关于和谐社区建设的综合调研报告

关于和谐社区建设的综合调研报告

根据市政协2007年度工作安排，6月中旬以来，市政协社会和法制委员会组织部分市政协委员，邀请有关专家学者，会同市民政局、综治办、计生委、市残联等有关部门，在广陵区、维扬区、邗江区及开发区的协助下，重点对市区推进和谐社区建设情况进行了专题调研。专题调研组集中听取了有关部门的情况通报，分为3个小组，对东关、梅岭、邗上、扬子津等街道和所属32个社区逐一走访座谈，了解情况，听取意见，并赴杭州、宁波学习考察。现将调研情况汇报如下。

一、我市和谐社区建设扎实推进、局面良好

近几年，我市和谐社区建设得到市委、市政府的高度重视，在各相关部门及社区组织的共同努力下逐步推进，社区工作迈上了新台阶，取得了可喜成绩。

1、健全领导机构，强化和谐社区建设的组织领导。2001年10月，市委、市政府下发《关于加强社区建设的意见》，成立市社区建设领导小组，明确相关部门工作职责、工作目标和任务，全面启动了我市社区建设工作。2004年12月，市委、市政府召开全市社区建设工作会议，之后下发了《关于进一步加强社区建设的意见》，对社区建设的组织体系、保障机制等作了规定。广陵区成立社区建设领导小组，并结合区情实际，制定了社区建设五年发展规划；维扬区将和谐社区建设作为党委政府的重要工作来抓，成立社区建设指导委员会，分管区长任办公室主任；邗江区成立了社区建设工作领导小组，并对社区建设下发了系列文件。各街办都建立了由党政一把手挂帅的社区建设协调委员会。全市基本形成“党委政府领导、民政部门牵头、相关部门配合、社区居委会主办、社会各界支持、群众广泛参与”的社区建设工作格局。今年5月苏中城乡和谐社区建设现场交流会在扬召开，我市和谐社区建设工作得到省有关部门和与会人员的普遍赞誉。

2、着力基础建设，社区工作条件明显改善。社区规模趋于合理，经过多次整合，目前多数社区已按居民3000户、1万人左右设置。社区工作者的整体素质不断提高，通过换届选举、公开招聘等方式，一批有事业心、工作热情高、工作能力强、政治素质好的人员充实到社区岗位上，

我们调查的32个社区，除扬子津街道未能提供所辖5个社区的数据外，其余27个社区的工作人员，40岁以下的占53.9%，具有大专以上学历的占51.2 %，绝大多数是中共党员。财政保障机制逐步完善，区级财政按每社区每年不少于8万元（维扬区按9万元）的标准拨付社区工作经费和人员工资，社区工作人员待遇经过多次调整，比过去明显提高，办公经费基本有保证，工作条件明显改善，几年来通过政府协调、社会赞助、社区自筹等途径，多数社区办公、活动用房的面积达到250平方米以上，配齐了办公桌椅、电话、计算机，开通了社区专用网络，开设了图书阅览室、文娱活动室、残疾人康复室等活动场所，条件好的社区还添置了传真机、数码相机、空调等办公设施。各社区还以“平安社区”建设为载体，完善了社区综合治理工作网络，建立健全群防群治体制；充分挖掘资源，创新工作特色，初步形成“一社区一品牌、一社区一特色”。

3、坚持居民自治，推进基层民主政治建设。社区普遍建立了党组织，以党建为龙头，推动居民自治工作逐步深入，形成“纵向到底，横向到边”的社区党建工作格局。按照居民自治原则，民主选举产生社区居委会，2005年居委会换届，广陵区、维扬区在50%的社区中推行了直接选举。建立了社区党建联席会议、居民代表会议、议事协商会议、组织听证、民主评议等工作制度，保证居民对社区事务的参与、管理、决策和监督权。在遇到巷道维修、车库改造等公益性事务和涉及部分社区成员利益的矛盾纠纷时，社区主动召开协调会、听证会，组织居民协商解决方案，取得了较好的效果。各社区都有居民自发组成的腰鼓、舞蹈、合唱、太极等队伍，利用社区广场等设施开展活动，自娱自乐，定期举办群众喜闻乐见的邻里节、纳凉晚会和各种主题活动，吸引居民广泛参与。

4、突出以人为本，积极拓展社区服务促进社区和谐。建立了区、街道、社区三级纵向服务体系，区、街办两级已建成规模不等的社区服务中心，开通了社区信息服务综合平台。邗江区、邗上街道联办的社区服务中心集指导、服务、辐射功能为一体，大楼建筑面积近3万平方米；多数社区已设立便民服务站，开展“一站式”服务，有的在大型住宅区内还设立了“社区工作站”，

方便居民办事。各社区将“民思我想、民需我做”的工作理念贯穿于社区服务工作中，积极为社区弱势群体提供社会保障与救助服务，为下岗再就业和退休人员提供社会化管理服务，为残疾人康复训练提供帮助，为社区老人提供敬老、养老服务。多数社区设有警务室、卫生服务中心、计划生育指导站等便民机构，并通过促进居民创业，引入民资开设各种便民服务网点，形成“15分钟便民生活圈”；建立社区党员志愿者、大学生志愿者等志愿者队伍，开展居民间的自助互助服务活动。社区服务体系的建立与发展，不仅方便了居民的生活，也增强了居民的归属感和社区的凝聚力。

二、建设和谐社区需要研究和解决的问题

我市城市社区建设与几年前相比有了很大的发展和提高，但在市场经济体制建立过程中，政府职能转变，社会管理体制变革，给和谐社区建设带来许多值得研究、探讨并亟待解决的问题。

1、社区负担过重导致职能错位。一是各种“协助”工作难以推辞。市、区不少部门都以“重心下移、工作进社区”为由，过度把部门工作摊派到社区。据粗略统计，社区仅有5—7名工作人员，承担了15大类近百项的工作，政府职能部门各条线上的工作，社区几乎都要涉及参与，其中除劳动、计生部门为社区提供了1名工作人员和基本办公设施外，其余如信访、统计、帮教、数字化城管、市容环卫等工作都由社区直接承担，占用了社区大量的人力、物力、财力。二是招商引资、城市拆迁等工作任务繁重。调研中，绝大多数社区反映有硬性考核的招商引资指标列入考核，要求按时序完成，有的街办每月开会过堂，如完不成任务就“一票否决”评先资格。城市拆迁工作包干到街道后，街道将任务分给各社区，要求在规定时间内必须完成。拆迁期间，社区干部的主要工作精力放在完成拆迁任务上。三是各类会议、台账、评比等名目繁多。社区居委会通常被视为政府部门的行政末端，街办以上的任何一个职能部门都能布置社区任务，要求社区参加各种会议，设立各种台帐，对社区工作组织繁琐的检查评比。据某社区反映，为达到考核要求，

搞一次活动要在多处存档资料，有了电子台帐，还得做纸质台帐，他们一年要做14类33册台帐，一个月要参加30多次会议，有时在同一时段会出现要求社区主任参加3—4个会议。四是要负责无物管小区的管理。这些小区大多地处老城区，配套设施不全，管理难度大，没有物业管理公司，公共设施维修、绿化、卫生等管理事务都由社区承担。五是其他工作包罗万象。有临时性工作，如，全市性大活动，社区要组织志愿者到包干路段整治环境、连续几十天值勤维护；有经常性工作，如，为办理审批事项的居民出具名目繁多的证明，有些是社区根本无法了解的情况，却要社区盖章负责。这些来自各方面的任务和琐碎事务，占据了社区干部的大量精力，影响社区居委会职能的履行。

2、市委、市政府的有关文件规定落实不够到位，社区建设保障机制不够完善。一是社区建设的经费落实不完全到位，财政拨付不足以适应社区工作的实际需要。文件规定各区财政按每年不少于8万元的标准拨付社区工作经费，不少社区反映，社区一年中需要支付的人员工资、办公经费、活动经费等必要开支远远超过这一标准。市级财政未将社区建设的专项经费列入预算，文件规定的“社区管理服务上台阶奖”的专项资金尚未落实。有的街道因自身财力不足，对8万元标准内的经费都未能足额拨付到社区，有的还要社区向街道上缴部分“创收”经费。社区共建资源不足，驻区单位支持社区建设的作用有限。二是部分社区办公、活动用房落实不完全到位。政府关于“成片住宅按开发面积千分之一落实社区用房”政策，在实际操作中落实困难。有的开发商在新建小区时，按规定的公益性用房面积享受了相关优惠政策，交付时却没有按规定确保社区办公、活动用房到位，街道不能参与验收，也没有具体责任部门检查落实。社区与开发商的协调处于不平等地位，开发商主动配合的少，躲避或不理睬的多，有的经多次协商后给的还是结构较差、面积较小、楼层较高或地处偏角，不利于面向居民办事的房屋。部分老小区配套用房面积不足，少数社区租用的办公、活动用房还要自筹经费付租金。三是“费随事转”不完全到位。有些部门给予社区的经费补贴，远远低于工作所需。例如,劳动部门给社区配了一个人、一台电脑、

一部电话，却没有配套的工作经费，随着退休管理社会化，工作任务增加了，相应的经费却未落实；又如，“数字化城管”在社区设立网络，给每个社区配置了一台电脑只能用于接受城管监控，也没有工作经费配套。据反映，每个社区范围内有2-3名城管协管员，要求每人每天至少发现3个问题，而解决问题却由社区承担。社区几乎每天都要忙于清除“牛皮癣”、清运无主建筑垃圾，花费大量人力、物力、财力，去年只有一个区年终按每月200元标准给社区拨了8个月的补贴；又如，各类调查表到社区，有的只发“样表”，不仅调查占用社区干部精力，表格还要社区花钱复印，社区干部反映“吃苦又吃亏”。更多的部门“工作进社区”变为工作交社区，只给社区交任务，到社区查台帐、看现场，什么经费都不给。

3、社区自治功能不强，共驻共建水平不高。一是部门工作进入社区实行“准入制”很难落实。从外部环境看，社区自治的法律法规还不够完善和配套，《城市居民委员会组织法》1990年开始施行，随着市场经济体制的建立和社会管理体制的变化，这一法律的条文和内容需要修订和完善，要完全从法律地位上确立社区自治组织的性质，实行“准入制”才有充足的法律依据。从我市社区的工作实际看，市委、市政府规定实行“准入制”，但如何操作没有明确责任部门，向谁备案、由谁扎口，不够明确，在现有的体制下，社区难以拒绝上级部门交办的工作。二是居民参与率低。参与社区建设的积极分子多数是社区内的退休人员、老党员、老居民或是向政府申请福利救助的困难居民。出现这种情况的原因，一方面是社区忙于完成各种部门活动及突击任务，这些活动与居民的需求不一致，社区干部也没有充足的时间和精力走门串户，与居民联系少；另一方面不少社区居民与社区接触少，有的居民从未与社区打过交道，自觉参与社区建设的观念淡薄。三是村居合一的社区自治管理难度大。扬子津街道和邗上街道有12个社区是村居合一的组织。它们大多数处于城郊结合部，是行政区域调整以后设立的社区，原来的村组织不复存在，村委会牌子依然保留。由此衍生的管理难度是：社区居委会管理着原有的村集体资产，只能服务于社区中“农”转“居”的成员，社区居民间存在利益分歧；政府对征地拆迁中失地农民享受居民权益

的有关政策规定不明确，一定程度上影响了社区居委会的自治功能；有的社区外来务工人员和暂住人口多于常住人口，且多数住在没有物业管理的庄台，给社区物业管理、治安管理、计划生育管理、环境卫生管理等带来很大难度。四是驻区单位关心、支持社区建设不够。目前动员驻区单位参与社区建设的办法，主要靠区政府组织有关部门与社区结对挂包，靠社区干部反复上门向驻区单位汇报情况、征求意见、提供服务来争取支持，总体上看，共建仍是“一头热”。有些驻区单位参与社区共建仅限于搞活动时提供场地或赞助钱物，“社区资源共享”的理念在具体工作中未得到落实，驻区单位主动关心、参与和支持社区建设的氛围尚未形成。

4、社区工作者队伍建设存在薄弱环节。主要表现为：一是选拔任用不够规范。虽已通过公开选聘、选优录用、民主选举等多种形式，改善了现有社区工作者的结构，但尚未形成规范统一的选拔任用制度，有的街办对社区干部的调动随意性较大，影响了社区工作的稳定性、连续性。二是收入待遇偏低。目前，社区主任、副主任、工作人员的月收入标准分别为1000元、800元和650元（维扬区高100元），有些还要自缴社会保险费，实际收入水平仅接近或略高于最低工资标准，低于当地城镇职工收入的平均水平，少数聘用人员的收入则更低。与社区干部常年超负荷的工作量相比，这样的待遇很难稳定队伍。三是学习培训还需规范。对社区工作者的专业知识培训力度不够，未形成经常化、正规化的培训制度，不利于社区工作者的理论素养和专业知识的提高。四是职业性质界定不明。由于社区工作者职业性质缺乏明确的政策界定，因此，在晋升、调整和职称评定等方面缺少依据，一定程度上影响了社区工作者的积极性、创造性。

三、建设和谐社区的几点建议

社区是社会的细胞，社区和谐是社会和谐的基础，随着经济社会发展、社会管理体制改革和城市化进程的加快，和谐社区建设在社会发展中的地位和作用越来越重要。胡锦涛同志指出“从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进

作用。”因此，构建和谐社区，直接关系着群众的生活质量和切身利益，关系着城市的文明程度和发展环境，关系着社会主义和谐社会战略目标的实现程度。为进一步做好我市和谐社区建设工作，提出如下建议：

1、进一步明确社区职能，增强社区自治和社区服务能力。

社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的基层群众性自治组织。政府职能部门应牢固树立“依法行政”和支持社区居委会“依法自治”的意识，理顺与社区“指导与服务、协调与监督”的关系。建议市、区两级社区建设领导小组根据《居民委员会组织法》，结合贯彻落实中央、省有关文件精神和我市扬发[2005]7号文的情况，从社区性质和职能出发，合理划分和确定社区必须承担的工作任务、服务事项，应该协助的公共管理、公益事务，以及可以委托社区完成的其他事务，明确界定不该由社区承担的工作任务，并发文公布。尽快理清政府机构与社区之间的工作关系，明确有关政府机构与社区之间的职责，切实减轻社区负担，使社区的主要精力放在管理社区，服务居民上。

认真落实“准入制”。扬发[2005]7号文对“准入制”进行了明确规定：由部门指导、社区承担的工作，实行备案登记制度；凡由部门承担，确需社区协助的工作，要在解决“费随事转”的前提下，经社区建设领导小组审核并报政府同意后方可进社区。今年8月，江苏省政府下发《关于加强社区服务 促进和谐社区建设的意见》的[2007]84号文，对政府部门行政事务进社区也提出了相关要求。为使这些规定落到实处，建议借鉴杭州等地先进经验，细化有关组织机构、工作任务、考评考核“准入”社区的管理、审批、监督等制度。“准入制度”应明确凡须在社区建立的机构、要求社区协助完成的工作、对社区的考评检查，主管单位必须提供文件依据，向市社区建设领导小组办公室提出书面申请；明确在工作任务准入期限内，必须根据“费随事转、人随事转”的要求，按照工作量向社区转入必要的人员及经费；明确社区凭《审批表》建立组织机构、接受任务和考评，凡未经审批同意的，社区有权拒绝接受。市社区建设领导小组办公室应定期清理、检查

评估党政部门执行准入制度的情况，并将结果统一公布，为社区依法自治创造良好的外部环境。建议政府对“数字化城管”进社区的工作方式加以改进，城管部门既要重视“发现问题”，又要简化工作程序，将更多的人力、财力用在解决问题上，而不是简单地把任务交给社区。

2、修订相关规定，完善社区工作的考核方式。

《扬州市物业管理实施办法》规定，未实施物业管理的原有住宅区，配套设施不全的，由所在社区负责统一管理。该条规定与《江苏省物业管理条例》的相关规定不一致，社区居委会反映，一些配套设施不全暂无物业管理的老小区、尤其是开放式的老庄台，环境整治难、卫生保洁难、治安管理难，社区既无资金，又无人员和能力，想要解决这些问题心有余而力不足，社区难以承担这项职责。建议我市按照《江苏省物业管理条例》，将这条规定修改为“配套设施不全的原有住宅区，由当地人民政府组织整治，逐步创造条件，实行物业管理”，合理确定社区所承担的责任，使社区从事一些有能力做好的服务工作。目前尚未实行物业管理的小区，政府应重视解决好事关民生的突出问题，特别是老城区危房多、供电线路老化、路面破损、公共基础设施不全、绿化卫生无人管等问题，建议政府将这些急需解决的民生问题列入办实事计划，先急后缓，逐步为相对困难的社区创造宜居环境。

对社区的考核，建议由上级部门的单向考核，改变为上级部门、驻区单位、社区居民共同参与的多向考核。考核管理社区、服务居民的内容应当以社区居民的满意度为主。部门工作进社区，建议由部门制定标准考核社区，改变为部门工作接受社区及居民的评议，检验其服务是否完善、作用是否明显、群众是否认可，等等。维扬区采取的组织大学生入户调查，了解社区建设满意度、社区干部信任度，作为社区年度考核重要依据的做法值得推广。在社区工作考核中，应取消招商引资等与社区职能无关的内容，更不能作为先进社区“一票否决”的内容。

3、健全保障机制，加强社区基础建设。

建议市政府每年将和谐社区建设的专项资金和“以奖代拨”的奖金、社区工作人员业务培

训经费等，列入市级财政年度经费预算，由市社区建设领导小组办公室根据和谐社区建设的总体要求，用于有重点、有计划地指导和推进全市和谐社区建设。区级财政将社区人员工资、社保补贴、工作经费足额拨付。社区工作经费建议以社区常住（户籍）人口、暂住人口为基数，按户或百户核定拨付标准，并随经济的增长，每年有所递增，以保证社区工作正常运转。社区按市、区、街办的布置，组织大型活动或完成突击任务，市、区财政应给予相应的专项经费补贴。

认真贯彻扬发[2005]7号文件，对开发建设单位“按建筑面积千分之一的比例将社区办公和活动用房纳入建设项目配套计划，与建设项目同步设计、同步施工、同步交付”的落实情况进行督促检查。最近，省政府 [2007]84号文对社区服务基础设施建设也提出了明确要求，我市应认真贯彻执行，将“有关部门在审批新建住宅区规划方案时，根据社区居住规模，按照集中、实用、方便居民的要求，同步确定社区办公、活动用房的位置、面积；住宅小区建成时，规划、建设、房产、民政等相关部门会同街道联合审定和验收社区的办公和服务用房项目”的要求落到实处。对开发单位未按照有关规定配足的，房管部门应按规定责令其限期依法补建，逾期不补建或建设面积不足的，在其非住宅商品房中另行划足相应面积用房，并给予必要的处罚。对已建社区未配置社区办公和服务用房或配置不足的，建议根据省政府文件相关规定，由政府通过购买、租借、置换、改造、新建、扩建等办法统筹协调解决。

4、加强基层民主政治建设，充分发挥社区自治功能。居民自治是社区基层实行民主政治的重要形式和措施，也是和谐社区建设的本质要求。一方面要通过各种媒体、社区宣传栏、戗牌、宣传手册等方式，对和谐社区建设的意义和相关要求进行持久、广泛地宣传，让驻区单位和社区广大居民充分认识和理解社区建设，形成“人人关心社区建设、人人支持社区建设、人人参与社区建设”的社会氛围。另一方面要发挥居民在建设和谐社区中的主体作用，树立居民是和谐社区建设主体的意识。社区应积极主动地开展内容丰富的各种社区服务，加强与居民的联系，做到经常走访居民，了解民情，提高居民对社区工作的认知度，增强社区居民的参与意识。建立完善规

范的社区自治制度和工作机制，充分发挥居民议事协商、听证、民主评议等制度的作用，实行居务公开，增强社区工作的透明度，对事关居民利益的公益性社区事务，包括社区内困难群体的帮扶工作，引导社区内的居民参与进来，提建议、出点子，真正把社区建设成广大居民的和谐家园。对“村居合一”社区的遗留问题应妥善处理，特别要研究妥善处置村集体资产的政策，指导社区具体实施，努力强化社区组织的自治功能、服务功能和管理功能。

5、加强对和谐社区建设的研究与指导，认真落实挂钩联系、同驻共建制度。

在社会转型时期，社区建设面临许多新情况、新问题，政府尤其是有关职能部门应加强对和谐社区建设工作的研究力度，培养树立一些典型社区，边实践、边总结、边提高、边推广，通过典型引路，全面推动提升我市和谐社区建设水平。

党政机关部门、驻社区单位应坚持与社区共驻共建、互惠互利、资源共享的原则，积极参与社区建设，主动与社区挂钩共建，每年至少为结对共建社区办1—2件实事，以公益性原则开放内部服务设施，在财力、物力等各方面对社区建设给予支持。社区居委会要发挥主体作用，主动与驻区单位沟通，增进理解，达成共识，调动驻区单位参与共建的积极性，最大限度地实现社区资源的整合、共享，营造“同驻社区、共建和谐家园”的良好氛围。

深化完善社区建设联系点制度。广陵、维扬、邗江区级机关部门与社区挂钩共建，维扬区各街道城管、环卫执法人员挂钩到社区的做法，取得了很好效果，应该总结和推广。建议市级机关有关部门，结合“三在”主题活动，与挂钩社区加强联系，为挂钩社区解难题、办实事；特别是建设、城管、环卫、房管、文化、体育等部门，应与老城区相对贫困、资源短缺的社区建立共建关系，帮助他们及时解决事关民生、事关和谐的突出问题。机关工作目标和作风建设年度考核考评，应将各部门参与社区建设，为社区解难题、办实事的情况列为加分内容。

6、加强队伍建设，努力实现社区工作专业化。

建立和完善社区专职工作者的选任聘用、工资福利、考核评议、教育培训等制度，逐步

推进社区工作者队伍的职业化、专业化进程。按照工作职务、年限、能力等标准合理设立社区工作人员职务等级工资，并实行每年考核晋升制度，保证社区干部收入不低于当地城镇职工平均工资水平，劳动保障、计生服务等聘任人员的工资福利参照居委会工作人员的标准执行。扩大居民对社区居委会选举的参与率，不断提高直接选举居委会成员的比例。继续通过向社会公开招聘、区街下派、现任干部选聘等多种渠道，把政治素质好、文化程度高、工作能力强、热爱社区工作的优秀人才充实到社区工作者队伍中。完善社区干部选任、聘任制度，选任干部任期内一般不应调动，聘任干部的调整应征得社区的同意。利用市委党校和扬州大学等教育资源，加强对社区干部的思想教育和业务培训，激励社区工作者有针对性地学习专业化的社区工作知识和工作方法，学习如何更好地联系居民、动员居民参与自治管理、社区服务和社区建设，使他们不断适应新形势下的和谐社区建设需要，不断提高服务居民、管理社区的能力和业务水平，增强做好社区工作的本领，努力建设一支高素质的社区工作者队伍，为我市和谐社区建设提供人才保障。