从审计的独立性谈国家审计机关的改革

作者：许娟

审计与理财 2004年04期

　　一、审计的独立性和国家审计机关的关系

　　审计独立性在审计机关中的体现具体表现在：１、审计机构独立，是指为保证审计机构独立行使监督权，对被审计单位的有关事项做出客观、公正的评价，充分发挥审计监督作用，审计机构应当独立于被审计单位之外。２、经济上的独立，是指审计机构从事审计业务活动必须要有一定的经济收入和经济来源，以保证其自身生存和发展的需要，其经费来源应有一定的法律、法规保障，不受被审计单位的制约。３、人员独立，指审计机关人员在执行审计业务时，必须按照已定的审计范围、审计内容、审计程序进行独立思考、独立工作、独立判断，在实质和形式上都处于独立地位，不受任何部门、单位和个人的干涉。

　　二、我国国家审计机关“不独立”的表现

　　（一）审计组织的不独立

　　独立性的中心就是组织的独立，然后才由此产生了经费独立、人员独立、工作独立和判断独立。在实际工作中，个别地方政府领导怕审计中揭露问题过多，自己承担太多的责任或影响自己的政绩，因而干预当地审计机关揭露和处理问题。有的还干预审计机关向本级人大常委会如实报告审计工作情况，人为地要求审计机关将一些重大违法违规问题删去，特别是当审计查出问题涉及到中央与地方利益冲突时，地方领导最终关心的仍然是地方利益，往往从本地的利益出发，对审计发现的问题压制不报，从而损害中央的利益，这种现象越到基层审计机关越是突出。这在一定程度上影响了审计机关的审计监督，在少数地方政府和有关部门甚至影响了审计工作的正常开展。

　　（二）审计经费的不独立

　　尽管我国《审计法》对审计机关履行职责所必需的经费作了明确规定，要求列入财政预算，由本级政府予以保证。但从现行的实际情况来看，由于各级政府及其财政部门都把审计机关视同一般行政机关，加上一些地方财力紧张，许多审计机关履行职责所必需的经费得不到保证，特别是地、县两级审计机关经费紧张的问题更加突出，审计所需的设施不能更新，审计人员的待遇和培训不能保障，这些都影响了审计工作的正常开展。

　　（三）审计领导体制的不独立

　　我国目前的审计领导体制实行双重领导体制，这种领导体制在对同级财政问题的监督上，往往不可避免地产生局限性，例如对被审计单位的审计深度不够，揭露的问题都比较浅层次，审查过程中的支出和收入的比重不合理；在对一些涉及本级政府的行为处罚上往往避重就轻，尽量避开那些有争议或者可能引起质询的问题。久而久之，就把双重领导变成了地方政府的“单向领导”。

　　现行地方审计机关接受上一级审计机关的业务领导的同时，又是政府的职能部门，其负责人的任免、调动、奖惩等都由本级人民政府管理，各级政府是审计机关的主要领导。这些审计领导又和其他部门的领导一起受到一级政府领导，经常相互配合工作，必然形成较为密切的工作关系和个人关系，各级政府往往会利用这种关系，以权压审，审计领导面对法律和权利，无所适从，陷入尴尬的境地，结果“坐得住的站不直，站得直的坐不住”，也会影响审计工作的独立性。

　　三、我国国家审计机关的未来———立法型模式

　　从我国国情出发进行分析，我国是人民民主专政的社会主义国家，全国人民代表大会是我国的立法机构，国务院是最高国家行政机关，国家审计是一国政权组织建设中的重要组成部分，设立与国务院、最高人民检察院、最高人民法院相平行的最高人民审计院（即所谓“一府三院制”），向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。这是我国审计机关改革的发展方向。具体而言，有以下几个方面的改革：

　　（一）机构设置。将现在的审计署独立出来，和最高人民检察院、最高人民法院相平行，向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作，并且为了统一名称，可以改名为最高人民审计院。同时在各级人民代表大会下设立各级审计院，直接对地方各级人民代表大会负责，同时地方各级审计机关接受上一级审计机关的业务领导。这样，国家审计机关与政府行政机构完全剥离，独立于政府之外。

　　（二）人员任命。审计长由国家主席提名，由全国人民代表大会决定，国家主席任免，全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定；审计长和审计机关的工作人员都不代表政府履行职责；地方各级审计机关主要负责人由地方人大常委会任命，下级审计机关的人事任免、调动由上一级审计机关决定，不再受人民政府的牵制。

　　（三）审计经费预算编报制度。审计经费单独列入国家预算，由人大承担，不再像现在列入各级财政预算，由各级政府承担。为了更好地从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，保证审计机关依法独立履行审计监督职责，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，可以学习国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。这种相对固定的经费预算和拨付制度，使经费的取得和罚没款、经费的收缴相分离，不像现在“八仙过海，各显神通”。从法律的角度解决经费问题，保证了其规范和公正，不为地方政府和财政部门领导人的素质及重视程度所左右。

　　（四）将国家审计工作重点放在公共财政和国家立法机关批准的支出项目上，专门对国家财政资金的审计监督。审计人员不直接参与日常经济计划与行政管理工作，不受任何行政部门干涉，使其监督职权不仅拥有检查权、行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等，更具有实际意义上的法律约束力。对审计人员的管理，建立和实行高级审计人员定期轮换制度。由于采取独立于地方政府的审计管理体制，使得审计人员的轮换成为可能，一些高层审计人员很长时间在某一个审计管辖范围内工作，容易形成较为密切的关系，特别是与被审计单位之间，可能产生舞弊现象，实行高层管理人员和高级审计人员的定期轮换制度，有利于加强防范，纯洁审计队伍。

　　改革过程可以分为近期目标和远期规划两步走：近期目标可以首先将双重领导体制改为中央垂直管理，解决目前最突出的“一仆难侍二主”的现象；之后逐渐向远期目标———立法型模式转变，最终达到建立与完善具有中国特色社会主义审计制度的目的。未来的有中国特色的社会主义审计制度，应该是一个独具中国特色，高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的审计工作体制。