探索旅游管理体制改革与创新

探索旅游管理体制改革与创新

旅游业是一个综合性的产业, 除核心旅游业外,辅助旅游业遍布几十个行业部门。同时, 我国旅游业又处于由计划经济向市场经济过渡的转轨变型时期, 产业界定尚不清晰, 产业组织也亟待规范和完善。在这种情况下, 建立适应大旅游、大产业、大市场要求的宏观管理体制实属当务之急。为此,必须及早构建既适应旅游业特点, 又符合实际的旅游管理体制。

一、明确角色定位, 加强宏观管理和调控

在政府行政管理模式下, 管理部门应对整个行业进行宏观管理和宏观服务。具体而言, 旅游管理部门应主要行使好以下职权：（1）制定行业发展规划并在此基础上保证供求关系平衡；（2）负责组织社会力量对旅游资源开发的规划及旅游项目的审批；（3）负责制定行业管理条例并通过各种手段监督实施；（4）组织各景区对外宣传营销, 塑造旅游整体形象；（5）组织开发适宜的旅游产品；（6）组织行业人才培训, 开发行业人力资源；（7）提供行业服务, 使管理手段和服务手段并存。

二、建立多层次、多侧面的旅游业管理网络体系

1、旅游业的综合性、关联性和边缘性较强, 必须建立一整套级别高、权威大、职能强的旅游管理机构。它能够对旅游六要素进行宏观调控和综合协调, 能够对旅游资源进

行大规模、深层次的开发或整合, 能够推动跨行业、跨所有制的大型旅游企业集团的组建, 使旅游业走上“大旅游”的发展新路子。为旅游业发展提供相应的制度保障, 从而避免了旅游行业多头管理的弊端。

2、建立旅游行业协会。

政府行政管理是主要手段,但并不是唯一手段。旅游行业规范的形成和发展需要通过多层次、多侧面的管理网络体系来制定、贯彻和监督行业行为标准, 从而形成一种行业制度和行业纪律。这个目标的实现不是单纯依赖于旅游管理部门的努力就能完成的, 但旅游局应在这个管理体系中起核心作用, 并有义务扶持这个体系的形成, 操纵其运作以完成行政管理意志。旅游行业协会应成为管理网络体系中重要的一个层面。行业协会可以有效地保护本行业的共同利益, 并在政府准备实施具体的法规、政策和计划时,及时向政府反馈本行业的具体意见和建议对内沟通信息, 规范本行业从业者的行为, 使其严格地遵守政府的政策法规, 以更加谨慎的态度从事经营行为,防止危害本行业整体利益的行为的发生和蔓延, 降低交易成本, 使行业的行为统一到效率最佳状态。成熟的市场经济要求旅游企业主体自觉遵守公平竞争规则, 协会是行业自我约束的重要组织形式，在工作开展时要接受当地旅游行政组织的指导。

3、建立和完善社会公共监督和管理机制

社会公共监督和管理包含两个层面的意思, 一是建立

消费者的社会监督, 消费者的社会监督是完成行业管理的一重要侧面。因此建立一种沟通消费者与管理部门的畅通渠道, 为消费者创造一种信心和安全感, 是十分必要的。二是完善旅游主管部门的管理机制。旅游业是一门综合性很突出的产业,涉及到多个政府管理部门在自身的职能范畴内对企业经营行为的某个方面进行管理, 如公安、文化、文物、环卫、城建、规划、宗教、园林、物价、工商等部门,如果他们之间的关系不能很好协调, 就可能成为发展旅游业的制约因素, 旅游行业管理的重点应从对个别企业的管理转移到宏观调控和总量平衡的职能上来, 使每个企业都能自觉遵守市场规则, 以服务质量为标杆, 公平竞争。当前政府管理部门的当务之急是制定行业标准来制约企业不成熟的市场行为, 强行使企业纳人轨道, 在秩序中发展, 而不是任其徘徊不前或恶性发展。

三、开源节流, 寻求行业管理经费来源新渠道

建立政府行政管理模式, 管理部门与企业在经济利益上脱钩后所面临的最大困难便是资金困难的缺乏。只依靠政府的行政经费是难以维持庞大的行业管理和行业服务的。在新的体制下, 管理部门所需经费来源有三条途径。

1、建立旅游发展基金。

通过从旅游企业的营业收人中收取一定比例的经费来建立旅游发展基金符合企业的根本利益。企业所缴纳的那部分资金实质上是以个体货币投人转化为整体货币资本投人。

旅游业的特殊性对整体城市形象的要求比对个别企业的要求更为重要。只有当一地区的整体旅游形象被认可后, 方能在竞争日益激烈的市场上争取应有的份额。旅游发展基金征收的范畴、方式和数额可根据实际情况而定, 但该基金的主要作用是基本一致的, 应主要用于市场开发、促销和调研；旅游产品的开发和行业组织活动；资源开发导向的激发；旅游人力资源开发。基金各类用途可根据不同情况进行分配, 但绝大部分应用于宣传促销。

2、建立旅游行业国有资产运营公司

在我国, 旅游资源绝大部分属国家所有, 因此在旅游企业的资产中, 占大头的是国有资产, 而这些资产的管理权分布在众多的行政管理部门手中。这种产权虚置的状况使国有资产缺乏合理的监控手段,易于流失。随着政企分开和企业进人市场, 这类国有资产应按行业归属建立国有资产运营公司, 该公司受国有资产管理部门委托全权对所管辖资产负责其增值保值。这种设想对于旅游业资源的合理配置和优化组合提供了一种较理想的客观环境, 从而打破了以前资源分化、不合理竞争的局面, 同时也为旅游行政管理部门进行行业管理打下了坚实的基础。旅游行政管理部门和国有资产运营公司政企应截然分开, 但公司经营国有资产所获得的利润应在明确的政策范围内按一定比例缴给旅游管理部门以补充行业管理和行业服务所需经费。

3、采取税收部分返回的方式给旅游一定的资金补贴。

在现有国有资产经营体制下, 政府税务部门将征收的旅游企业所得税按照一定比例返还给旅游管理部门。这样做的结果是政府扶持旅游业的发展将收取更多的企业所得税, 旅游经济会更具活力。

四、运用现代信息技术和网络技术, 提高旅游管理的效 率

在信息技术和网络技术高速发展的当今, 作为旅游行业管理部门必须早日实施管理现代化, 提高办事效率。如通过互联网进行旅游统计、旅游项目审批、资格证年审、旅游政策发布、对外宣传等等。这就要求我们要加强旅游管理人才的培训和培养, 使我国有一支高素质的管理队伍以适应高速发展的旅游业的需要。因此, 迫切需要改革现行的旅游行政管理体制, 从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为, 发挥政府的各项职能，共同促进旅游业的健康发展。