论现行土地管理法的缺陷

论现行土地管理法的缺陷

摘要 《中华人民共和国土地管理法 》自1986年制定实施以来，经几次修订，逐步完善，现行版本是2004年版本。几年的实施经验总结，在肯定其对我国土地管理、维护土地的社会主义公有制、保护和开发土地资源、合理利用土地方面做出重要贡献的同时，也暴露出了一些问题。资源配置与损失补偿的非价值化原则，征收、征用土地补偿的不合理性，集权型、管制型为主要内容的制度规范，监督检查机制与公众反馈机制的缺乏，公共利益界定的不明确，土地产权的不清晰，都是现行土地管理法表现出的问题。另一方面，由于制度的不合理，也开始暴露出来了很多隐藏的问题，例如，禁止集体土地入市，唯一进入市场的方式就是通过土地征收，这妨碍了农民集体参与工业化、城市化的机会；征地补偿还是维持计划经济时代的地价制度，补偿费还是由政府来定，而不是市场价，这就从农民身上拿走了巨额的财产，严重损害了农民的利益；小产权房的产生，也从侧面反映出现行《土地管理法》存在的严重问题。合理分析现行《土地管理法》的缺陷，提出合理的建议，将会促进我国社会经济的可持续发展，为保护开发土地、合理利用提出宝贵意见。

关键词 土地管理法 缺陷 征地

正文

中华人民共和国土地管理法简介：

1986年6月25日 第六届全国人民代表大会常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法 》，明确提出制定本法的目的是：为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。第一版的土地管理法包括七章五十七条。之后一直到现在，总共进行了三次修订。 1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》，主要进行了五大方面的修订；1998年8月29日中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过《中华人民共和国土地管理法》 ，进行了第二次修订，修订后的《中华人民共和国土地管理法》分为八章八十六条，增加了29条，同时增加了监督检查这一章；2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，为第三次修订，这次修订主要是区分了征收与征用的不同，包括以下几条：第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。” ；将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。

现行《土地管理法》为2004年版。本法自实施以来，为保护土地资源、合理利用土地、促进社会经济的可持续发展的做出了重大贡献，但同时，随着实施时间的延长，经验的积累，本法也暴露出来了一些明显的缺陷和不足，资源配置与损失补偿的非价值化原则，集权型、管制型为主要内容的制度规范，都成为现

行土地管理法面临的问题。我国社会经济的发展和社会环境的变化，以及立法环境的不断变化，从一定程度上都要求我们需要有一个适合我国经济、社会现状的土地管理法。本文主要论述现行土地管理法存在的一些缺陷和问题。

一、《土地管理法》中有关征收、征用土地的问题 《土地管理法》第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。也正是这一条关于征收征用土地的规定，暴露除了很多与我国社会情况不相符合的问题，成为近年来一直备受争议的焦点问题。中国征地补偿理论和制度设计有明显的计划经济体制特征，这是与我国现状不符合的，因而必然引发矛盾。具体分析在《土地管理法》法条中体现的不合理之处，主要有以下几点：

一是法律规定不完备，对公共利益的界定不明确。第二条强调国家为了公共利益的需要可以对土地进行征用，但未对公共利益做出明确的界定，导致征地权运用范围过大，没有充分尊重农民对土地财产使用、收益和处分的权利。经营性用地也打着公共利益幌子进行征用。《土地管理法》第六十三条规定“：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第四十三条规定“：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。可以看出，只有国有土地使用权才能上市流转，农村集体的土地不能上市流转，而征用权的行使是集体土地变为国有的唯一途径; 这种建设用地统一由国家征用、政府垄断土地一级市场的土地使用制度，为地方政府“以地生财”创造了条件。政府以“公共利益”为借口可以征收征用集体土地，而不必征求农民的意见，农民对征收征用补偿不能讨价还价，不能行使权利对征收征用予以反对，也不能从政府利用征用的集体的土地通过拍卖赚取土地差价中获得直接报酬。这就在客观上形成了土地征占越多，政府利益越大的现状。而农民则无缘于土地在工业化、城市化进程中的价值增值。

二是征地补偿标准不合理。《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6~10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4~6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。土地在农村不仅仅是收入来源，还有着社会保障的功能。但是，中国农村整体上社会保障体制尚

未建立，即使有的地方建立了社保机制也不完善，国家对农民的土地实行征收是永久的，而农民得多的收益却相对来说非常少。特别是在我国西北地区，土地贫瘠，3年平均产值少的可怜，即便是最多的30倍补偿，也无法保证农民今后的正常生活，反而断去了农民的生活来源。所以，土地对农民具有重要的社会保障功能与归依功能，相比较农民已有的经济基础和今后的需要，现有的补偿标准难以保证农民原有生活水平的保持，更难以保证农民的后续发展。

二、土地所有权的规定不充分，导致土地产权不明

《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。该规定反映出的问题是，谁是集体土地真正的产权代表？这就在实际操作中产生了很多的问题。一方面，农民基于土地使用权的取得，拥有土地的占有、收益权利却缺失处分权。在农村土地资产占总资产比例较大的情况下，这种不清晰的产权主体安排，造成了一系列农村土地问题。产权主体不明确必然导致乡(镇) 、村(组) 、农民个人对自己应享有的权利不清楚。例如在征地补偿问题上，由于所有权主体的不明确，造成土地收益权无法得到体现，难以实现对土地权利人的保护，影响耕地的保护，从而阻碍农村经济发展，破坏农村的稳定。另一方面，集体并不拥有对土地的绝对所有权。因为所有权是所有人对于所有物进行支配的最全面、最充分的物权，所有权人有权排除他人对于其所有物的干涉，并且同一物上只能有一个所有权存在，而不能同时并存两个或两个以上的所有权，它不仅包括对于物的占有、使用、收益，还包括了对于物的最终予以处分的权利。然而，我国集体所有的土地，集体是没有处分的权利的，国家和集体土地是不能转让的。还有，对于土地的国家所有权来讲，土地国家所有权的代表只能是各级人民政府，这就把名义上的国家所有制变成了实际上的各级政府所有制。这也导致了各届政府为了自身政绩和利益都拼命榨取土地收益，各地违规占地、违法占地的现象愈演愈烈，使全国各地房地产价格在地价的推动下疯狂上涨。

三、“占多少，垦多少”原则的不合理性

《土地管理法》第三十一条规定“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地质量不符合要求的，应当按照省、自

治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”，体现出政府可以根据模棱两可的公共利益定义作为对土地任意征收的借口，而且采取的“占多少，垦多少”的占地补救措施，缺乏可持续发展土地的考虑。缴纳的开垦费，并不能满足开垦同等质量的土地的要求，而且这与土地的位置固定性、质量差异性本身是相违背的。因而，国家、企业、个人甚至外商可以通过利用公共利益这一幌子，扩大征收范围，进行各种投资开发建设。

四、政府用计划经济的方式配置土地资源，产生严重问题

我国对土地资源的利用，总体上是一种政府用指令性计划的手段，这种土地资源的配置方式，逐渐的与我国的国情产生矛盾，因而也引起了一系列的问题，这些问题开始制约我国市场经济的有效发展，也损害了农民的利益。

一是城乡有别的土地管理制度，完全关闭了农村集体土地特别是农村建设用地进入市场的大门，极大地扼制了市场机制在集体建设用地配置中的基础性作用。《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“涉及农用土地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。强制性的征收征用土地和对集体所有土地的限制，与我国正在推进的城镇化、工业化进程和城乡统筹发展的改革实践极不协调。

二是制度的不完善与利益的驱使导致小产权房的出现。随着统筹城乡建设的改革与发展，县（区）、市（州）地方政府为了促进地方经济的发展，在制度管理层面睁一只眼闭一只眼，已将土地管理权限于有意无意中默许给了乡镇政府乃至更基层的村社组织。其次，因为基层政府的支持，过去禁止在集体土地上建设商品房的规定实际上已变成一纸空文，加之开发商用于开发的集体土地价格低廉，各方为了更快更多地牟取各自利益，基层政府或组织大批腾挪整合土地，房地产开发商大规模建造房屋。这样就形成了一方面大规模开发“小产权房”，另一方面法律与政策不予合法认可的冲突局面，从而成就了小产权房这样畸形的存在。

三是严重损害了农民的利益。禁止集体土地入市，同时新征建设用地，首先转化为集体所有，补偿费采用固定模式，有政府来定，而不是市场价格，从而从农民身上拿走了巨额利润，损害了农民利益，阻碍了农民集体参与工业化、城市化的机会。此外，农村土地除了被国家征用外，没有其他途径进入市场流转。农地流转特别是农村建设用地的流转实际上处于法律的空白。这也损害了农民的利益，促使了小产权房的产生。

五、法律监督的不足

《土地管理法》中法律监督的不足，主要包括了两个方面的内容，一是监督反馈机制的缺失导致公共监督作用不能发挥，一是政府部门自身在监督检查过程中的不足。《土地管理法》第六章中对监督检查的规定，主要是面向政府部门，对政府部门应该履行的监督检查职责做出了明确的规定。包括对土地监督检查机关和人员的规定，对监督检查措施的规定，以及对有关单位的应尽义务的规定，对行政处分和土地行政处罚的规定等。但是从法条中可以看出，这个监督检查的主体始终是政府部门。也就是说，是政府部门监督法条的实施，检查法条的执行情况，并要求相关单位予以配合。但是由于政府失灵的存在，以及在利益驱动下的部分政府职能的丧失，就要求监督检查的主体决不能仅仅是政府部门。而这是我们《土地管理法》没有提到的。

一方面，公众对政府部门监督的缺乏，对法律实施情况监督的缺乏，以及政府部门反馈机制的欠缺，成为我国社会发展的又一发阻力。农民向城镇集中，帮助政府集中更多的土地资源，加快城镇化建设，城市扩张带动房地产业的发展，增加地方政府收入，房地产的经营商成为影响政府的重要社会利益集团。在这种种利益诉求的推动下，政府的角色正悄然发生着变化，其权力被不断放大。政府已不再是单一的执法者，成为既是土地的占有者，又是土地的支配者；既是现行土地法律的执法者又是因改革发展而不得不突破现行土地法律规定的违法者的双重角色。加速土地交易，造成土地的无序供应，也加快了农村土地的流失，从而威胁着国家的耕地保护红线。“小产权房”问题正是在政府角色的悄然变化中由地方政府默许和推动，不正常发展起来的。归根结底，是公众监督的缺失。

另一方面，是政府部门自身监督检查机制的不完善。农村改革实践证明，为了更好地实现改革目标，适度的放权给地方政府是必要的，但在关系改革发展大局的重大问题上，国家必须统筹全局，必须加强监督，绝不能以土地为代价换取发展，也决不能因为自身监督不到位而产生损害人民利益的事。所以，加强监督检查机制，完善公众反馈机制，是更好的实行土地管理法，促进社会经济可持续发展的必然要求。

科学合理的土地管理法，将会真正遵循它的立法宗旨，促进社会经济的发展。