试论基层党组织增强代表性的逻辑与机制

作者：朱新山

毛泽东邓小平理论研究 2013年06期

　　［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1005－8273(2013)02－0027－06

　　毫无疑问，任何政党都是一定阶级、阶层和社会群体利益的代表者与反映者。社会公众对政党的认同度，取决于政党的代表性，政党越是能代表和维护社会公众的利益，就越具有代表性，它的合法性与认同度就越高。当然，任何政党都有一定的利益代表与反映机制，其代表性与群众认同度也不是一成不变的。江泽民提出中国共产党要体现“三个代表”，胡锦涛提出党组织要“保持先进性”，习近平提出党组织要增强“纯洁性”，应该说，党组织的“代表性”与保持“先进性”、增强“纯洁性”具有高度的内在关联。本文主要就中国共产党基层组织的代表性、面临的挑战及其增强机制等问题作一分析。

　　一、部分基层党组织面临代表性挑战

　　毋庸讳言，伴随中国急剧的社会转型，目前部分基层党组织在如何有效代表、反映和维护社会公众利益方面面临诸多不适应。基层党组织面临的这些不适应或者挑战，主要包括如下三个方面：

　　第一，部分基层党组织和党员干部在行为(作风)上脱离了社会。曹锦清在其著名实证调研著作《黄河边的中国》中，不无忧虑地指出：“最令我担忧的问题是，各级地方政权存在着日益脱离社会，且凌驾于社会之上的强大趋势。”[1](p.767)他说的虽是“各级地方政权”、“地方党政”日益脱离社会，但由于中国的特殊国情(党组织在各级政府机构中都处于领导核心地位)，因此，问题的实质是部分基层党组织和党员干部脱离了社会。胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中向全党发出严重警告：“脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前。”[2](p.10)习近平在新产生的政治局常委记者见面会上，也明确指出：“新形势下，我们党面临着许多严峻挑战，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。全党必须警醒起来。”因此，可以说，脱离群众，作风漂浮，是当前部分基层党组织在“代表性”问题上面临的最大挑战。党的十八大报告因而强调指出：“全党必须牢记，只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地。”[3](p.49)

　　第二，部分基层党组织在功能上出现严重的空心化。基层党组织传统的以动员与组织为核心的功能结构，是建立在对资源的直接掌控与权威分配的基础上的。在中国的改革进程中，这一基础正在发生变化。因为中国的改革开放过程，是社会资源由国家(党政组织)控制向社会回流的过程，是国家的经济过程逐渐与党政组织剥离的过程(党政组织不再直接组织生产)，也是市场机制不断拓展和社会自主性不断增强的过程。这就不能不深刻触动基层党组织功能定位的传统基础。结果是基层党组织的传统功能在衰退而其适应市场和社会需要的新功能却尚未形成，因而造成其功能结构的空心化。功能空心化或者说不再有多少实质性活动，基层党组织的“代表性”与“先进性”也就难以体现。

　　第三，部分基层党组织在组织上日益松散化。与基层党组织功能上空心化相伴随的，是其组织形态上的松散。党的十八大报告明确指出：“一些基层党组织软弱涣散。”[3](p.5)一些地方的基层党组织仅剩下一个空架子，甚至在运转形态上由“空转”发展到“停转”与“反转”。这些基层党组织事实上已不能给基层群众带来任何实际利益。基层党组织软弱涣散，其“代表性”与“先进性”就丧失了有效的组织支撑。

　　毫无疑问，基层党组织和党员干部的代表性，取决于其与社会公众的利益关系，它越是能代表和维护社会公众的利益，它的合法性与代表性程度就越高。作为阶级和民族先锋队的党的基层组织及其干部，本是最该和最能代表人民利益的组织和个人，然而，由于各种原因，部分基层党组织及其干部未能发挥先锋模范作用，带领群众奔小康，相反却走上无所作为甚至弄权自肥的道路。

　　党的领导的依据是党代表了人民的利益，除了人民的利益之外没有自己的特殊利益，党的各级组织及其领导干部都是为人民服务的。马克思、恩格斯早在《共产党宣言》中就已指出：共产党人“没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”。[4](p.285)当然，马克思、恩格斯所说的是共产党执政以前的情况。共产党一旦执掌政权，代表全社会行使公共权力，共产党就不仅仅要代表无产阶级的利益，而且还要代表全体人民的公共利益。在共产党成为执政党以后，全国人民的共同利益是迅速发展社会生产，提高人民的生活水平。在发展社会生产的过程中，就绝不能忽视每个地区、每个企业、甚至每个个人的特殊利益。改革开放后，在中国选择社会主义市场经济的目标模式并沿此快速推进的过程中，中国的社会经济结构和社会阶层结构发生了巨大变化，多样化的利益格局已经形成，这种情况必然影响到各级党组织。有学者指出，事实上，各级党委及其部门、各级党委所领导的政府及其部门都有其特殊利益。问题并不在于这种特殊利益，而在于如何对这种特殊利益进行制度性的约束，在于如何确立使这些特殊利益服从社会共同利益的制度。[5](pp.86－87)目前基层党组织代表性问题的症结在于，部分组织与部分人的特殊利益和私人利益压倒了公共利益。

　　在毛泽东时代，防止党政干部脱离群众进而失去代表性的办法，一靠教育与干部自觉，二靠发动一系列群众性政治运动。改革开放后，党开始致力于探索民主法治的新路。毛泽东曾指出，打破所谓的中国“历史周期律”，要靠“民主新路”。但新中国成立后由于种种原因，我们在这条路上并未走多远，相反党的集体领导原则和民主集中制却不断受到削弱以致破坏。1991年，薄一波就毛泽东与黄炎培1945年关于“历史周期律”的著名谈话，写下了一段发人深省的评论：“四十多年过去了，历史发展的客观进程，使我们深深地感到，开拓‘民主新路，打破这周期率’，不可能一次完成，也不可能一劳永逸。不但今天我们还不能说已经完全‘跳出这周期率’，就是在今后相当长的时期内，我认为也不要去说这个话。任务尚未完成，全党仍需努力！”[6](p.157)2012年12月下旬，习近平走访八大民主党派中央和全国工商联，称“毛泽东和黄炎培在延安窑洞关于历史周期律的对话，至今对中国共产党都是很好的鞭策和警示”。[7]看来，我们对党政干部脱离群众进而失去代表性问题，必须时刻高度保持警惕，而且还需要有效的组织建构与可靠的制约措施。

　　二、基层党组织增强代表性的逻辑

　　要增强基层党组织的代表性，首先需要了解党组织的代表机制。固然，任何政党都是一定阶级、阶层利益的代表，但在如何代表与代表的机制上，中国共产党却与西方政党有很大不同。

　　中国共产党在当代中国的领导地位，是历史形成的，也是今天的宪法与法律明确规定的。宪法不允许其他政党对中国共产党的执政党地位进行挑战，其他政党(八大民主党派)在中国共产党领导的统一战线和多党合作、政治协商的框架内履行参政党职能。而西方国家实行竞争性政党制度。西方国家政党赢得人民认同、体现其代表性的机制在于选举。赢得选举，就赢得了认同，就可上台执政。

　　当代中国政党的代表性主要不是通过选举来体现，而另有其机制。虽然中国共产党领导和执掌国家政权不需通过选举，但并不是说不需要得到人民的认同。任何政党执政，都要过人民认同这一关，都得时时面临人民认同的考验。正如《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》所指出的：“无产阶级政党夺取政权不容易，执掌好政权尤其是长期执掌好政权更不容易。党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。”[8](p.4)胡锦涛在党的十七届四中全会上更是向全党发出警告：“全党必须牢记，党的先进性和党的执政地位都不是一劳永逸、一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进；过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有。”[9]中国共产党赢得人民认同，体现其代表性的逻辑与主机制，是通过保持党的先进性，不断获得与增强执政能力。胡锦涛明确指出：“抓住了先进性建设，就抓住了党的建设的根本，就抓住了加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位的关键。”[10]

　　既然增强代表性需着眼于先进性，那么，如何保持党的先进性呢？答案在于不断加强学习与修养。毛泽东提出了“改造我们的学习”、刘少奇提出了加强“共产党员的修养”的任务。针对基层党组织的现状，江泽民曾向全党提出“基础不牢，地动山摇”的警告，并明确发出“学习、学习、再学习”的号召。可以说，加强学习和修养是保持党的先进性的保证，而党的先进性则是党的代表性和党的领导的保证。因此，党的代表性的逻辑是通过保持党的先进性来体现的，而保持先进性则需不断加强学习与修养。党的十七届四中全会在《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中明确指出：“不断学习、善于学习，努力掌握和运用一切科学的新思想、新知识、新经验，是党始终走在时代前列引领中国发展进步的决定性因素。”[9]党的十七届四中全会认为党的先进性的决定性因素在于加强学习，并首次明确提出“把建设马克思主义学习型政党作为重大而紧迫的战略任务抓紧抓好”。[9]党的十八大报告也强调：“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”[3](p.50)广大党员及干部只有时存学习之心、常怀修炼之功，不断加强学习和修养，才能保持党的先进性与纯洁性，进而体现代表性，也才有可能真正践行为人民服务的宗旨，证明自己“是用特殊材料做成的”。

　　在代表性问题上，中国共产党与时俱进。中国共产党通过保持先进性体现代表性，是其发挥代表作用的通常渠道与主机制。但中国共产党不否认不忽视通过其他渠道如民主选举机制来体现其代表性。因此，基层党组织的代表性与代表机制，实际上包括内外两个方面。内在代表性是指通过党的先进性建设，增强执政能力，高筑领先优势。其逻辑机制是通过保持党的先进性，充分发挥基层党组织引领人民群众的战斗堡垒作用。内在代表性是基层党组织主动去代表、维护人民群众的利益。基层党组织的外在代表性，则是人民群众通过现代民主选择机制，要求基层党组织及其干部体现出代表性与群众认同度。

　　毫无疑问，基层党组织的内外代表机制，或者说，保持先进性与现代民主选择机制，是相融相通、互为强化的。党组织越具有先进性，就越能得到人民群众的认同，就越能经受现代民主选择的考验。反之，来自人民群众的民主选择压力越大，基层党组织与党员干部就越能表现出先进性与体现代表性。党的十八大报告指出：“人民民主是我们党始终高扬的光辉旗帜。”[3](p.25)党的十七届四中全会强调，要逐步将基层党组织领导班子的产生建立在党员的直接选举基础上，要“完善党内选举办法，改进和规范选举程序和投票方式，改进候选人介绍办法。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”。[9]党的十八大报告也指出，要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，并再次强调“党内民主是党的生命”，并“以党内民主带动人民民主”。[3](pp.25、51)完全可以相信，掌握最先进理论，作为工人阶级、中国人民和中华民族先锋队并不断保持先进性的中国共产党，是完全能够赢得现代民主这场大考的。

　　三、基层党组织增强代表性的路径分析

　　毋庸讳言，当前部分党组织在基层社会已面临代表性挑战，因此，我们在增强基层党组织的代表性与代表能力上必须大胆探索，坚定地走内外结合增强基层党组织代表性的路子。为此要做好如下几项工作：

　　第一，坚持科学执政，正确区分政党组织与政权组织的不同职能。

　　国家政权组织不受监督，必然有脱离社会而异化的趋势与天性。马克思和恩格斯早就指出：“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。”[11](p.116)作为公共权力之国家的最大疾病就是，日益脱离社会且凌驾于社会之上。因此，现实中的国家政权组织是时时需要提防与制衡的。与国家政权组织不同，政党是社会利益代表与社会引领组织。政党的最大危险是政党国家化，如果这样，国家疾病就会传染到党组织身上，党组织就可能脱离社会而异化。

　　新中国成立以来，中国共产党对党的领导方式和领导体制进行了积极的探索，从改革开放前党管一切逐步走向党政职能分离，但依然存在较多的问题。基层党组织长期被当作权力单位来操作，直接掌握、控制与调度资源。因此，克服基层党组织脱离社会而异化，重振其代表性的根本之路，就要科学处理基层党组织与政府机关的关系，将基层党组织的支点由权力转移到保持先进性上来。因为党和政府机关职能不同，政党是社会政治力量不是公共权力。基层党组织的真正优势在于保持先进性赢得群众拥护。党的工作的核心，就是支持、领导和保证人民当家作主。要保证实现真正的民主选举，按人民的意志产生国家政权机关，使国家权力真正成为公共权力。党要严格依照宪法和法律规定的国家政权运作方式执掌政权，党的十八大报告指出：“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”[3](p.26)胡锦涛在纪念全国人大成立50周年的大会上明确指出：党要“善于运用国家政权处理国家事务”。党的十七届四中全会也明确强调，要“善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导”。[9]通过国家政权、民主程序依法处理国家事务，将成为党执政的基本方式。因此，只有正确划分政党组织与政权组织的不同职能，坚持科学执政，充分发挥党组织的社会引领作用，才能克服基层党组织在“代表性”问题上面临的挑战。

　　第二，找准保持先进性的有效抓手，使基层党组织持续焕发生机与活力。

　　中国作为最大的发展中国家，党组织在推动中国经济发展过程中责无旁贷。然而，中国既有的经济增长模式目前已遇到严重挑战。目前的增长模式有三大特点：一是以低端制造业为基础，高能耗、高污染、高资源浪费；二是以出口导向为主，严重依赖国外市场；三是以低工资为依托来提高产品竞争力。这一增长模式已运行30多年，其弱点逐渐暴露。在这种粗放型增长模式中，基层党组织为追逐GDP增速而直接组织生产，以致搞粗放扩张，拼资源、拼环境。鉴于这种增长模式已不可持续，党的十八大报告指出：“要适应国内外经济形势新变化，加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力。”[3](p.20)这就对基层党组织的既有功能造成深刻冲击，它们不能再直接参与市场竞争(包括通过掌控的资源创办企业以及招商引资等)，而是要大力改善商业环境、增强服务能力。因此，基层党组织真正稳妥、持久、可靠的抓手在于社会服务。党的十八大报告因此提出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”[3](p.54)基层党组织要把以生产动员与组织为轴心的功能结构转变为以社会服务为轴心的功能结构。正如某学者所言，中国共产党的合法性不能仅依靠持续的增长，而要立足于在维持经济增长的同时满足各种社会需要，取决于正式秩序规则和使民众形成正义感。[12]基层党组织要由功效代表性(促增长保发展)转到服务代表性(促公正保和谐)上来。

　　从动员型党组织到服务型党组织，是基层党组织转型发展的基本趋势。基层党组织要把社会服务作为保持先进性的基本抓手，摸准基层群众最为现实与真实的需求，想群众所想，急群众所急，充分发挥沟通信息、协调关系、化解矛盾、保证公平与促进和谐的作用，以此聚合利益，凝聚人心。可以说，以服务为轴心，建设服务型党组织，是中国共产党基层组织应对传统功能转型，进行现代功能重铸的根本性尝试。

　　第三，以普通社会成员身份走进社区，积极探索基层党组织活动方式的社会化转型。

　　基层党组织的活动方式要从行政化向社会化转型。在基层，执政党要贴近社会并进入社会，最好能够以普通社会成员身份参与基层的公共生活。[13]政党参与社会生活应当凸显社会服务的功能，而以行政化的正式组织出现的政权建设功能则应退居其次，否则，不但会降低基层党组织的工作效率，还可能会引起群众的逆反心理。如此来看，无薪志愿服务，可能是基层党组织活动方式社会化转型的根本之路，也是体现基层党组织先进性的重要措施。根据党章规定，党员在基层社会要“发挥先锋模范作用”，要“吃苦在前，享受在后”，因此，如果基层党员尤其是党员干部能以志愿者或普通社会成员的身份“进入社会”、“服务社会”，就更能融入社会，与群众打成一片，就更能体现和保持党的先进性，从而赢得群众的信服。

　　为此，基层党组织要努力打造人才高地，善于吸收中国社会不同群体和阶层的成功人士，凝聚社会的精华。党的十八大报告指出：“广开进贤之路，广纳天下英才，是保证党和人民事业发展的根本之举。”[3](p.53)基层党组织要引领社会英才在经济成功的基础上，以无薪志愿的方式参与基层社会的组织与领导工作，为他们实现人生价值与政治抱负搭建平台。可以预见，日益拥有人才优势的基层党组织，在努力推动中国经济发展的同时，将会以更大的耐心与精力从事社会公正、社会和谐与社会服务工作，从而带领人民不断走向更高水平的文明。

　　第四，积极推进基层民主与党内民主，大胆探索通过选举机制增强党组织的代表性与群众认同度的路子。

　　今天，仅仅依靠通过保持先进性体现代表性的内在代表机制，已经明显不够了。基层党组织在增强代表性问题上必须与时俱进，要努力拓宽基层党组织的代表性基础，尤其要敢于并善于通过现代民主选择机制增强党组织与党员干部的代表性与群众认同度。唯有如此，才有助于打造一个更透明、开放和协商性的政治体制，增强基层党组织与人民之间的血肉联系。

　　近年来，中国基层不少地方探索采用“两推一选”(党员推荐、群众推荐，党内选举)、“公推直选”等方式产生基层党组织的书记，就是用现代民主选择机制增强基层组织一把手(如乡镇党委书记、村或社区的党支部书记)的代表性和群众的认同度。“两推一选”、“公推直选”就是充分相信和依靠群众，在党内选举之前，充分听取广大群众的意见，吸收群众积极参与对党支部(或党委)候选人的评判，使群众的意愿充分表达，再通过党内选举把群众的意愿变为现实，实现党员意愿和群众意愿、党内民主和人民民主的有机结合。我们要尊重人民群众在民主探索上的首创精神，绝不局限于“两推一选”、“公推直选”等形式。正如党的十八大报告所指出的：“坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧与能量。”[3](p.51)要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。[3](p.25)

　　“两推一选”、“公推直选”等民主形式，绝不仅仅是干部选择方式的变革，更是基层党组织执政模式与代表机制的变革。因为群众的民主选择机制会尽力排除与群众利益严重冲突的人当选；群众授权的巨大压力，也会让当选干部充分认识责任的重大，为了不辜负群众的信任，就必须在为群众尽心竭力办实事中体现出先进性与代表性，从而为基层党组织发挥代表性奠定坚实的民意与制度基础。可以相信，基层群众在今后的民主实践中，一定会创造出更为有效的民主形式和走出更为稳妥地增强基层党组织的代表性与群众认同度的路子。

作者介绍：朱新山，上海政法学院国际事务与公共管理系教授，法学博士。