我国资源税改革的意义.问题与方向

　　[摘 要]偏低的资源税单位税额未能有效引导开采企业节约利用资源，是造成我国资源开采效率低下，资源浪费严重的重要原因。2010年6月1日，资源税改革在新疆地区进行试点，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。文章首先从提高资源税税负与增加资源地区财政收入两方面阐述资源税改革的意义，对资源税改革的深层次问题进行探讨，提出资源税改革的目标是增加资源开采者和资源使用者的成本，并最终促使企业提升资源开采效率。提出建立权利金制度是未来我国资源税改革的主要方向。 　　[关键词]资源税改革；意义；问题；方向 　　[中图分类号]F810.424 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2013）04-0073-04 　　一、资源税改革的意义 　　我国现行资源税是在1994年税费制度改革时确立的，是为了体现国家权益、促进合理开发利用资源、调节资源级差收入而对资源产品征收的一种税，实行从量定额征收。资源税税额高低取决于资源品销售数量，而与资源利用效率、储量消耗，环境影响等无关，不能充分体现资源的稀缺性。过低的资源税征收标准未能有效引导开采企业保护资源，导致我国资源开采效率低下，资源浪费严重。2010年6月1日，财政部、国家税务总局下发了《新疆原油天然气资源税改革若干问题规定》，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，明确资源税按资源品销售收入的5%征收，从而实现了资源税与资源品价格的挂钩，引导企业进一步合理开发利用资源。资源税改革的意义体现在以下两方面。 　　（一）资源税改革有利于缓解油气资源税从量定额的计征方式与油气高价格之间的矛盾，改变资源税税负水平过低问题 　　我国曾多次提高油气资源税单位税额征收标准。1993年国务院出台的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，原油资源税单位税额征收标准为8元～30 元/吨，天然气为2元～15 元/千立方米。2005 年财政部、国家税务总局联合发布的《关于调整油气资源税税额标准的通知》将原油资源税单位税额标准调高至 14元～30 元/吨，天然气调高至 7元～15 元/千立方米。尽管如此，国内原油资源税收入的变化轨迹与价格的变动之间仍存在很大差异，见图1。 　　可见，除2002年和2006年的原油资源税收入增长幅度大于原油价格增长幅度外，其余年份的原油资源税收入增长幅度均小于原油价格增长幅度，2003年、2004年和2008年甚至出现原油资源税收入与原油价格变动方向相背离的现象。可见，资源税从量定额征收，即按照每吨采出量征收固定金额的方式，虽具有简便易行、征管费用相对较低等优点，但使资源税丧失了自动调节资源级差收入的功能，使资源税对资源品价格的变动丧失了弹性。资源税从价计征后，资源税与价格实现联动，不仅可以引导资源开采企业进一步合理开发利用资源，还可以实现政府与企业风险利益共担，资源品价格上涨时政府可以平抑开采企业的超额利润，维护社会稳定；资源品价格下跌企业亏损时，开采企业可以获得政府的隐形补贴，进而有效保护企业发展。 　　资源税改革大大提高了在疆油气资源开采企业的税负水平，改变了资源税税负水平过低问题。资源税改革试点之前，新疆地区原油资源税的征收标准为30元/吨，若按目前国内原油4，000元/吨的平均价计算，从价5%的资源税征收标准相当于从量200元/吨征收，是原水平的6倍～7倍。2009年，中石油在新疆地区共生产原油1，800万吨、天然气230亿立方米，分别占其总产量的17.92%和 35.36%。新标准实施后，中石油每年在新疆地区要分别缴纳36亿元的原油资源税和10.35亿元的天然气资源税。 　　（二）油气资源主要分布在我国中西部欠发达省份，资源税改革有利于增加这些地区的财政收入，统筹区域经济发展 　　资源税作为一种地方税种，其意义在于能够使资源所在地分享到更多的资源开发收益，使治理污染，保护气候及环境等活动有相应的经费补助，因此，资源型地方政府为摆脱当地财政困境而对资源税寄予厚望。但从新疆地区来看，资源税目前在地方财政收入中尚不具备主体税种资格，1999年～2008年新疆地区资源税收入占地方财政收入的比重见图2。 　　1999年，新疆地区资源税收入占地方财政收入的比重为3.39%，2000年之后有所上升，2002年达到4.37%，之后开始下降，到2008年只有3.02%。新疆作为我国的资源大省，资源税改革在新疆试点后，新疆地区的财政收入大大增加，2010年新疆资源税达到19.1亿元，增长了232.3%。 　　但是，资源税试点改革尚未根本解决资源有效开采、资源保护问题。首先，资源税试点改革没有充分考虑到不同企业在开采条件、资源利用效率等方面的差异，即便是同一企业在不同阶段其开采条件、资源利用效率亦不同。其次，资源税征收公式中没有体现油气品位、开采回采率系数等影响资源有效开采、资源保护的要素。虽然新疆的资源税新政策中规定了三种情形的减征条件以鼓励企业对低品位、难采资源的开采，以提高资源回采率等，但在实际征税操作中，存在界定困难、易滋生腐败寻租等问题。 　　二、资源税改革的主要问题 　　（一）大幅度提高资源税征收标准，势必增加资源开采企业的税负成本，成本的增加是否会导致企业难以承受，从而影响企业自身发展，不利于我国经济增长 　　据测算，资源税改革在新疆地区试点后，中石油的原油和天然气将分别减利20亿元和40亿元左右，中石化将分别减利3.5亿元和7亿元左右。国泰君安研究报告指出，若由2010年年初在新疆地区从价5%计征油气资源税，按原油价格80美元/桶计算，2010年中石油、中石化税前利润将分别下降2.21%和1.28%。国信证券研究报告认为，新疆地区油气资源从价5%征收资源税，在原油价格70美元/桶的情况下，中石油和中石化每股盈利将分别下降0.01元和0.01元；如果资源税改革推广至全国，中石油每股盈利将下降0.12元，中石化每股盈利将下降0.05元。高盛的最新报告更为明确的指出，新疆地区从价5%计征油气资源税，2010年～2012年间，中石油每年每股盈利将减少4%，中石化每年每股盈利将减少1%～2%；如果资源税改革推广至全国，2012年中石油每股盈利将减少17%，中石化将减少8%。两大油气生产商的盈利能力均将受到明显冲击。 　　2009年，我国共生产原油1.89亿吨，净进口原油却高达1.99亿吨，原油进口依存度首次超过50%的警戒线，达到51.29%。中石油、中石化是保障我国油气生产供应的主力军，担负着重大的国家战略责任。国内大型油气生产商只有具备足够的实力和再发展能力，才能保障油气资源的安全，才能实施海外收购。资源税改革后，油气企业的负担水平必然加重，其国际竞争能力和未来经济发展势必受到影响。 　　（二）资源开采企业的税负成本是否会最终转嫁给消费者，造成消费者剩余的减少，产生过多的经济压力 　　根据经济学理论，企业成本是否增加主要依据企业将增加的税负最终转嫁给消费者的能力，以及企业能否通过其它方面成本的降低来对冲税额增加带来的影响。资源税改革后，资源企业应缴纳的资源税税额大幅增加，资源企业的资源税税负转嫁能力取决于资源产品价格的市场化程度：如果资源产品价格尚未市场化，资源产品价格受到政府的行政控制，资源税的转嫁就很难取得成功；如果资源产品的价格更多的取决于国际市场价格，资源税也不一定能够进行转嫁，因为资源品的使用者可以采用进口替代的方式；如果资源产品价格已经市场化，则资源税能否转嫁就取决于资源开采企业的市场定价能力，定价能力越强，资源税转嫁的程度就越大。在我国，原油价格已经和国际市场接轨，国内原油价格完全取决于国际市场原油价格，所以原油资源的资源税完全由原油开采企业承担，不会转嫁给下游企业以及消费者。天然气的价格则是由政府指导定价，没有完全实现市场化，天然气资源的资源税能否转嫁给下游企业涉及到天然气企业和政府之间的利益博弈。我国煤炭市场基本已经市场化（电煤除外），资源税成本的提高就很容易转嫁给下游企业及消费者。根据对煤炭行业的研究，如果资源税上调10%，煤炭价格的上涨幅度会高达20元～100元/吨，原煤资源税一旦提高，将导致采煤企业将资源税完全转嫁给下游企业及消费者，并不会通过企业开采效率的提升来降低开采成本。 　　资源税改革的最终目标是为了改变目前资源企业开采的低效率，也就是说通过税制来促进企业开采效率的提高，而不是通过价格提高来转移成本。目前的资源税改革方案是否能实现最终目标还很难确定。国内原油价格和国际市场基本完全接轨，在其他税费不变的情况下，原油资源税的提高会促使原油开采企业提高自身效率。但是，我国的原油开采行业基本是垄断行业，垄断部门会通过各种游说，促使政府提高产品价格，减少资源税提高带来的影响。并且，现阶段我国原油供需平衡适度偏紧，原油开采行业中的垄断央企，会很容易地通过降低其他税费等优惠政策抵消资源税提高带来的成本增加。国内天然气价格还未实现市场化，国家在制定政策时已充分考虑了中央政府和地方政府，政府和企业之间的各种利益关系。在资源税试点改革方案公布之前，国家发改委宣布国产陆上天然气出厂基准价格每千立方米提高230元，部分资源税就通过价格对下游企业进行了转嫁，以天然气为原料的尿素和甲醇等化肥企业的原料成本将上升12%至15%，化肥企业进一步将成本转嫁给最终消费者。另外，天然气价格的市场化改革正在进行，天然气的价格还会进一步提高，天然气的资源税转嫁也将会更容易。 　　总体上说，资源税由从量改为从价计征，提高资源税税负，并不能实现资源税改革的最终目标。资源品价格的提高会促使下游企业以及最终消费者提高资源品的利用效率，但并不能提高资源企业的开采效率，资源浪费的问题仍然很严重。 　　三、资源税改革的主要方向 　　从理论上说，资源税改革的主要方向是增加资源开采者、使用者的成本，进而促使资源开采企业提升自身开采效率，而不是通过价格来转嫁成本。只有建立和完善资源转让的市场化交易机制，完善资源有偿使用制度，使资源开采者通过市场化的手段去获取资源和利用资源，资源开采者才会更加有效的开采资源，资源浪费现象才会减少。 　　在国外，通常以权利金来体现资源所有者权益，并将其在资源价格中进行充分体现。权利金是资源所有权人向矿业权人因开采资源而收取的费用，它调整的是资源所有权人同矿业权人之间的法律关系和经济关系，矿业权人只要进行开采就必须缴纳。目前多数国家采取从价计征或从量计征方式征收权利金，还有一些国家按照采矿企业利润的一定比例计征，并且根据矿种和品味的不同而采用不同的权利金费率。从对所有资源不分优劣普遍征收权利金，可以看出权利金包含了对资源稀缺租的征收；而根据矿种和品味的不同而采用不同的权利金费率，可以看出权利金还包含对李嘉图级差地租的征收。 　　当前国内对建立权利金制度的呼声很高，众多学者建议合并资源税和矿产资源补偿费，或者取消资源税，留下矿产资源补偿费，或者留下资源税，取消矿产资源补偿费。笔者认为，不管采用哪种方案，关键要在借鉴国外权利金制度的基础上，理顺租、税、费之间的关系，现行哪些税费具有权利金的性质，哪些不具有，从而避免重复征收，进而保证权利金的合理征收。国外的研究机构在研究我国矿产资源税费体制时，也多将矿产资源补偿费视为权利金。尽管矿产资源补偿费从征收主体、征收对象、征收的用途来看，类似于权利金，但是矿产资源补偿费更多的像一种反映普遍征收稀缺租的权利金，而资源税更好的反映了权利金对稀缺租和级差地租的征收。因此，资源税同权利金在更大程度上存在重合交叉的部分，应是我国资源税未来改革的主要方向。 　　权利金制度为我国完善资源有偿使用制度提供了一个很好的借鉴，但是根据我国目前的国情，如何建立适合的权利金制度仍有很多问题需要解决。其一，在考虑权利金费率时，需要考虑到经济社会发展水平、矿业发展状况、矿产种类、国际通行惯例、国家矿业政策等因素，以及评估这些因素对权利金费率的影响；另外，权利金的征收肯定要根据矿产资源的价值来确定，如何评估资源的价值问题，是确定权利金费率的一个关键因素，目前我国在资源价值评估方面还存在着严重缺陷。其二，我国目前在税费征收、管理、使用体制上存在着很多弊病，如何确定我国权利金的征收机关、使用范围、使用方向等也有问题。其三，如何在权利金制度中去体现资源开采的环境成本是另一个需要考虑的问题，也就是说设计的权利金制度要能起到保护资源、减少污染、实现可持续发展的作用。 　　[注 释] 　　① 由于国内原油价格已经与国际原油价格接轨，此处用国际原油价格反映国内原油价格的变动。 　　[参考文献] 　　[1] 蒲志仲.石油资源税改革的经济效应[J].中国国土资源经济，2009（5）：8-10. 　　[2] 楼继伟.中国税收改革的长期取向：向生产要素征税[J].财经界，2006（1）：14-15. 　　[3] 林伯强，何晓萍.中国油气资源耗减成本及政策选择的宏观经济影响[J].经济研究，2008（5）：94-104. 　　[4] 邹绍辉，张金锁.煤炭资源开发税费政策改革方向研究[J].中国矿业，2009（8）：17-20. 　　[5] 康荣.我国当前煤炭税费问题研究及其建议[J].中国煤炭，2007，33（7）：20-23. 　　[6] 周文渊.国泰君安：资源税改革对石油上游行业影响中性[N]. 中国证券报，2010-05-24. 　　[7] 雷美珍.高盛料新疆资源税改革将令中石油每股盈利每年减少4%[N].路透香港，2010-05-24. 　　[8] 沈汝发，李晓慧，等.原油进口依存度首超警戒线，专家建议节源开流[N].经济参考报，2010-03-29. 　　（责任编辑：李 萌）