我国城管综合执法制度的机遇和挑战
本期关注， 界治 理跨
国全范 内围先 开展 率城 了管理综市 行合 政法执试 点 确 造成履， 职合的 性法 受质屡 疑。从法对 狭律义 读解 看 ，我 上各城国市 管执 法机关 的设城置没 有经
工作过。 ２０ ０ ２ 年 ８月 ，国 院印务发《 于进关步推一
政民 府在 行本 政区域 内 开 展相对集 处中罚 权工作 。 后 此许，多城市政 府 做出了在 城 市理管领 域展开综 行合 执 法 的政选择 。 截 到止２ ０ １ ３ 年 初 ，全 ６ 国５ ６ 个城 市中 已有 ６２ １个 实 施 了城 综管 执合法 作 ， 占 工
动相集对行中政处罚工权 的决作定》 ，权授省级 人 全国大人的法立认 ，确我 《 国行政罚法 处》第 ｌ６ 条 和《 行强政制 法第》 ７１条第 ２ 款虽对然相集对 中行处罚政权相对和集中政处行罚关机使行政强 制行权予给了法律授权， 但 是这授权并种不味意着 行政 强
权制明确 给城 管综 执法合 机 。关期 以长来，各
城
总市数９ ５％。圆近来 年，管综城执合法伍不断队 省城级市只 依据 是国务 院发 给各印省 自治、区 、 直 大壮， 成为 政管行理要重法力执量一。是步初决 解辖市 的相规关范性法律件文城对管法执关开展机 机 多头执法、了职责交、叉法扰执民等问题 ，以北 京 关建、职能确组定 人员管、和理费保障等经作 ，工市为例 ，目 前 京北行政执市队法数量伍 １由 ２７家减 这 些文件 际实上没有 给 予 城管 执机法 关确 的法明律 少 到６ ２；家二 在是综合执地法方立性法面取方得 位地。
进展。截 止 到 ２ ０ １ 年 末 ４浙，江 省 四、川省、上 海
（
）二政体行制不 顺畅 上，级之下间 理管 不
应 对
家层 面没有国 统一导指全 国 业务 的行 业主管部
等市１ ６ 个市省 定 了制城市 管理地 方 ＩＩ 生法 规， 安省徽、
北京市
、天津 市哈、滨市等尔 ２ ６省个市、 台了出
地方政府规章 ； 与此 同 时 ， 综执法 合理领 域也从管 管城 管领理 域发 展文化到市 场综执 法合交和通运 输
合综法执 域领 。 【３
门
，城各的城市管合执综部法 门在制体编制、部门 名
称、队伍着装、职责权 限方面等 异差很。大目 前 ， 城执管法部门管理制体要主垂直管有理 、双 重管理
和 在 （省市 层 面）设协 调机置 三构模 式种 专
二。 、前当城管合执综面法的临遇机和问题 党 的
十八三 届全会中通过 的 《共 中中央于关
全家学者
、社 各界会呼吁城管综合法执队伍国务在 院确定
一个归 部口领 导管委理。应 松 教年认 授为
： “城 管市 涉理及 方面 方 ，是面个 每长 的职责 ，由某一 部 门市归 领口 导不并 当妥， 好最的办法 由是务国 院出
深面改革化若重大问题的决定干》提 ：出“ 整 执 法合体主相，对中执集法权 推，综合执法 ，进理顺
管城执 体 制法， 提 高 法执和 务 水服 平 ”。 党的十八 届 四中全 通会 的 《过 中 共中央 于全关面推进 法治依 若 干国重 大题问 决的定》 再次 提 ： “出 深化行 政法执 体 制改 革，推进 综执法 合，理顺 管城执法体制 ， 加 强 市城管理 综合执 法 构机建 设 提， 执法高 服和水务 。平” 种 种象 迹 明表 ，管 综合城执 法制度 已 经 到得
台一城部管法的决定执，城对的管制体、编、执 制法 限权工作和制做机出 一统规的定 ，包城管括的经
费来源 。 ”Ｈ
（ ） 权三责编制不、配匹，职效履果不想理 一
是职责 界边不清晰 ，履 风险大 。职 目 ，前我
各城市的国管综城合执法 门部行政行除使务院确
定市国 环境容生 卫、市规划城 城市、化 绿、政市管理
、党中
、国务央院高的关注，度令人振奋和欣喜当。 前，城 管综合法执度面临制问题的要主集在法中 律依据、理管体制、人员编、制职能定和队位管理 伍教育
等 方面 。
境环保护、商行政工公、安通交理等管 ７ 方个面
的处 权罚职 外 ，权 根据本 地实 还情际况 ，进 一步综 合 其 他了 门部的政行 法执权 。以北京市为 例，北京 市
城执法管部门除 了集上中述 ７个 面方职外，还增能
加 了５ 方个 面管 理 职能，共 集中了 １ ２个 方面 、３ ８ ０
（ 一） 立 阶 依 据聿失缺 拙， 叉 威 ｆ ｝ 生 足 不
目 ，前在国 家层 没 有面专门为城管综 合执法制
余执项法 权 限 ，市 政与 容 、 园林市 交、通 、 设 、 建
度
定制律和行政法规法， 法执队伍法的律地位明不
保环等 １０ 余 管理家门部 存执法职能衔接在关 ， 系
困 暂 政菅理 缓 睾２ ０１ ５ ・ ４
本 关期注 ／ 跨治界 理
除了 市市政 容部门 处的 权罚全 部 转给 划城执 法部 管 门 ，其外 他划转的 能 职为部均分 划转 ，前 端管 部 理 不特 定例，如 查处 法 营非 、运无照 经营、违 法设 建
等类型案
件，益者受群很人泛宽、 不体 具往往受，
益者没 有切 感实 受而， 罚处案 件事 人的当 触抵对和 抗 情绪 很确 烈强，如 何 强城加 正管 宣传 面、升提 法制宣
水传 平是 一个要课重 题
。与城管部门之门的职责间边之间界在着交存和重 叉叠
问 ，题职 边界责不 清 晰
，给行 执法政机 带关 来越
执法或执权不法为作双重履的风职。险是二执编 法 少 ，制法执能效弱化全。各国城市城部门的管管理 能职则少１ ０ ０ 项 ，多的 余 Ｏ ４ Ｏ余 项，管城执法人员 每天外 执出都勤临着面各种各样违的法行 ，为常 经
各是 违类法 行为同一 间时 现出一在 个 执现法 ，执 法场 当难免中出 现 此顾失彼 的问题 。有一 还些城 市存 在 原 的管来 理部 将门执 法职 划 转能 城给 部管 后 门， 并 没 有将 行政 执 法编制 一 划同转 城给 管部门 ，这样
一（
）五执 法度难 ，执 大人 法综员素合有养 待提
高
一
是执法 业务素 有 养 待高 。提 有些城 执法管 人
业员 不务 练 熟不 ，能正 使用确 范 的规执法行 为和 言法、法 语与 当事人 流交 沟通 不， 有效能 护维案件 当
事 人的权利， 生产 必不 的要执法 对 抗和纠 ； 纷是二 把控 自 情 身能力 不强绪 。个城别管 执 人法 员办理
案来
，造成管执法城务加重任了，执法人而数员
量
件时 对当事，表人出轻现视、 反或感不耐的烦绪 情，
往案往还没件办理有 却，当事人与生产矛了或发盾
生了 冲 突； 三 与是当事 信人 息通沟不 时 及。个城 别
却没
有应相增 加进，又加而了一线执法人员重工 的
压作力 。
四） 社（舆论有会误 ，解法举步维执艰 一
管
法人执员能不时及办案将进展 睛况及时与的举 报
通人报 ，或 者 回复 于过单简 ， 报 人看不举到案 件办
是部
分体媒误导论导向舆长期，负面被闻
新包
围 。些 媒体一没有 认真 析分城 市管 的复理情况杂 ，
的进度理 ， 易引起报人举解 误 产， 疑生理心。
带着有眼镜对色管执城法员或人法行为执行新闻
采进 访和 道报，往 往 现城 出管执法 人员 执法 与相对
人
、进三一完步我善城管国合综执制度的构法
近想来 ，年国我各市城对城管合综法执作工根 据 际情实进行了况极改积革， 例 如： 汉武市率先 开
发矛生或对盾时抗，就将 错过推城到管执法部， 门 甚 至断取义地认为章只改变要执法度或态更执法 变行为类种就 可解以决问题 ，没有考到虑行政执严法 肃 陛的特和性一案件些当事人屡教改不 故意违法 、
展
城大执法体制管改 革，立成 城市管理了员委会； 试
点 。 为一进步完善 我 国 综行合 执政法 度制 ，笔者 提出 以 几 下方 面的个构 。想
１０４年北京 市在石 景山 开 区展了城管 执法 体 改革 制 的情 节这，样新的报闻不道歪曲但城管了法的执合 ２法性
正、当性 和效 有 ，性且而助
长 当事 人了意恶 抗
法
打击、复城报管 法 机关 执的 不思良 和嚣 想气张焰 ，
一
违 些法 件 案事当 人 甚至 逐渐 形 了 成只 暴 要力 抗
（ ）一加快 进城推管立法，尽制快法定
律或政行法规
长 远目标全 是国大人委常制定一部会规全范国 城市理管综合法的执门专法律 ，明城管确综合法执
的法 地位律 职、责权 、限法人执 管 员等方理面 ， 提
法
无 理取、闹 就 继能续从 违 法事 为行的思 。想二 是
正面
宣不传够群众理解，持率低。支城管法执管理 相 对人势群弱体多 ，较群对众类人群抱此同情有心
， 在 处理理及 当涉事 较 多人案情或复 杂件 过程 案中 ， 本 来 城 管执法人 是员 正常行 执法 履为 ，虽行 然没
高城有管合执法综律法依的位阶据； 或 由 务院国台出
行政 规 ，规范全 国城管执法法关机管理， 明其机确 构 性质 、位、职定权 责限，一规统范管标准理等。 出行可性建和意议见 ，对管执法机城关职的、能体
与案 件当事发人争生执 但是， 于由一不些明相的 真
围 者观搭 讪说、情或 者起 哄 ， 加上执 法人 员现 场
把控能力不
足宣，传育、解教释不时，反及而围观与 与 此时同 城， 管执法机 关 也应当 极积参 立法 与，提 群
众 生产 纠 了 ； 纷同 ，时城 管 执法行 的受 益群为 体
２ ０１ ５． ４ 暂改 菅缓理 羊囫
ｊ 蠢期本关 ，注 跨界 理 治
制 人、编制和员伍管队理、 律责任法等方面出明 提
确 的立法意见和 建议 。
（ 五） 变执 法转念理，从城 管理 向市城
治市理 发展 一
二（ 理） 城顺 管行 政体 ，积极制尝 试城
是 坚疏持堵结合 减 少执， 矛法盾 总 。结广
推管 大部改革
以制城 市理管 域领部大 制改 为革突破口 ，国务院 应 当 确城 管 执法 机关 在 明务国 院层 的主管面 部门 ，
国务院可 以新设一个 部 门在，国 层 家面 上立 成国 家
北市京 城管 门部开展 “的事 前 布控 非、现 场法执 、
合联执”法工作 模式。坚持疏 结合、堵 精管控细制。机 据依市城能功位 定 综，考虑城市规划、 合通交况状 、
人 密集流 、度公服共 务套 配施设等 因 素，制定 市
城城管法执总 局；或者明 确个一国家委 部（ 例如住 建 理管 题问分 级分 管控类准 ，标实城施市 环 境序秩 精部
、公 安部） 负责管 全 国城管综 理合执 法队 ，伍 筹 领统导全 国 城管执 法 伍 的队 执业法 和务 伍队管理 。 在 省 一对市级 市政容委、 住 建（ 规划 ） 、 国 、 土水 、利
园林 绿 等部 化的城市管门
理执 职法进能 步一对相集
细 管理 。化二是推 进监管机 制 ，强 属地政化 府管
理
责。任托依城执管法监和管调协制，机分发挥充
属
地政城市府管理作用健，全善完题通问报、跟踪 督 、考办评价核综合和管监制，机进属地促政府主动
现发、协调 、 理治城市理管题问。 三引是奖励入制 ， 机
提升市 民 与城市管 参积极性理。充 发挥分市民群 众 城 市管在 中的理 体主作用。创新思路 探，索 置设城 市管 理 题举 报问奖 励， 因如 市民报 举辖对区城 市管 问题 有理 重突大破的 ， 对举 报可市 予 民一以定形式
中， 打 破以各部 门往间之壁垒的 各和管 段一的 界 ，限 设 省级置 城管理 委员市会， 在 其部内置设 市城理管 合 执法综 局执，法 局 设内 业执专法 部门 新，旧 职能
部 门执权能有法衔接。效级城市省理管委会与员 国
部委家 在理体管 制上业务和 围范衔接上致 一 。
（三 ） 理合置配能职实现，责一致权、边 奖励 的。立建 全健励奖 制 机鼓， 群众励 极参积与
城清界晰综合管理 的目 标 进一步
进相推对城管市理合综行执政法制度，
明晰 城管执 法权 责 范围。在全 国范 围 内 一 城统执 管部 法门的 职边能 ，职界能调 整过 中程要，坚持执法 权 整限体划 转 与、 城管市理密 切、易于识别 和执法 管理
的 原则 ，实现 科学位城定管 职 能， 理管能职 “ 有
管市 理。
考参献文
［１ ］凌， 张江海水 ．对相集 行中处政罚权 制度 ： 展发程、历 实施 情与况基本经——城验管执法体改革１制 ２ 回顾年［Ｊ ］ ． 行政
法学究， ２ ０研０ ８ （ ４ ） 。［ ］ ２黄庆畅， 晓陈婉 城．管尴尬 凸城市成显烦恼长 ［ ＥＢ ／ ０ ］ ． 新华Ｌ
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进出有目”标。建将与城管议部门使处罚权密切行 相关 的非法如营运户外广、告 、照无经等营行政管 的许可理批 、登审记案备行政等法权执一划统城归
管部 门。
［
］ 王传 ３．干 政行综合执机法制 革研改［ Ｊ究］ ．南西 政法大学学
报 ， ２ ０ １ ２ （６） ．
４ ］ 安［勇 ．学家法解理顺读城管法体执 ￣Ｉ［ Ｅ Ｂ ／Ｄ Ｌ］ ．千 龙网 ，
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（
四）
加 强 育教训 ，培执法人员 分级分
管类
根据理管综城合执工法作量大数 、任务重内、容 的特点多，加强 执法务业教的培育 ，提训准高 入 门 ，槛实行执法格和资执法等级理管制度 ，以可北 在
京 市深和圳市等 城市先行 点取 得成熟试 验后 ，经 在全 范国围 内再逐 推步 。广同时 ， 应当按 城照综管合 执法不 同 域 领探 索，设置专 城业 执法 队管伍，提 高
责编任 ：辑刘 翠 霞
城 市理精细管化水。平
皿
鬻政 菅 理丰缓２ ０ １５・ ４