拓宽办案思路 实施行政指导( 2010-05-06 )

近年来，省工商局经检总队在查办经济违法违规案件时，主动拓宽办案思路，大胆尝试对行政相对人实施行政指导、行政建议等非强制性行政措施，收到较好的效果。我们认为，行政指导等非强制性行政措施作为行政处罚的重要补充，在工商行政管理机关监管市场、查办案件的工作中将发挥越来越重要的作用。　 （一）行政指导等非强制性行政执法措施作为行政处罚的重要补充，将有利于工商行政管理机关更好地履行职责

省工商局经检总队在查办案件过程中，边查边摸索，大胆实践行政指导等非强制性的行政执法措施，主要是对三种经济违法违规现象实施了行政指导，收到了较好的效果。

一种是企业有不规范行为，但现有法律法规对之无明确规定的。2009年12月，在调查某公司涉嫌抽逃注册资本金违法行为时，发现其在变更登记时，注册资本金经验资后，当日或次日又转出。资金在其登记的子公司和股东、母公司之间非正常流动。这些情况，现有法律法规无明确条文规制。经总队办案会议多次慎重研究，发现其内部财务制度和财务管理存在很大漏洞，财务处理不当，导致从银行出入账表现出涉嫌抽逃注册资本。本着对该公司的发展高度负责的态度，经检总队下达了行政指导意见书，要求其从规范内部财务管理制度入手，对生产经营活动、财务管理行为进行积极的整改。

另一种是违法违规情节轻微，行政相对人积极配合调查，整改态度端正的。2010年1月，在太原市的四个大型超市销售的“奥妙去除99种污渍”系列洗涤产品，对其性能、用途作引人误解的虚假宣传。总队接到举报后，责令其下架封存等候处理。在随后的跟踪调查中，发现绝大部分超市都能做到立即下架，并积极和厂家协商解决问题。本着帮扶企业，以纠错为目的的原则，经检总队向各超市下达了行政指导意见书，要求各超市在对上述产品包装物上的虚假宣传内容粘贴、覆盖后，可继续销售。并要求各超市保证今后进货时要严格执行索票索证制度，加强自身管理。

第三种是在检查市场时，发现有的经销商、企业没有建立进销货台帐，或是没有索取进出口检验检疫报告，有些进口食品未贴中文标识等问题。今年1月，总队发现某大型超市销售的进口酒，现场不能提供符合法定要求的进出口检验检疫报告和健全的进货台帐。在执法人员的要求下，才打电话联系供货商索要资料。对这种经营不规范的行为，执法人员立即下达行政指导意见书，责令整改。

（二）对行政相对人实施行政指导，是工商行政管理机关和市场经营主体之间关系的客观要求

省工商局经检总队在实施行政指导的同时，对工商行政管理机关监管市场、查办案件，实施行政指导的条件、意义、功效等做了一些粗浅的探索思考。

第一，维护公平竞争秩序，是工商行政管理机关行政执法的根本出发点。

工商行政管理机关肩负着监管市场交易行为，维护市场竞争秩序的重要职责，其行政执法的方式方法、质量水平等对工商行政管理机关和市场经营主体之间关系的融洽程度会产生直接的影响。维护公平公正的市场竞争秩序的正常运行，是工商行政管理机关特别是经检办案工作的最终目的，既需要工商行政管理机关严格执法，又需要作为市场主体的经营者自觉守法。市场经营者的违法活动，破坏竞争秩序，最终必将损害自身的利益。所以，当违法行为发生时，工商行政管理机关的职责是，想方设法使行政相对人改正错误，回归到正常的经营轨道上来，从而使竞争秩序受到的损害得以最小化。

第二，规范经营者经营行为，是工商行政管理机关行政执法的出发点和最终目的。

对于某些经济违法违规行为，行政处罚必不可少。但是，如果对某些符合一定特征的违法行为，在不予以行政处罚的情况下，对相对人实施指导、建议、劝诫等非强制性的行政执法措施，所收到的效果往往比行政处罚更好，因为它规范经济违法违规行为的前提是行政相对人的自觉自愿，其今后再犯类似错误的可能性也会大大减少。

第三，破除办案即罚款的旧观念，是创新执法理念的基本要求。

一度以来，工商行政管理机关行政执法几乎就等同于行政处罚，执法方式偏重于机械执法、硬性操作，重罚款、轻教育，由此带来的负面影响正日益凸显出来。一是监管者与被监管对象之间失去了本应有的信任感，取而代之的是简单的处罚与被处罚的对立关系；二是行政相对人对强制性行政处罚内心怀有抵触情绪，不愿意主动配合执法。三是强制性行政处罚的过多使用，使工商行政管理机关与行政相对人的关系日趋紧张，不利于建立和谐的社会氛围。

第四，破除滞后的监管与被监管关系，是建立服务型工商的必然趋势。

经检总队针对案件具体情况，对行政相对人实施相应的行政指导，在破除滞后的监管与被监管关系、建立双方新秩序方面已初见成效：首先，由于工商行政管理机关对行政相对人进行正面指导、扶持帮助、激励帮助，督促其改正错误，合法经营，公平竞争。相对人感受到了工商行政管理机关善意的提示，隔阂与对抗的情绪随着减少，执行行政指导就更为自觉主动，甚至真诚地表示非常欢迎工商行政管理机关常来帮助其规范经营行为。再者，在实施行政指导的过程中，工商行政管理机关与行政相对人的关系，更多表现出的是服务与被服务的关系。这势必有利于增强工商行政管理机关服务企业、服务经济发展的意识，拓宽服务发展的思路和渠道，提高服务发展的能力和水平，也有利于减少行政争议，构建和谐的社会关系。

综上所述，工商行政管理机关逐步改变执法方式，提高执法水平是社会经济发展形势的要求，也是工商行政管理队伍自身建设的要求。如何将非强制性的行政指导等措施和强制性的行政处罚有机地结合起来，在工商行政管理监管市场、执法办案的各个领域深入推广开来，将是工商行政管理机关今后认真研讨的课题。(李肇喜)