关于乡镇财政职能问题的调研报告

关 于 乡镇 财 政 职 能 问题 的调研 报告　

陕西 省财 政厅 调研 组　

摘

要　 乡镇财政 的演变过程可简单地 归纳为建立期 、发展 期和转型期．在 转型期对　 镇财　 ．

政 的建设进行 了探 索．形成 了三种管理模 式，总结 出了五大特点 ，面临着 五个方 面的问题，提 出 　 了进一 步加 强　 镇财政建设 的初 步思路 ：一是加强 乡镇财政体制建设 ，科学界定 乡镇财政职 能； 　

二 是 加 强 乡镇 财政 制 度 建 设 ， 规 范 转 移 支 付 制 度 和 “乡财 乡用 县 监 管 ” 工 作 ； 三是 加 强　 镇 财 政　 机 构 和 人 员建 设 ， 实 行垂 直 管 理 ， 落实 对 口指 导 责 任 。 　 关 键 词　 乡镇 财 政 ；演 变 过 程 ； 职 能定 位 ；管 理 体 制　

乡镇 财政是 乡镇 政府履 行职 能的 财力基础 ，在巩 固　 基层政权 ，促进 乡镇经 济和社会事业发展 ，完善财务管理　

１９ 年 《 ９４ 预算法 》的颁布实施 ，乡镇 的财权 和支出范 围扩　

大 ，保 障能力增 强 ，乡镇财政 相对独立 的编 制财政 预决　

等方 面发挥 重要作 用 。农村 税 费改革 特别是取 消农业 税　 后 ，乡镇财政在体制管理和职能定位 等方 面都发生 了较大　

变化。我们通过召开座谈会 、个别访谈 、数据测算等方式　 对 乡镇财政的演变过程 、乡镇 财政职 能定位 、乡镇财力保　 障等问题进行了重点调查 ，提　 了加强 乡镇财政建设的政　

策建议 。 　

一

算 ，管理预算 内、外资金 ，财政管理职能显著增强 。乡镇　

财 政机构 和人 员普遍实 行 “ 双重 ” 管理 ，机构 和人 员同　 时受县财政部 ｆ和 乡镇政府的领导 ，机 构得 到健全 ，人员　 ］ 得到加强 ，属一级实体财政 。省财政还专设 了乡镇财政管　

理部 门，负责 乡镇财政的业务指导 、乡镇财政建设和发展　 等工作 ，使 乡镇财政基础设施建设 得到显著改 观，乡镇人　 员素质普遍提高 ，保障 了乡镇财政职能的履行 ，也为这一　

时期 的经济发展作 出了重要贡献。 　

、

乡镇财政的演变过程　

通 过对 乡镇财 政机构 建设 、管理 体制 、职能定位 等　

方面的历程 回顾 ，我们 以乡镇体制变化和农村税费改革为　

标志 ，将 乡镇财政划分为建立 、发展 和转型三个时期。 　 （ ）建立期 ，￣１４ 一 ９ ９—１ ８ 年的乡镇财政　 ９３ 这 一时 期的 乡镇 财政 ，从无 到有 ，经历 了建设 、消　

（ ） 型期 ，即农村税费改革 以来的乡镇 财政　 三 转

２０ 年实 行的农村税费改革 ，通过正税清费 ，取 消专　 ０２ 门面向农 民征收 的各种税费 ，规范了农 村税 费制度 ，调整　 了市 与县 、县 与乡的财

政体制与分配关系。在这一场 改革　

失 、重建的过程 ，呈现出有 乡镇政府就有 乡镇财政 ，无政　

府便无财政 的特点。 乡镇财政机构和人员 由乡镇政府或公　 社管理 ，县级财政履行对乡镇 财政的业务指导职能 。乡镇　

中 ，乡镇 财政 干部做 宣传 、搞 测算 ，做 了大量基 础性工　 作 ，但改革后 乡镇财政 的Ｔ作环境和工作任务发生了很大　 变化 。即由收支管理型 向支 出管理型转变 ，由预算管 理型　

向核算管理型转变 ，由维持保障型向服务发展型转变 。 　 在转 型的过 程 巾 ，陕西各 地对 乡镇 的财政 管理大致　 可以归纳 为＝种模式 ： 三 　

财政在 “ 统收统支”的财政体制下 ，履行组织 收入 、安排　

支 出、业务核算ｊ项主要职能 ，保障乡镇政府运转 的责任　 县及 以上政府负责 ，乡镇没有财权 ，相应 的事权和责任　 也相对较小 ，几乎没有为农 村提 供公共产 品和公共服务的　 职责　

１ 、预算 管理模式 。以安康市为代 表 ，取消 乡镇总 预　

算会计核算职能 ，撤销所有账户 ，统一开设 县财政专 户乡 　

（ ）发展 期 ，即 １８ － ２ ０ 年农村 税费 改革前 的　 二 ９３ ０２ 乡镇财政　 这 一时期 乡镇 财政是 基本完 整的一 级财政 ，特别 是　

镇分账 户 ，将乡镇预算 内外收入纳入县财政 统一管理 ，实　 行综 合预算 ，保证 乡镇既得财力不变 ，对乡镇的财政资金　

实行统一 调度 和拨付 ；对乡镇各预算 单位的财务收支实行　

本栏 目囱陕 西省农 村综 合改革领 导小 组办 公窒 支持 开办　

５ ０　 西 部　 会 　 财

一 　

ｊ 　

报账制 ，由乡镇核算 中心集 中核算 。 　 ２ 、集 中核算模式 。以延安市 为代表 ，其 主要 内容是　

将乡镇财政所作为县财政局 的派 出机构 ，以乡镇为财政 预　

农村 综 合 革　 改

财政资金 的财务核算 ，同乡镇政府之间不发生 资金往来 ， 　 基本上脱离 了财政业务工作 。 日常工作 主要负责村级资金　

核算和涉农补贴发放。 　

算独立 核算 主体 ，实 行 “ 预算代 编 ，账户统设 ，资金统　 调 ，集中支付 ，会计服 务”。在机构设置上 ，将原 乡镇财　 政所与农税所合并 ，上划为县 区财政局的派 出机构 ，更名　

为 “ ××县财政局 ××财政所 ”，人权 、事权 、财权统一　 由县 财政局垂直管理 。 　 ３ 、统 收统支模式 。以大荔县为代表 ，推行 “ 构上　 机

２、资金 管理方 面 的实例 。合 阳县 乡镇财 政所 管理　 的资金有乡镇 政府 、教 育组 、财政所三大块 。按资金用途　 及属性 ，管理 核算分为 四类 。 （ ）乡镇 政权建设及 基础　 １ 设施 建

设资金 ，由乡镇财政所 管理核算 ； （ ２）农村 义务　 教 育经费 ，通 过县教育专户 下达 ； （ ３）支农项 目１项 ， ９ 　

分属财政 局 、计划局 、水利局 、交 通局 、农 业局 、农发　

划 ，账户统设 ，资金统调 ，集中收付” ，打破 按现有隶 属　 关系划分财政管理范围的框框 ，对财政所 的职能重新进 行　 划分 和界定 。暂时取消乡镇 财政 预算 ，原 乡镇财政 管理 的　 预算单位 由县财政按县级预算单 位进 行管理 ，乡镇各单位　 不再设立财务与会计 岗位，财务管理 由财政所负责实施 。 　

＝、乡镇财政的现状与问题分析　

办 、民政局 、劳动局等８ 个部 门管理 ； （ 对农 民的支农　 ４）

补 贴项 目９ ． Ｎ ，由农 业 局 、财政 局 管理 。这 些资 金 下达　

后 ，全部纳入乡村财务核算 中心统一管理 ，乡镇资金实行　 乡财乡用县监管 ，村级资金实行村财村用乡代管 。但实际　

管理上财政支农 资金 实行条块分割 ，不愿纳人乡镇财政统　

一

管理 ；资金类别 多、小项 目多，有限 的资金难以形 成合　

（ ）乡镇财政机构 管理 的现状　 一

乡镇财政设置主要有 三种模式 ： 　

一

力 ；管理监督不 到位 ，存在重资金分配 ，轻项 目和资金管　

理 的倾 向 。 　

是 派 出机 构 模 式 。 以延 川 、合 阳 、大 荔 县 为 代　

３、机 构建设 与工 作开展 方面 的实例 。山 阳县 申家　

垤 乡政府 机构设 置有 ：财政所 、农 机站 、扶 贫办 、水保　 站 、林业站 、广播站 、文化站 、计 生服务站 、司法所 、经　 营管理站 、计划生育办公室 、乡镇企业 办、综治办 、民政　

表 ，乡镇财政所 为县财政部 门的派出机构 ，人员隶属财政　 局统一管理 ，财政所长 由县财政局任命 ，代表县财 政管理　

乡镇 财政工作 ，同时根据乡镇工作安排 ，完成 乡镇 政府 安　 排的工作任务 。 　 二是 “ 重 管 理 ”模 式 。以 印 台 区 、蓝 田县 为代　 双 表 ，财政所为乡镇政府机构 ，人 员编制在 乡镇 ，行政领导　 隶属 于乡镇政府 ，县财政局对 乡镇财政所人员 的分工 、调　

办等 ｌ个。财政所行 政编制４ ，实有２ ，工作量 比税改　 ４ 人 人 前增加 两倍以上 ，全年 工作时间在３ ０ ３ 天以上 。主要工作　

事项有 ： （ ）征 收耕 地 占用税 和契 税。 （ １ ２）负责８ 乡 个 　

镇单 位 （ 乡政 府 、财政所 、计划生 育办 公室 、计 生服务　 站 、扶贫办 、林 业站 、乡 中心校 、乡九年制学 校 ）、８ 个　 村 的财务 核算 。 （ ３）负 责各 类补 贴 “ 一折 通 ”发放 。 　 （ ４）完成上 级财政布置 的阶段性工作 ，主要

有各类会议　 的准备 、参会 、传达 、宣传 落实 ；各项业务 报表 ；预决　

算 、财政人员管理 、国有资产管理 、财政检查 、工作督查　

动、考核等实行统一管理 。 　 三是 乡镇 机构模 式 。以宜君 县为代表 ，乡镇财 政所　

的所有管理权均在乡镇 ，事权人权 由乡镇管理 ，县财政局　

仅对其进行业 务指导 。 　 （ ）乡镇财政的现状 与问题　 二 １、乡镇 财政管理体 制方 面 的实例 。延川 县取消 了　 乡镇 财政 总预算会计 ，财政收支核算职能由县财政总预算　

会计代理 ；撤销 乡镇各预算单位在金融机构 的所有账 户 ， 　

等 。 （ 争 取资金 ，主要是争 取学 校 、乡村道路 、水毁　 ５）

修 复 、政权建设等项 目。 （ ）配合 乡 中心工作 ，包村 每　 ６

个月需 要８ 天时 间到村上工作 ；承担党建工作 、扶贫重 点　 村建设 、通村水 泥路 建设 、计划生育 、安全生产 、林权制　 度改革 、征收合作 医疗款 、调解 民事纠纷和上访事件 、防　 汛抗旱 、防疫 、负责全 乡建房户的 申请 申报及现场勘测 等　

各乡镇政府及各预算单位的账户统 一在县结算 中心开设 ； 　 县结算 中心设立乡镇核算专柜 ，对乡政 府及各预算单位实　 行集 中监管 ，乡镇政府及各预算单 位实行报账制度 ；乡镇　

财政预算 内、外收入纳入县财 政统一管理 ，支 出统一调度　

工作 。该 财政所 经费每年预 算 １ 万元 ，仅能维持 最基本　 ． ５

的需要 。同时 ，电脑 、打印机配备不齐 ，办公设施 已使用　

和拨付 ；乡镇政府机关作 为一个预算单位 ，单列经费 ，乡　 镇政府机关设报账员 ，经 费支 出到县会计核算 中心报账 ； 　 乡镇 各预算单 位 的公用经 费支 出 ，乡镇 预算单 位提 出 申 　 请 ，县财政审核后 ，拨付 到县结算 中心各预算单位的基本　 账户 。乡镇 财政 所不 编制预算 ，不管理乡镇经费 ，不从事　

２余年 。这是最小的财政所 ，每年经 费缺 口高达３ ０ 万元 。 　

４、乡镇财 政所长 个人工 作状况 的实例 。铜川 市 × 　 ×财政 所所长 自己 的工作是 ：早上八 点上班 ，开 了一张　 票 ，然后协调契税征 收 ，接待上访 ，安排防汛 ，协 商５ 户　

≥。 　

墓 　

一 　 毒ｉ

ｊ 　

≥ 　

≯ 　

ｌ ｌ ｉ 　 　 ｌ ｌ 　

＿ 　

一 ｊ 一

人搬迁 问题 。他在 乡镇兼职达到九项之多 ，同时承担纪委　 委员 、机关保管 、健康教育 、公费医疗 、农村合作医疗基　

金征 收 、人大联络员 、政协联络员 、包村等职责 。尤其是　

　

－ 　

＿ 　

了也不增加 自身 收入 ，责任意识淡化。要钱成 了乡镇领导　 的主要 工作 ，

要 不来就 借 ，借 不到就 欠 ，寅 吃卯粮 。同　 时 ，乡镇Ｔ作任务以及政策要求 与支 出责任不对称 ，农 村　

包村任务 ，每个财政人 员都要包村。 乡镇 财政所长大量的　 工作 时间干 了乡镇 的中心工作 ，占工作时间的８ ％，只有　 ０

２ ％的时 间用在 了财政业务工作 。 ０ 　 从 以上 四类个案 ，我们梳 理 出现阶段 乡镇财政 的五　 大特点和存在 的五个问题。 　

债务仍 成增加 的趋势 ，乡镇难以落实管理责任 。另外 ，由 　

于资金来源不足 ，村级组织在落实国家惠农政策项 目、兑　 现涉农补贴 、开展新农村建设中承担 了大量 的办公费用 ， 　

形成了隐性债务 。 　

四是 带 来 了 非 税 收 入 管 理 与 资 产 管 理 两 个 “ 虚　 位 ”。非税 收入管理职能落不到实处 ，国有资产管理落不　

到实处。 　 五是 形成 了工作 和指导上 的两个 “ 错位 ” 。县 乡财　 政之间 ，无论是制度设计与建设 ，还是资金 的安排 ，乡镇　

（ ）乡镇 财政 凸现 的五大特点　 三

一

是填补 了为农 服务 与综 合协 调两个 “ 空位 ” 。增　

强了 乡村两级 财务管理职能 。乡镇普遍设立了农村财务服　 务中心 ，同财政所 两块牌子 ，一套人马 ，建立了乡镇会计　

集 中核算和村财 乡管制度 ，财政所负责乡镇各单位的会计　 核算 业务 ，同时 为村 级财务 管理提 供代理 记账 、会计核　

算 、监督 、财务公 开等服务 ，并承担 了村级资金的审计工　

都依附于县级 ，县级财政负责对乡镇财政的指导和建设 ， 　

既有力不从 心的财力 限制 ，又有条块之问的利益纠葛 ，难　 以形成对乡镇财政 的统一协调指导 ，不利于乡镇财政 的建　 设和发展。 由于乡镇财政人员 的管理考核体系不完善 ，实　 行县财政垂 直管理 的容易偏离 乡镇重点Ｔ作 ，实行 “ 双重　 管理 ”和归 口乡镇 管理 的又出现 大量的 时间脱离 本职工　

作 。建立 了涉农补贴发放 “ 一折通”发放体系 ，建立了涉　 农补贴发放的 “ 高速路 ” ，保证 了涉农补贴的发放 ，做到　 了服务群众更 直接 、更有效 。 目前 ，全省 由乡镇 财政 所实　

施发 放 ，纳 入 “ 一折 通 ”发放 的涉 农补贴 项 目最 多 的达　

２ 项 ，最 少 的也 有 ８ ，并且 在 不 断 增 加 。 １ 项 　

作 ，一些乡镇 财政所失去了财政ｔ作 重心 。 　 （ ）乡镇 财政存在 的五方面难题　 四

一

二 是肢解 了预算 与监 督两个财 政管理 “ 本位 ” 。乡 　

是 职能定 位不清 ，影 响财政 发展 。难 以从根 本上　

镇财政预算管理的职能严重弱化 ，多数县区实行乡镇 收支　

预算 由县级财政代 行编制 ，

县财政包揽了 乡镇的预算 ，乡 　 镇预算管理职能已基本丧失 ，乡镇财政所也基本上成 为县　 财政 的报 账单位 和 “ 出纳 员” 。虽然在 “ 乡财 乡用县监　 管”制度设计 时 ，在乡镇统一设立 了 “ 专项资金”账户 ， 　 将 乡村实施的项 目资金纳入 乡镇财政 ，实行统一监管，但　

解决 目前乡镇 财政职能存在的 “ 缺位” 、 “ 空位”、 “ 错　 位”等现象 ，不利于党在农村各项财政经济政策的贯彻落　

实 ，不利于乡镇职能 的有效发挥。 　

二 是丁作 量加大 ，工作 难度增 加 。由于 乡镇 财政处　

于财政管理体系的末端 ，直接面对千家万户 ，工作 面广， 　 服务项 目多 ，补贴兑付工作程序和标准要求较高 ，致使 任　 务十分繁重 ，工作量 比税改前增加两倍 ，乡镇财政人员不　 堪重 负 。据 统计 ，陕西 省涉农 补贴项 目多达 ２项 ，随 着　 ７

“

一

由于部 门利益的驱使 ，大量 的涉农项 目 资金仍归县级部门 　

管理 ，实施县级 “ 报账制”。县财政监督 “ 离的远” ，乡 　

镇财政监督 “ 不见” 、 “ 看 　 摸不 着 ” ，使 本 属 于 乡镇 财政 　

折通”发放 工作 的逐步推开 ，乡镇财政的工作量将 会　

管理监督 的职能严重被肢解 ，资金使用监督 “ 缺位”问题　 突出 ，容易形成管理 “ 真空”。 　

＿ 一是形 成 了农 村公共 产品 供给与支 出责任 两个 “ 缺　

进一步加重 。同时 ，会计核算业务也大量增加 ，一名财政　 干部甚至要管理上百个账 户，加之会计核算行政干预仍然　 较多 ，也人为地 造成工作难度 的增大。 　

位”。 目前 ，乡镇财政多属补贴 乡镇 ，基本财力靠市县转　 移支付 ， 自身难 以为农村提供公共产 品，特别是在经济不　

发达 和较为贫困的地区 ，南乡镇财政提供公共产品更 无从　

三是人 员大幅度 减少 ，资金 安全风 险大 。乡镇 财政　 人员不足 ，造成干部兼职较 多 ，难 以做到会计 、出纳相分　

离 ，管理 、监督相分 离，账户 、印鉴相分离 ，内部监督制　

谈起 。由于财力限制 ，乡镇 的支 出责任也严重淡化 ，支出　 的依赖性和随意性 并存 。 目前县 乡财力分配形成一种事实　 上的 “ 财政承包体制” ，县级财政 “ 越俎代疱” ，造成支　

责任上移 ，对乡镇政 府缺乏激励政策 ，难以调动乡镇理　 财 的积极性。 乡镇 政府用钱 “ 向型”思维严重 ， “ 外 　 内敛　

约机制不能有效建立 ，形成财政资金安全的潜在风 险。 　 四是缺乏业 务培训 ，人 员素质普 遍不 高 。乡镇财政　 干部专业人员少 ，年 龄偏大 ，Ｔ作技能和素质要依靠 自身　 的努力 ，很 难适 应

快 速变化 的形势 。特别是不能适 应计算　 机 网络管理和办公 自动化 的要求 ，个别乡镇财政人员惟恐　

损坏 电脑 ，干脆不开机 ，电脑成 了摆设 。 　

型”思考缺乏 ，乡镇 不管增 收，财源建设工作没钱干 ，干　

本栏 目鑫陕 西省农 村 综合 改革领 导小 组办公 室 支持开 办　 ｊ

５　 ２

曩》 　

西 部 财　 会　

■　

　 －

ｊ 　

ｉ 　

ｊｌ ０： ；ｌ 　 　 　

＿　 一 　

ｉ 　

（ ） 三 乡镇政府财力保障　

袭 期 　 　

五是 经费 短缺 ，办公条 件差 。乡镇 财政所 自身没有　

经费预算 ，支出靠上级补助 ，随着业务量 的增加 ，经费短　

（ 农村综合改革职能 ； （ 其他工作 。 ７） ８） 　 从 当前 的改革 实践 中 ，用 一个较 为合理 的标准 作为　 参照 ，来衡量保障乡镇正常运转 的财力水平 ，可 以作为权　

宜 之计 。 　

缺问题突出。同时 ，乡镇财政所办公 、住宅条件较差 ，原　

来是标准化 的财政所 ，现在时过境迁 ，长期无人关注乡镇　

财政 自身建设 ，加上经费紧张 ，房屋维修资金缺乏 ，影响　

了基层财政干部 的正常工作和生活。 　 三、 乡镇财政职 能与财 力保障　 乡镇财政 职能 是乡镇 政府 职能 的重要 组成部 分 和延　 伸 ，研究乡镇财政职能必须立 足于乡镇 政府 职能的定 位 ， 　 才能做到乡镇财政不越位 、不缺位 、不错位 和定好位 。 　

陕 西省铜 川市在 全省 的经济发 展状 况 、财政收入 水　

平 、人 均财力均属 于中游水平 ，具有一定的代表性。铜川　

市各县 区对 乡镇 的经费预算普遍采用基数加人均经费定额　

标 准的办法 ，俗 称 “５＋３ ｌ ”。 即 “ ５ １ ”是基 数部分 ，按　 农村税 费改革转移支付资金核定给各乡镇每年ｌ万元公用　 ５ 经 费 ； “ ”是 按乡镇人员 编制数为依据 ，再 给予每个编　 　 ３ 制年 均３Ｏ ０ 经费 。从 运行效果 看 ，这种 办法维 持了乡　 　０ 元

（ ）乡镇政府职能定位　 一

乡镇 政府 的主要 职能是 认真 贯彻 落实党 和政府 的各　

项方针政策 ，促 进经济 发展 、加强社会管理 、提供公共服　 务 、维护社会 稳定 。具体 有 以下五项任 务 ，宣传法 律政　

策 ，促进 村 民 自治 ，加强基 层党组 织建 设 ；发 展农 村经　

镇政府运转的基本需 要 ，得到了乡镇党 委 、政府 的普遍认　 可 。但也存在公用经费缺 口问题 ，仅维持最低运转 ，中等　

乡镇每年缺 口在５ 万元左右 ，如果能补齐经费缺 口，适　 —６

济 ，加 强农业综合生产能力建设 ，健全农业社会化服务体　 系 ，引导农村劳动力转移 ，增加农 民收入 ，提高农 民生活　 水

平 ；加强社会管理 ，规范集体经济 ，推进政务公开 ，保　

护人 民生命财产安全 ；发展公 益事业 ，提供 公共 服务 ，搞　

当提高到 “ ５ ”的标准 ，乡镇政府运转 困难 的状 况将　 １ ＋５

得到明显的改观。 　

根 据 乡镇 机 构 改 革 的 规定 ，陕 西 省按 照 人 口 、面　

积 、财政 收入将 乡镇分 为三类 ，并 根据类别 核定 行政 编　 制 ，一类 乡镇不超过３ 名 ，二类乡镇不超过２ 名 ，三类 乡 Ｏ ６ 　 镇不超 过２ 名 。按 照 “５＋５ ３ １ ”的方法测算 ，在当前 的条　

好公共设施建设 和小城镇 建设 ，开 展社会保 障服务 ，发展　 科教文卫事业 ，提供信息服务 ，促进精 神文明建设 ；加强　 综合治理 ，化解 社会 矛盾 ，处理群体性 突发性事件 ，保证　

社 会公 正 ，维 护 社 会 稳 定 。 　

件下 ，乡镇 政府公用 经费应 不低 于２ ． ３ 万元 。各 事业　 ６ —Ｏ ５

机构 办公经 费 ，参 照县 区对部 门经费 预算标 准和办 法核　

合 理确定 乡镇政 府 的事 权应从 三个 方面 着手 。一是　

县乡政府共 同的事权 ，在县级行政 区域 内的司法行政 、民　

政 、计 划生育 、农业 基础设 施建设 、农业 技术 推广 、文　 化 、卫生 以及城 乡建设事业 ，应主要 由县级政府承担 ，乡　 镇政府 协办 。二 是 乡镇 无力 承担 的职能 ，如公 检法 、科　 技 、环境治理 、国土资源保护 、重大基础设 施建设 等事权　 应 明确 由县级政府承担。三是 乡镇无力 承担但需要 乡镇组　

定 ，统一 由乡镇政府统筹使用。对于县级政府 和部 门委托　 乡镇政府开展的工作 ，应该 由县级政府 和部 门给予一定的　

资金支持 ，经协商确定后 ， 通过财政部 门下达 ，纳入乡镇　

财政 预算 ，以保证工作 的顺利开展 。对于突发事件和应急　 事件 ，先 由乡镇财政负担经费 ，工作任务完成后 ，由县财　

政调整预算 ，统筹安排 。 　 测算 的乡镇 政府公 用经 费保 障标 准 ，是 基于 目前 的　

织开展 的公共事务 ，如农 村义务教育 、农村社会保 障 、优　

抚救助 、乡村道路建设 、小城镇建设等 ，乡镇政府承担组　

现实而概算 的，也是维持乡镇政府运转的最低标 准。乡镇　 政府财力与事权相匹配的财力保障标 准 ，应随着 乡镇政府　

织与落实的责任 ，县级及 以上政府承担财力保 障责任 ，共　

同提供面向农村 的公共服务 。 　

事权 的界定 、经济的发展和农村 公共 服务 的此 消彼长等诸　

多因素 ，而相 应地得 到调整与提高 。 　

四、对加 强乡镇财政建设的初步思路　

（ ）乡镇财政职 能定位　 二

乡镇 财政 的职能定 位要 围

绕发 展经 济 、社 会管理 和　 公共服务来进行 ，并着重从适度的预算管理权 、规范的核　 算 监督权 、到位 的政策执行职责 、满意的公共服务职责等　

（ ）在 乡镇财政体制建设方面　 一 要将 县乡财 政建设 纳人 国家财 政 的总体发展 战略规　

划 ，科学定位 乡镇财政职能 ，由原来的抓收入转变为加强　

“ 两权 两 责 ” 四个 方 面予 以细 化 。具 体可 归纳 为 ８ ： 项　 （１ ）预 算 编 制 管理 职 能 ； （ ２）公共 财政 服 务 职 能 ； 　

（ ３）组 织 协 调 收人 职 能 ； （ ４）管理 监 督 资 金 职 能 ； 　 （ ５）单 位 财 务 管理 职 能 ； （ ６）国有 资产 管 理 职 能 ； 　

对支 出的监管 和跟踪 ，完善县乡财政体制 。建议出台加 强　 乡镇财政建设 的指导性文件 ，通过调整体制 、完善政策 、 　 强化管理等手段 ，逐步解决乡镇财政的困难 问题 。坚持分　 类指导 的原则 ，针对各地乡镇发展水平的不同 ，分类指导　

和改革县乡财政体制 ，满足不同类型 乡镇 发展的需 要 。在合理划分县 乡事 权和支 出责　

任的基础上 ，综合考虑 乡镇 经济发展水平 、税 源基础 、财政 困难程 度等因素 ，对不同　 类 型的乡镇实行不 同的财政体制 。经济较发达 、财政收支规模较大 、财政收入增长能　 满足 自身需要 的 ，可实行 比较规范 的分税制 财政体制 ，以调动 乡镇 发展经济 、增收节　 支的积极性 ；经济欠 发达 、收入规模小 、收不抵 支的 ，实行统收统 支或统收统支加激　 励的财政体制 ，乡镇财力缺 口由县级弥补 ，以保障 乡村政权组织正常运转。 　 （ ）在乡镇 财政制度建设方面　 二

一

要规范转移 支付制度 。县 区要科学 合理 地确定 乡镇财力 ，以制度的形式 固定下　

来 ，使部 分乡镇财 力无法满足 的需求得到 满足 ，使各乡镇 的财力相对均衡 。县对 乡的　 财力补助要按工作 、时间进度及时拨付 ，乡对 村的转移支付 资金 不得 挤 占，如数拨付　 到位 。同时 ，建议 建立统发公共事件 财力补助制度 ，对农村 突发的公共事件给予 乡镇　 必要 的财力支持 。二要规范 “ 乡财 乡用县 监管”工作 。从制 度上确认 乡镇财政是 乡村　 财政财务 核算工 作的唯一合法主体 ，制定 统一规范 、可操作 性强的实施办法 ，合理人　 员配 置 ，发挥核算 监管作 用 ，进一 步规范 乡镇 财政 收支 行为 。三要强 化资金 管理监　 督 。赋予 乡镇 财政履行资金监管 的权 利 ，对各类项 目的专项 资金 ，实行分类管理 ，实　 行县 乡两级 报账制 。在 乡镇设立 “ 项资金”专户 ，用 于核算在乡村范 围内实施 的项　

专 目资金 。四要 完善非税收入征管制 度 ，实行非税收入征管查 处相分离 。五要创新 财政　 支农方式 ，大力实施支农资金整 合。六要逐步清理并减少 配套资金要求 ，控制乡村债　

务增长。 　

（ ） 乡镇财政机构和人员建设上　 三 在

一

是实行垂直管理 。建议 乡镇 财政所作为县财政局 的派出机构 ，统一称 “ ××财　

政所 ” ，或按经济 区划成立 乡镇 财政 分局 。县级财政管理部 门统管乡镇财政 的机构设　

置 、人员 编制 ，财政所人 、财 、物由县 （ ）财政局归 口管理 ，并逐步规范化 、制度　 市

化 。二是落实对 口指导责任 。在 省级财政部 门设立 乡镇 财政管理机构 ，或挂靠在 相关　 处 （ ），负责对乡镇财政 的指 导 ，县 （ ）级原农税 管理 部门可改为 “ 室 区 农村财务管　 理局 ” ，负责落实对乡镇财 政所 的管理 、考核 、监 督和业务培训等职责 。三是加 强人　 员配 备管理 。根据业务量大 小 ，合理配备 乡镇财政 工作 人员 ，按照 乡镇规模 ，三类 乡 　

镇配备 ４ ，二类 乡镇配备５ ，一类 乡镇配备６ ，人员在财政所 内部可根据工作需要　 人 人 人 和工作量不同 ，实行交 叉任 职。 四是增加对乡镇 财政 建设的投入 ，加强 乡镇 财政 自身　

建设　

课题 调研 总负 责　 上 官 吉庆 王 小龙　

参加调研 人员　

樊 晓 民 刘汉 营 程 云 辉 陈俊 亚 亢彬　

责任编辑 ：一凡　

本栏 目痰陕西 省农村 综合 改革领 导 小组 办公 室支持 开办　

５ 　 西 部 其 会　 ４ 才

ｌ　 ０