业形式的严峻和社会竞争的残酷，也体现了现在的企业盲目追求高 学历，大材小用，造成人才浪费现象。时下的“蚁族”——大学毕业生低收入聚 居群体，指的是受过高等教育毕业后无法找到工作或工作收入很低，绝大多数没 有“三险”和劳动合同，主要居住在城乡接合部或近郊农村；“啃老族”也叫“吃 老族”或“傍老族”，他们年龄在 20-30 之间，并不缺乏谋生能力，但是主动放弃 了工作的机会，衣食住行依靠父母供给。社会学家称之为“新失业群体”。据有关 专家统计，在城市里，有 30﹪的年轻人靠“啃老”过活，65﹪的家庭存在“啃老” 问题。“啃老”很可能成为影响未来家庭生活的“第一杀手”。这些社会焦点事件 成为一种推动力引起政府及其周围人们的关注。

最后，对已有政策的反馈。我国高校毕业生面临的就业问题，通过非正式与

正式渠道的调查，通过对现行制度实施效果的反馈及社会舆论了解到现阶段大学 生的就业状况存在的问题。非正式渠道通过论坛，集会等等收集到各种信息，如 我国相关学者和部门把其做了归因，教育脱节、就业观念僵化、现有对大学生就 业扶持制度不完善等。如学者张杰庭认为教育与产业相脱节，使大学生就业难， 主因就在于大学生的培养目标不明确。比如现在的大学里都设置很多管理专业， 定位在培养高级管理人才，但是随着高等教育的大众化进程，出现了供需不平衡 问题。人大代表张礼慧提出大学生也可以自主创业，转变就业观是关键。人大代 表叶青认为大学生要学会择业，然后学会创业，最后才能成就事业。正式渠道是

对政策实施方面收集反馈信息。2003 年 6 月到 2006 年 1 月，国家工商行政管理总 局、财政部和国家发改委、教育部在促进高校毕业生就业工作做出了许多相关规24 定。政府 2003 年和 2006 年制定的大学生就业制度对推进大学生就业虽然起到一 定作用，但是仍不能有效促进就业。对于一半以上的大学生来说，创业最突出的 问题仍是资金。其次，对地方政府来说，出于规避风险、降低成本等目的，出现 执行政策不力甚至不作为。再次，商业银行对大学生无抵押和担保的创业贷款政 策也存在着周期较长、量小面广、管理成本高的问题尤其是放贷之后，大学生创 业成功率及还贷可能性等问题存在质疑，从而降低了经营此业务的积极性。目前 基本上是由经济较好的地方政府和有实力的高校提供创业贷款资金。最后，当我 国信用体系的建设起步不久，大学生的诚信意识不强，加之社会不良诚信现象的 影响，使得大学生失信于国家助学贷款的现象屡见不鲜，进而也影响了高校大学 生创业贷款在社会上的有效实施。

面对以上种种情况要做好大学生就业工作，要维护社会安定团结，就要动员

各个方面来解决好当前我国高校毕业生“就业难”的现状，消除大学生就业难带 来的负面影响，在就业市场可提供职位稀少的情况下，自主创业。从社会实践中 来看，创业在促进经济增长、解决社会就业、加快技术创新、提高生产力发展水 平等方面发挥着重要作用。高校大学生必须转变就业观，在没有就业机会的情况 下，主动的自主创业。这就要求高校进一步加强创业教育，政府制定相关的扶持 优惠政策，并要有力的执行，将政策扎扎实实的落到实处，鼓励大学生自主创业。 因此，在大学生就业政策遭遇现实困境前提下，对这种状况采取行动时，便作为 一个问题被提上议程，即原有政策“部分失灵”（partially malfunction）加之

日益严重的在大学生就业问题汇合成了大学生就业政策中大学生创业贷款政策最 初的“问题源流”。

二、政策源流——“政策共同体”的高度重视与广泛参与

政策流部分考察政策建议的产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程。这

个过程大多数是在专业人员共同体中发生的。随着问题源流的不断汇集，当问题 被识别并得到社会中一部分人们的关注时，“政策共同体”中的“政策企业家” （policy entrepreneurs）围绕这个问题的解决就会相续提出各种政策议案（原有的 政策鲜汤）。这些建议就形成了政策源流，又称方案流。这些政策议案“漂浮”于25 “政策原汤”周围，相互碰撞、相互融合，其倡导者也在不断地展开博弈、讨论 和修改，并逐渐产生出成熟的政策思想。最后，这些许多可能的政策创新举措在 范围上被缩小，最终使较少几个政策建议受到和重视的过程。

（一）政府方面

首先，中央政府方面。高校毕业生的整体就业情况是否正常，直接关系到社

会的稳定和秩序、国民经济的增长和发展。在计划经济的情况下，高校的毕业生 就业主要是通过国家计划部门按需“统一分配”，是一种有保障的就业制度。随着 市场经济发展，高校扩招后，就业制度改革以“自主择业、与用人单位双向选择” 为主，毕业生在获得“双权”，即主动权和选择权的同时，也面临着严重的挑战和 压力。并且，从微观上来说，毕业生就业状况不仅对其本人，也对他们背后的家 庭和社会有重要现实意义，他们的就业形势和状况实际上也影响了更多的人和更 广泛的社会阶层；从宏观上来说，这一问题牵涉到我国“科教兴国”的实施、经 济和社会的可持续性发展。当前，我国正处于改革和发展时期，稳定是基础。高 校毕业生群体安定，也将成为促进整个社会安定的重要因素。创业在促进经济增 长、解决社会就业、加快技术创新、提高生产力发展水平等方面发挥的重要作用

已经在各国达成共识。因此，在“政策共同体”中，中央政府对关系我国稳定团 结与国计民生的就业问题一直保持高度的重视，特别是对庞大的高校毕业生就业 需求，成为推动我国高校毕业生就业的主要动力。在已有的促高校毕业生就业政 策部分失灵的前提下，中央有迫切对现有政策进行调整，并提出相关政策措施的 意向。

其次，地方政府方面。按照我国高等教育管理体制中“中央出台总的指导方

针和政策，各地方根据本省情况具体落实”这一制度安排，各地方政府根据国家 的总的指导方针，通过做研究调查，分析本省潜力和经济实力，制定了相应的大

学生就业的扶持政策。据湖北省人才科研所 2009 年 1 月 5 日发布的调查数据显示， 在对 3618 名受访的应届大学毕业生中，启动资金不足是他们自主创业的最大障碍。 据介绍，受金融危机影响，许多企业纷纷减少甚至停止了 2009 年招聘人才计划， 这给应届大学生就业造成了一定影响。因此，自主创业成为促进就业的重要方式

之一。此次共有 3618 名应届大学毕业生接受调查，启动资金不足、自身经验不足、26 对经济形势和市场行情了解不深以及关于创业的指导不够等，是他们在创业方面 感觉最困难的一些因素，其中启动资金不足和经验不足分别占比 24%和 23%。 1

从

调查来看，我省大多数大学毕业生有自主创业的意愿，急需政府对他们进行帮助。 政府出台相关大学生创业贷款的促进措施，无疑将会促进本地区大学生就业量， 促进经济增长。而在促进大学生创业促就业的大趋势下，各地政府也应积极投入 到对大学生创业的调研和试点等政策制定落实工作方面来。

（二）高等学校

从高等学校来看，我国高校每年有数百万的毕业生而且每年呈现递增趋势，

学校就业率排名的高低很自然成为衡量一所学校毕业生素质，教学质量的标准， 是社会衡量一个学校办学水平和人才培养质量高低的“尺度”和标志。高校就业 率高低，在一定程度上反映了高校的学科和专业结构设置，及其人才培养模式与 社会需求之间存在的适应程度，进而影响到该校在社会中的声望和高校排名，甚 至会严重影响该校未来的招生情况。因此，在某种程度上来说，它成为高校调整 本身学科和专业的指标和重要依据。近些年来教育部在评估时，把毕业生就业状 况作为每四年定期对高校进行“教学评估”一个重要的指标。在教育大众化的背 景下，经受了全球性的经济危机重创后，大学生就业形势愈加不乐观。对比高校 学者针对大学生就业困境进行各种理论与实践研究，为解决大学生就业问题出谋 划策。其中之一，就是呼吁政府、高校、社会支持及鼓励大学生开展自救措施， 自主创业，以创业带动就业。高校在课程设置上添加了相关的创业课程教育，转 变高校大学生的就业观念，培养高校大学生的创业意识。有的高校设置了大学生 创业基地孵化器，有经济实力的甚至给大学生发放小额的创业贷款、创建大学生 创业文化街，提供各种创业条件，从各方面积极鼓励大学生创业。同时，学校的 责任是教书育人，培养全面发展的人才，适应社会需要的人才。高校在大学生就 业问题上的理论创新，实践尝试，不断地用实证验证理论，为大学生创业贷款政 策起了推波助澜的作用。同时，高校也必定成为了大学生就业的重要受益者之一。 1

湖北省人才科研所 2009 年 1 月 5 日发布的调查数据27

（三）高校学生

从我国教育大众化之后，高校毕业生数量剧烈的增加，就业去向由最初的“服

从分配”转向“自主择业，双向选择”，而就业市场也从最初的“供不应求”发 展到“供需平衡”，再到“供过于求”。随着就业市场竞争愈加激烈，高校毕业 生已经从“卖方市场”变成了“买方市场”，这已成为不争的事实。在就业市场 僧多粥少的情况下，抱着以前的就业观念很难在社会上寻得适合自己的职位。近 年来，很多大学生在市场经济环境的影响下，高校进行创业教育的渗透下，大学 生就业观念在悄然的发生了巨大的改变，随着对创业认识的加深，逐渐对创业显 示出浓厚的感兴趣。

基于对大学生创业态度的调查表 1 显示：大多数学生对创业持积极态度，创

业意识强，81.25％的学生知道创业，对国内关于大学生创业优惠政策有较深的了 解，2.50％的学生毕业后有自主创业的想法，其中 37．50％的学生在大学中尝 试创业或正在计划创业。可见，大部分学生对创业已有所了解，但是尝试与正在 创业者为数较少。

表 1 大学生的创业态度调查

知道创业，了解各种优惠政策 自主创业的想法 尝试创业或正在计划创业 8 1.25％ 2.50％ 37．50％

注：资料来源于 刘青广.大学生创业意识现状调查[J].教育与职业.2009.04

调查表 2 显示，大学生创业资金来源单一。55.15％的大学生选择自己积累 资金及家庭支持，另有 12.45％的人选择向银行贷款，32.40%人期望通过大学 生创业贷款获得创业资金。可以看出，采取风险最少的筹资方式，即自己的资金 积累和家庭支持及大学生创业贷款是大学生首要的选择，其次是考虑大学生创业 贷款，最后是向银行贷款。目前我国为了鼓励大学生创业也相继出台了一些优惠 政策予以支持，这些政策的实施促使了创业者逐渐选择自己的资金积累及家庭支 持和大学生创业贷款两种方式。

如表 2：大学生创业资金来源调查

自己积累资金及家庭支持 选择银行贷款 大学生创业贷款

55.15％ 12.45％ 32.40%

注：资料来源于 刘青广.大学生创业意识现状调查[J].教育与职业.2009.04

在对中南民族大学本科生和研究生进行就业意向的随机访谈中了解到，在就28 业压力巨大的情况下，多数人表示目前就业形势严峻，如果有机会，不排除去创 业的可能性。尽管多数大学生表现出有着强烈的创业意识，考虑过自主创业，但 谈及是否有动手创业的时候，普遍都认为实践起来很难。其中对阻碍创业的最大 困难的调查中发现，约一半以上的学生感觉创业最大的困难是资金，其次是没有 好的项目。在财大与民大之间的商业街的夜市地摊了解到，由于资金和经验的缺 乏，只有极少数学生从事临时性的买卖活动，他们表示靠这样的积累原始资金是 很难筹到足够的创业资金。目前，创业者普遍的问题都集中在经验和创业资金上。 我国大学生有创业意愿的人占大多数，如果排除其他经验和项目因素，资金是进 入创业门槛的最大障碍。当问及是否了解创业贷款，以及创业贷款的申请流程时， 很多高校毕业生及在校学生有 4/5 的听说过创业贷款政策，但表示对具体的申请 操作流程不太清楚，期望有更深的了解，这其中有 2/5 的人留意并咨询过本校的 创业中心；1/5 人了解大学生创业贷款或从朋友、同学、高校、社会、政府、媒体 等途径了解过。高校毕业生普遍有对创业政策和创业贷款方面诉求。高校毕业生 急切希望政府出台鼓励、支持、扶助大学生自主创业，并实行相应的减免税费等 更多的优惠政策。

正是出于上述“政策共同体”的利益诉求，他们不遗余力地推动相关政策思

想和议案的形成与发展，汇合而成一条“政策源流”，为大学生创业贷款政策的最 终实施创造条件、打好基础。

三、政治源流——国民素质、执政理念、公众舆论压力

多源流分析框架认为，政治源流包括国民情绪、执政党的意识形态、利益集

团压力等因素，本文以新国民素质、新执政党理念和多元利益主体分别对应之并

作出解读。

（一）国民情绪

随着改革开放、科教兴国等的实施，我国的国民素质已经有了明显的提升，

与之相适应的是不断增长的物质特别是文化需求。加之近年来，高等教育大众化

的推进，由于就业市场的培育滞后于劳动力的增长速度，大学生就业是社会家长

及学生自身迫切希望得到解决的问题。这就有赖于高校进行创业教育，政府制定29 相关的扶持优惠政策，鼓励要培养大学生自主创业。对于一半以上的大学生来说， 创业最突出的问题就是资金。国民急需国家调整相关政策以满足这种需求。政府

在制定教育政策时必须要考虑国民情绪对于获得高校大学创业贷款的利益诉求。

（二）执政理念

政府在计划经济时代形成的控制型行政职权很大，在与市场经济条件下要求

政府转化为服务型产生了碰撞。只有加快推进行政管理体制改革，才能更好地贯

彻落实科学发展观，适应发展社会主义市场经济和建构社会主义和谐社会的要求。 2004 年 3 月，温家宝总理指出：“我们要把政府办成一个服务型的政府，为市场主 体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”把管理型政府转变为服务型政府现已 成为各级地方政府改革的重要目标。十七大又再次提出了“加快行政管理体制改

革，建设服务型政府”的总要求。从政府管理的本质属性来讲，我国政府的实质

是服务型政府，所以，改革行政体制，转变政府职能，转变管理方式，最根本的

是要实现政府管理模式由管制型向服务型转变，这已成为中央和地方政府的共识。 落实科学发展观、创建服务型政府、建构社会主义和谐社会已经成为时代的主流

声音，新一届政府秉承“执政为民”理念，以“关注民生、民意、民情”的“亲

民、爱民、为民”服务型政府形象出现。政策是实现执政理念的核心手段，政府

只有通过制定科学合理的大学生就业政策特别是创业贷款政策，才能保证大学生

创业贷款的问题得到解决，促进就业，以就业带动就业，创建一个安定团结的和

谐社会，进而实现国富民强的目标。另一方面，人事调整也将影响议程变化。2009 年教育部部长、党组书记（2009 年 10 月 31 日第十一届全国人大常委会第十一次 会议表决通过，免去周济的教育部部长职务，任命袁贵仁为教育部部长），政府部 门的人事调整也势必带来议程的调整。

（三）公众舆论的压力

大学生是我国现代化建设的重要接班人。因此，作为高校大学生就业状况普

遍受到公众舆论的广泛而深入的关注。近年来，面对高校毕业生庞大的队伍和就

业状况，新闻媒体对大学生就业难问题进行了深入细致的报道，学者们也对此进

行了大量理论与实证研究。许多有关大学生就业的话题经由媒体和专家学者之手

共同起催化作用，促进政府把该问题提上决策议程显著位置，并间接或直接地影30 响政策制定。正如一个访谈对象所言：“在每一个陈词滥调背后都存在着某种真

理。”

1

1.2009 年有关部门对东、中、西部地区 14 个省份从“211”重点高校到一般

本科院校、专科及高职院校的 28 所高校进行问卷调查。调查结果见表 3。

从毕业生落实率看，博士生就业率最高，其余的依次是硕士、专科生和本科

生。创业人数专科生最多，其次是博士。从表格可以看出，2009 年未就业学生的 比例排在已确定单位之后，居第二位，而创业的学生率在十项就业中占倒数第四

位。从近年来媒体对 “北大才子卖猪肉”事件、“啃老族”和“蚁族”的社会群

体的报道，表明这儿确实存在这种状况，足以引起政府的广泛关注，这些社会因

素促进了大学生就业新政策的出台。

表 3 2009 年东、中、西 14 个省份各类高校毕业生就业状况（%）

专科生 本科生 硕士生 博士生 全部

（1）已确定单位 34.8 31.6 49.0 51.9 34.5

（2）升学（国内） 9.6 23.8 9.1 6.8 18.3

（3）出国、出境 1.7 3.6 3.6 8.3 3.2

（4）自由职业 6.6 2.2 1.4 3.0 3.3

（5）自主创业 4.1 1.8 1.8 2.3 2.4

（6）其他灵活就业 9.5 4.2 2.7 1.5 5.4

（7）待就业 27.8 25.5 29.0 21.1 26.4

（8）不就业拟升学 2.3 3.8 1.2 0.8 3.1

（9）其他暂不就业 2.1 2.3 1.6 2.3 2.2

（10）其他（请说明） 1.5 1.2 0.7 2.3 1.2

落实率（第 1～6 项） 66.3 67.2 67.6 73.8 67.1

注

：

：根据北京大学课题组（北京大学教育经济研究所简报 2009 年 01 期）提供的数据

2．对影响武汉市大学生自主创业的因素分析

对影响武汉市大学生自主创业的因素进行分析，选取武汉的高校进行调查，

本次调查的对象是中南民族大学的学生，不分年级、年龄与性别，随机做调查问

卷。此次一共制作了 250 份调查问卷，共收回问卷 236 份，其中剔除无效问卷 26 份，剩下有效问卷 210 份。

通过调查资料第四个问题进行分析，我们还发现 37.14%的学生认为资金缺乏

是大学生创业过程中遇到的最大问题。这表明学生在自主创业中所考虑最多的问

题是创业资金问题，其次是经验的缺乏及创业环境的支持的缺乏，然后其所占重

要性占比的依次渐少的是信息和项目缺乏、知识与能力缺乏、及来自家庭的阻力、 1

约翰·W·金登著 《议程、备选方案与公共政策》第二版中国人民大学出版社 2004 年 8 月第 1 版：123 页31

最后是升学的压力。据此，政府和学校应在帮助或扶持大学生创业过程中多加考

虑的各项影响因素，尤其是资金问题。

如表 4 所示:武汉市中南民族大学大学生自主创业阻力调查

阻止创业的欲望 有效人数 百分比

资金缺乏 78 37.14%

经验和社会关系缺乏 40 19.05%

社会大环境 31 14.76%

信息不通，缺少好的项目 22 10.48%

知识储备少、管理组织能力差 17 8.10%

父母的阻力 11 5.24%

继续升学 11 5.24%

总计 210 100.0%

四、三源合流——政策之窗开启

在一个时间点上，三源合流，政策之窗开启。2009 年 1 月 19 日，国务院办公 厅下发了《通知》，要求把高校毕业生创业摆在当前就业工作的首位，国家鼓励 和支持自主创业，对高校毕业生自主创业税费减免和小额贷款。随着大学生创业 贷款政策最终形成的“政治之窗”也随之打开，机会稍纵即逝。根据金登多源流 理论框架，我们对《通知》进行了一个力求简单而清晰的分析。之后，我们还需 要在此基础上进一步推动该政策的修正与完善。

金登多源流分析理论对我国大学生创业贷款政策的启示。多源流理论很好地

解释了“社会问题如何走向政策议程”这个问题，但我们仍然要防止“拿来主义” 的错误，学习和运用多源流分析理论都要立足于中国的政治经济体制、教育管理 体制、政策制定机制等。

基于多源流分析框架对我国大学生创业贷款政策的分析，笔者将对继续推动

大学生就业政策中创业贷款的发展与完善工作中应妥善处理好的关系作为原则阐 发，以能为后续研究打下基础。

首先，在问题源流中，应妥善处理大学生就业问题，促进大学生积极就业。

在劳动力市场供大于求的状况下，鼓励大学生发挥其主观能动性，积极创业，以 创业带动就业。根据反映我国大学生就业问题的各项指标、焦点事件和对我国大32 学生创业政策中相关反馈信息，针对我国大学生创业中普遍存在资金不足的问题， 为政府出台更为完善的相关扶持政策的起一个导向作用，以便为大学生创业营造 一个良好的后备支撑系统。

其次，在政策源流中，应妥善处理中央政府与地方政府在推行大学生创业贷

款工作中的关系，要保证地方创业贷款的顺利推行与完善。因此，中央与地方两 级政府，一方面应做到权责明确、分工合理，另一方面又要做到精诚合作、相辅 相成。在高校方面加强对创业教育课程的建设，从各个方面培养学生的创业意识、 创业能力。

最后，在政治源流中，应妥善处理好国民情绪、公共舆论与执政理念之间的

关系。应注意的是，国民情绪充分体现了大多数民众思考某一问题的共同倾向， 公共舆论的调查报道应处理好督促政府行政之间的关系，发挥正向引导作用，以 从全社会范围内鼓励与支持大学生创业。同时，我国政府执政理念已从管理型转 向服务型理念，政府行政应在考虑舆论影响的同时保持应有的独立性。33

第四章 我国大学生创业贷款存在的问题及对策

在我国开始实施教育大众化的教育政策之后，就业形势也经历了从“供不应

求”——“供求平衡”——“供大于求”三个阶段，大学生就业问题自然成为社 会热点问题之一。对此，从 2003 年开始，中央在促进高校大学生就业的相关政策 中提到支持大学生创业。去年由于全球金融风暴的影响，大学生就业问题更为严 峻。2009 年 1 月颁布的《通知》，对大学生创业提出了更为明确的指导意见——税 费减免和小额贷款。但是，从目前看情况看，虽然大学生就业工作取得一定得成 效，但是离促进大学生就业的最初设想的理想状态仍相去甚远。

一、大学生创业贷款政策实施中存在的问题

（一）政府方面

虽然中央政府制定了大学生就业指导方针，但是各地方政府对创业贷款，特

别是大学生创业贷款的经费投入和政策扶持的执行力水平不同，实施的效果也不

均衡。很多地方政府对没有工作经验的“书生商人”创业成功率持保守意见，加 上本身经济状况的限制，并没有积极地给予更多政策扶持，对大学生创业贷款的 划拨慎之又慎，只是给予那些已经显示出较大成功率和可行性的项目提供贷款， 所以对地方政府出台相关的大学生创业贷款扶持政策只是一种象征性摆设。部分 地方虽有大学生创业贷款的政策，但是执行不到位，不能实实在在地为大学生提 供服务。

究其原因，一是国家缺乏鼓励学生创业的法律依据。我国没有针对大学生创

业的专门制定的法律法规。教育部只是在控制大学生创业类型的附加条件下，对 高校学生给予休学保留学籍创办高新企业的优惠政策。二是政府没有真正建立起 一套涵盖创业培训、信息通报、技术支持、资金申请、创业税收减免等为内容的 完善的一系列的服务资助体系。政府层面的工作措施没有及时做到位，出现了法 律和制度相对的真空和空白。政府的“以人为本”的服务理念没有完全建立起来， 没有做好引导和扶持作用，以至出现了对大学生创业服务不到位的现象。34

（二）高等学校方面

一是在传统观念的影响下教育理念滞后。由于我国正从计划经济向市场经济

转变，加之高校实行扩招后，高等教育从“精英型” 转向 “大众型”，高校毕业 生增多，就业市场趋于饱和，使得大学生就业难的问题引起社会的广泛关注。二 是缺乏实施创业教育的师资。高校从事创业教育的老师虽然具备较丰富的知识， 但是大都没有经过系统的专业教育，且缺少企业的实践经验。三是创业教育课程 资源贫乏。由于国内没有形成一个创业教育课程体系，目前有些高校只是在与商 业联系较紧的学院开设创业教育课程，但是已有的创业教育课程设置普遍缺乏可 操作性和系统性，有的或只重视操作层面，与相关专业教育、学科和基础知识脱 节。四是教学管理体制缺乏灵活性。我国高校创业教育主要表现为学分制的课程 设置，属于综合课程，以选修课为课程类型主。目前高校的创业教育改革滞后， 创业教育还只是作为“正规教育”之外的“业余教育”的身份而存在。五是缺乏 完善的创业教育服务保障体系。高等学校的创业教育组织机构不健全，只有少数 条件好的先行尝试创业教育试点高校设立了专门的管理部门，形成良好的管理机 制。而大多数高校都仍然走依靠教学、科研和学生管理组织部门来进行教育的老 路，由于缺少专门承担该职责的部门，必然不能形成相应的体系，而缺乏有效协 调与发展的长效机制。高等学校内部缺少鼓励学生创业的有关政策和制度，大多 数学校没有对学生创业提供必要的政策支持和资金支持没有形成一种支持学生创 业的稳定政策和体系化制度。六是开展创业教育实践设施不完备。创业教育是理 论教育与实践活动，可是目前由于大多数高校资金投入不足，很多学校没有提供 学生实际体验创业的基地和场所。

（三）高校学生方面

虽然大部分高校学生有积极的创业意向，但是仍有不容忽视的部分学生存在

着创业意识淡薄的问题。在传统就业观的影响下，人们的择业心理仍然停留在工 作的稳定性及低风险性的追求上，校园就业文化还以“保守、求稳”为主流特征。 首先，一定程度上，受传统“学而优则仕”的观念影响，使部分高校大学生思想 上还很排斥创业，认为自主创业离正经就业之道相去甚远，而且自主创业太艰辛、 风险太大，向往考入相对稳定的国家党政机关或效益好的大中型企事业单位等。35 其次，缺乏系统的创业教育和指导。虽然不少高校为培养大学生创业能力，设置 了相关课程，开展相关活动，但仍然停留在理论认识阶段，没有社会实践经验， 认为自身缺乏创业的综合素质。最后，除了创业知识和经验外，创业资金的缺乏

也是限制大学生创业的主要因素之一。由于缺乏对相关大学生创业扶持政策的了 解，阻碍了大部分高校大学生创业信息的获得和创业信心的建立，从心理到实际 行动上对创业产生了畏惧心理。

（四）社会舆论方面

社会舆论对大学生创业也有不利的影响。“学而优则仕”思想的影响，社会舆

论普遍认为进入国家企事业单位工作是最理想的选择。其次，是来自家庭的压力。 父母的价值取向、教育方式和言行举止对孩子的价值取向和创业选择也有直接影 响。有家长认为大学生要以学习为重，过早到社会上创业会分散精力，影响学业， 也有家长认为大学生创业是因为毕业找不到体面的好工作。再则即使对大学生创 业持认同态度，但是对条件一般的普通家庭是很难给予大学生以创业资金的支持， 除非家里本身就经营企业，家长本身就是企业主。由于社会对高校大学生创业无 更高的价值期待，因此没有给予很多的支持和帮助。这些社会舆论一定程度上给 创业大学生造成了心理压力。

二、大学生创业贷款政策实施中问题的对策

（一）政府方面

中央与地方政府要进一步完善大学生创业贷款政策，鼓励和扶持大学生创业。 首先，政府要运用各种经济、行政和法律手段制定专门针对大学生创业贷款的政 策，使相关的职责部门有制度可依，创业大学生有申请贷款的更加详细的文本依 据。其次，降低大学生创业及创业贷款门槛，简化办事流程，并且提高贷款的数 额。政府应出资对有经验的学者、教师或熟悉企业运作的人员进行培训，让他们 组成专业的创业导师团，对大学生创业过程给予扶持与帮助。再次，加强政策实 施的监督力度。为确保大学生创业政策的有效实施，有必要建立一个良好的从内 部监督到外部监督的实施体系，离开异体监督的制度是苍白无力、缺乏工作的有 效性和持续性。因此，要充分发挥媒体及公众的监督作用。最后，创建完备的大36 学生创业的政府支持系统。政府与高校、学生、社会建立专门的大学生创业合作 性管理机构，从政府——高校——大学生——社会四个方面，全方位对大学生创 业提供扶持，相互监督，以使创业合作性机构能够有效地进行规范化管理，合理 调配各种资源。

（二）高等学校方面

首先，树立以创业教育为核心的教育新理念，加强高等学校创业教育组织建

设，建构创业教育课程体系，构建有利于实施创业教育的教学机制，针对不同学 科类型的大学生进行创业教育，提供创业孵化基地，完善学校对大学生的创业服 务管理机制，根据学校自身经济情况提供创业资金。其次，加强高等学校创业教 育师资队伍建设，加强学校培育专业的创业师资，增强与企业合作，让教师挂职 锻炼，把理论与实践联系起来，更好地进行创业教学。再次，改革人才培养模式， 从“精英型”人才培养模式转化为“大众化”人才培养模式。最后，构建有效的 校园创业服务体系，对外加强与政府和社会的合作，对内设置创业管理中心，对 大学生创业从信息政策咨询，到辅助创业等提供“一条龙”服务。另外，在高校 内营造大学生创业的文化氛围，如表彰本校的创业成功的在校大学生、邀请创业 成功的校友作创业报告、创业讲师团来校宣传、开展创业比赛活动、开办创业论

坛、建立创业周、设立创业社团等等。 如华中师范大学创办大学生“创业文化街”。

（三）高校学生方面

目前我国大学生创业还属于被迫创业和生存型创业，端正大学生对创业的态

度，增强学生创业意识及对创业的理解尤为重要。首先，要改变大学生传统的择

业观念，从“等、靠、要”、“学而优则仕”就业思想转变到“自主创业”上来。 要加强对高校毕业生的思想教育和就业指导，引导、帮助高校毕业生及其家长全 面了解、正确判断就业形势，增强高校毕业生就业的基层意识和创业意识。其次， 培养大学生创业的信心，营造“勇于创新、乐于创业”创业氛围，用创业知识武 装大学生，提供学生到校外企业实习的机会，增加实践经验。

1

同时，培养高校大

学生知识创新、技术创新、产业创新的能力，努力培养高校大学生的市场意识、 创新意识和创业素养。最后，争取学生家长的理解与支持。大学生创业除了政府、 1

曲殿彬 我国高等学校创业教育存在的问题及实施对策[J]现代教育科学.2008.6.37 学校的支持外，还要获得家长的支持，在家庭的鼓励与支持之下，才能在精神上 和物质上得到更可能多的帮助。

（四）社会舆论方面

充分发挥社会舆论的作用，通过广播、电视、报纸、网络等现代化媒介把政

府对大学生创业的扶持政策广泛的传播开来，使它深入人心，对创业成功的大学 生事迹进行报道，转变人们对大学生就业观念，给大学生创业营造一个良好的舆 论氛围，给予大学生更多的创业机会和扶持。最后，他山之石可以攻玉。要借鉴 和推广国内创业贷款做得比较好的城市（如武汉）的经验，或借鉴国外的成功经 验。38

结 语

随着我国大学生毕业人数逐年增多，滞后的就业市场给国家、社会和毕业生

自身带来的压力越来越大。为缓解就业状况，走出大学毕业生就业难的“瓶颈”， 国家加大扶持大学生积极创业力度，并出台了相应的大学生创业贷款政策。 本文运用不同于传统的政策分析理论——金登的多源流理论对我国大学生创

业贷款政策进行分析。文章从问题源流、政策源流和政治源流三个方面，并结合 相应的调研方式，分析我国大学生创业贷款政策的制定过程和结果。从大学生创 业贷款问题的提出，到政治共同体达成共识，形成有技术可行性和价值可接受性 的思想，并产生一个政策议程目录，再到政治源流对议程的影响进行分析。在一 个恰当时机的到来，三流合一政策之窗开启，促成了大学生创业贷款政策——中 央 2009 年 1 月《通知》的颁布。最终，为我国大学生创业贷款提供了相应的扶持 政策。

本文在通过多源流理论的分析和进行实证调研之后，得出结论有：第一，在

问题、政策、政治三条溪流合一政策之窗开启之际，大学生创业贷款政策的出台 有它的时代必然性，符合我国国情，满足了创业的需要。第二，在了解大学生创 业意向时发现，资金筹集难仍然占据着众多创业相关阻力因素中的重要位置，印 证了此政策的出台具有积极的现实意义。第三，该理论是建立在对美国政策制定 研究的基础上，有其适用的局限性。在运用该理论于我国具体的政策分析时，应 该考虑到本国的政治经济机制、教育管理机制、政策制定机制等的实际灵活运用。 在本文的最后，对我国大学生创业贷款政策来自于政府、高校、家庭、社会以及 大学生自身出现的问题进行分析，并针对问题的各方面提出了相应的对策。 本文的不足之处是鉴于本人对金登的多源流理论的理解和运用能力还不够娴

熟，分析问题的视野还不够开阔，对很多促成大学生创业贷款政策的因素分析不 够全面和透彻。这些方面是我今后要不断加强学习和改进的地方，以便进一步提

高自己的研究问题的能力。

论文虽然暂时划上了句号，但随着大学生创业贷款活动的推进，我深感在新

的环境中高校创业贷款政策会遇到新的问题，需要我们不断的完善它，不断与时39 俱进；另外，多源流理论要在结合每个国家的实际情况下分析各项政策，该理论 也只有在实践中才能不断改进和完善。40

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[18]杨学琴.把握和创造时机是提高政协议政成效的重要因素——多源流决策理 论视角下成效的重要因素[J].中国政协,2006.7.

[19]肖玉梅,陈兴福,李茂荣.成人教育边缘化现象及对策探讨——多源流分析模 型的启示[J].南昌大学学报,2006.3.

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[23]狄佳,张启华.从公共政策多源流分析视角透视我国物权立法[J].财经

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[30]崔婷婷,周琛,王超.用多源流理论分析我国房贷险现状[J].华中农业大学学 报,2006.5.

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[33]姚澄.多源流视域下我国中医药政策的嬗变[J].医药管理,2009.8.

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[38]郭燕.用多源流理论分析沪杭磁悬浮机场联络线的立项[J].2009.2.43

[39]曾令发.政策溪流:议程设立的多源流分析——约翰·W·金登的政策理论述评

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[40]曲殿彬.我国高等学校创业教育存在的问题及实施对策[J].现代教育科

学,2008.6.44

致 谢

在美丽的南湖之畔，度过了我三年的读书生涯，也成为我人生历程中最优美

的篇章，烙印在我记忆的深处。在美丽的中南民族大学，聆听着老师们为人为学 之教诲，体味着同学们的真实之情意，我感受到自己的幸运，感动常在心中涌动。 我的硕士论文是在恩师孟立军教授悉心指导和严格要求下完成的，从论文的

选题、结构的安排到观点的提炼，都倾注了恩师大量的心血。三年多来在恩师教 导下，恩师科学严谨的治学态度，精益求精的工作作风，乐观豁达的生活态度， 平易近人的人格魅力都深深地影响着我。恩师是我成长道路上的领航人，在学业、 工作、生活上，我切实感受着来自恩师及师母的关爱和指导，让我思想与学业上 取得很大的进步，还使我明白了许多待人接物和为人处世的道理。

在民大三年学习的日子里，我有幸得到诸多老师的指点和帮助：蔡琼副教授、 杨卫东副教授、田恩舜教授、田晓红副教授、于玲副教授、黄长凌副教授、胡炳 仙老师和毕正宇老师等都给了我极大的帮助。在此，谨向敬爱的老师们表示我最 衷心的感谢！同时，有幸在校教育质量与监控中心担任“助管”工作，并得到了 该部的何冬兰主任、胡鹏老师等的指导和帮助。他们对我的包容与鼓励，不仅给 我提供了锻炼的空间，也教会了我很多在课本中学不到的知识！在这里除感谢我 导师外，还要感谢蔡琼副教授及其家人对我学习上的指点和生活上的照顾，在我 学习取得进步的同时，也让身在异乡的我感受到了很多的温暖。

无论遇到多大的挫折和困难，家永远是我温暖的港湾。感谢我亲爱的姐姐和

姐夫对我学业上的指导和支持；感谢终日在家里辛苦劳作的爸妈，他们无私的爱， 伴我一路走来。不管顶着多大的生活压力，他们对我们学业给予了莫大的支持， 始终是我奋发向上的动力和源泉。面对家人的支持与关爱，我惟有更加努力！ 感谢我的朋友，刘素兰、刘黎明、吕改玲、刘升忠、刘武昌等师兄师姐的关

照，吴朝晖、扶丹、向丽娟、沙斯尔、姚远、邓丽萍、张晓芳、卢锐等同门的帮 助，潘燕、楚艳芳、傅燕苹、廖俊梅、马娜、苏丽等好友的热情，江日红、钟柳 等挚友的关怀和问候，让我时刻感受着友情的可贵！

怀着感激的心开始新的征程，一路有亲人和朋友的陪伴，生命也会更添光亮！ 曾晓桦

2010 年 5 月45

附录 A 攻读硕士学位期间发表的学术论文目录

[1]曾晓桦.从性质之争谈我国政府在民办教育中的责任[J].文教资料,2008(05).

[2]曾晓桦.实施教育券制度以促进我国基础教育公平的思考[J].管理观

察,2009(05).

[3]曾晓桦.对我国高校创业教育的几点思考[J].科技创业月刊,2009(08).46

武汉市大学生创业调查问卷

亲爱的同学：

您好！

为了解武汉市在校大学生对创业的态度和不同群体的创业现状，我们开展了

此项调研，调研的结果将作为个人论文的参考。您的回答对我们非常重要，因此 烦请您认真如实填写。衷心地感谢您对我们工作的大力支持！

2010 年 3 月

（请在每道题后的括号中填上所选答案的编号，谢谢！）

问题 1：你在大学里或毕业后有否打算自己创业？（单选题）

A 完全没有 B 不知道

C 有，但是没试过 D 有，而且尝试过或正在进行（跳向第 3 题） 问题 2：为什么你不打算自己创业？（可多选）

A 没兴趣 B 没有必要看 C 没有时间看

D 没有想过 E 有很多困难 F 其他

问题 3：你认为大学生创业对自己或他人有什么好处？（可多选）

A 解决自身就业问题 B 为社会提供更多就业岗位

C 提高创新能力和综合素质 D 获得经验以后好就业

E 其他

问题 4：为什么会有创业的冲动？（可多选）

A 锻炼能力 B 赚钱

C 积累经验 D 参加创业比赛 E 其他

问题 5：你认为是什么阻止你有创业的欲望？（单选）

A 资金缺乏 B 经验和社会关系缺乏 C 社会大环境

D 信息不通，缺少好的项目 E 知识储备少、管理组织能力差 F 父母的阻力 G 继续升学

问题 6：你认为如何可以解决资金问题？（单选）

A 贷款 B 求助于父母 C 向朋友借

D 合资 E 自己挣钱 F 其他

问题 7：你认为创业需要具备哪些方面的知识或能力？（可多选）

A 法律方面 B 营销方面 C 管理方面 D 计算机方面

E 外语方面 F 交际沟通方面 G 创新方面 H 其他

问题 8：你认为这些知识或能力是如何获得的？（可多选）

A 进行创业实践 B 去相关企业实习 C 向有经验的人学习

D 参加培训 E 参加社会实践活动 F 在学校培养 G 其他

问题 9：您觉得作为一个创业者，应具备什么样的素质？

A 较好的组织能力 B 具有专业知识背景

C 具有良好的社交能力 D 具有良好的心理素质合适应能力 问题 10：你认为大学生创业有哪些优势？（可多选）

A 政策优惠 B 专业优势

C 创新能力强 D 技术优势 E 其他