中国法制建设历程

新中国法制建设的历程

　　记者：新中国成立以后，我国的法制建设得到长足的发展，取得了前所未有的成就。法制建设的不断推进，有力地维护了社会稳定，有效地调节了社会矛盾，维护了广大人民群众的根本利益，调动了广大人民群众参与建设中国特色社会主义的积极性，为深化改革、扩大开放、促进发展创造了良好的法治环境。法制建设既是社会主义现代化建设的有力保障，又是社会主义现代化建设的重要组成部分。您1954年就在全国人大常委会工作，全国人民代表大会成立50周年，您也在人大工作了50年，在立法战线奋斗了50年。特别是1979年以后，您一直工作在立法的核心层。一个人接触、参与整个国家的立法达50多年，在我国是独此一人。您的个人经历反映了人大老一代法律工作者的成长过程，也折射出全国人大50年来的艰辛历程。您能回顾一下我国法制建设的历史进程吗？

　　顾昂然：新中国成立后，我国法制建设经历了不同的历史时期。

　　（一）废除国民党压迫人民的法律，建立人民的法制。

　　新中国一成立，就明确宣布废除国民党的《六法全书》，建立人民的法制。在新中国成立前夕，1949年2月，中共中央专门发出了废除国民党六法全书的指示。1949年9月，召开中国人民政治协商会议，通过了共同纲领。共同纲领第十七条明确规定：“废除国民党反动派政府一切压迫人民的法律、法令，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”。

　　新中国建立初期，由于还要肃清帝国主义、封建主义、官僚资本主义残余势力，在立法方面采取的方针是“不宜追求制定一些既不成熟，又非急需的完备、细密的成套的法规，以致闭门造车”，而“应当按照当前的中心任务和人民急需解决的问题，根据可能与必要，把成熟的经验定型化，由通报典型经验并综合各地经验，逐步形成制度和法制条文，逐步地由简而繁，由通则而细则，由单行法规而形成整套的刑法、民法……”。（1951年5月11日，彭真同志在政务院会上的工作报告《关于政法工作的情况和目前任务》）

　　按照这个方针，新中国成立初期制定了保护人民的法律。为了妇女解放，废除封建的婚姻制度，1950年4月13日，中央人民政府委员会通过了新中国第一部婚姻法。为了反对封建主义，解放广大贫下中农，在农村进行了土地改革，1950年6月，中央人民政府委员会通过了土地改革法，废除封建的土地制度。为了巩固人民民主政权，在总结镇反运动经验的基础上，1951年2月，中央人民政府委员会通过了惩治反革命条例。为了反对腐败，保持国家机关和国家

工作人员的廉洁，在总结三反五反运动经验的基础上，1952年中央人民政府委员会批准了惩治贪污条例，等等。

　　（二）逐步实行比较完备的法制，保护、促进生产力的进一步发展。

　　1953年，肃清帝国主义、封建主义、官僚资本主义残余势力的社会改革运动基本完成，国民经济从恢复到大规模有计划的建设时期，中央在提出过渡时期总路线的同时，提出今后“要逐步实行比较完备的人民民主的法制，来保护和促进社会生产力的进一步发展”。并提出，“应该加强全体国家工作人员和全体人民的守法教育，加强立法工作和司法工作”。（1953年9月16日，彭真同志在中央人民政府委员会上的工作报告《政法工作的主要任务》）1956年党召开第八届全国代表大会，八大通过的关于政治报告的决议提出：“由于社会主义革命已经基本完成，国家的主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力”，“国家必须根据需要，逐步系统地制定完备的法律”。当时对法制建设进行了研究，法制建设包含什么？概括为两句话，要做到“有法可依，有法必依”，不仅是立法，而且要依法。

　　1953年1月13日，中央人民政府委员会通过“关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议”。1953年2月制定了选举法。1954年在普选的基础上召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了新中国第一部宪法，制定了五部国家机构的组织法，包括全国人大、国务院、地方人大和人民委员会、法院和检察院的组织法。我国的法制建设进入了一个新的时期。当时，党和国家对法制建设是重视的，不但对立法重视，对守法也是重视的。

　　就立法工作来说，全国人大常委会成立后，当时彭真是副委员长兼秘书长，主持人大常委会机关的工作。他在向人大常委会机关工作人员的第一次讲话中就提出，“常委会的一项重要任务是立法，可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面”，并提出，“我们现在先起草刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法”。

　　当时，全国人大及其常委会把立法作为中心任务。为了发扬基层民主，1954年12月，全国人大常委会制定了“城市居民委员会组织条例”。为了保护公民人身自由，防止乱捕、乱拘，根据宪法第89条的规定，1954年12月，全国人大常委会制定了逮捕、拘留条例，对逮捕、拘留的条件，执行逮捕、拘留的机关，逮捕、拘留的程序和拘留期限等，都做了规定。为了农村实行农业合作化，制定了农业生产合作社示范章程。为了国家建设需要，制定了国家建设征用土地办法。为了维护社会治安，制

定了治安管理处罚条例。为了促使机关工作人员全心全意为人民服务，认真履行职责，制定了国家行政机关工作人员奖惩暂行规定。等等。

　　宪法规定，全国人大常委会的职权之一就是解释法律。为了规范和加强法律解释，1955年6月，全国人大常委会通过了“关于解释法律问题的决议”，明确“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会分别进行解释或用法令加以规定”。据此，全国人大常委会还通过了一系列有关法律解释的决定。

　　在起草法律方面，人大常委会办公厅法律室、研究室一建立，就组织各方面力量，开始进行刑法、民法、诉讼法等法律的调查研究和起草工作。到1957年，刑法草案已有22稿，经报中央讨论，在一届全国人大四次会议上发给代表征求意见，那次大会还专门通过了授权常委会制定单行法律的决定。

　　拿守法来说，当时中央也是重视的。彭真同志在一届全国人大一次会议上的发言就明确提出，公民在法律面前人人平等。他说，中华人民共和国的每一个公民，不管是属于什么民族、种族、性别和职业，不管是什么社会出身，信仰不信仰宗教或者信仰什么宗教，也不管是不是党员，是不是国家工作人员，有多高的地位，有过多大的功劳，都应该无例外地遵守宪法和法律。他特别强调提出，干部、党员“必须以身作则，成为守法模范”，国家行政机关、审判机关、检察机关和各级权力机关，包括全国人大，都要严格地遵守宪法和法律。针对当时有些人的错误认识，他明确指出，认为国家机关可以违法的思想，实际上是一种“只许州官放火，不许百姓点灯”的反动统治阶级的思想，必须反对。彭真同志告诉我们，那时候毛主席、周总理在决定重大的问题时，都要问一问与宪法和法律是否符合。

　　但由于当时对法制建设重要意义的认识不够深刻，八大提出的正确方针没能一贯坚持，对法律建设时而重视，时而放松，随着注意力的改变而改变。直至1966年发生“文化大革命”，使建国后逐步建立起来的社会主义法制遭到破坏。“文化大革命”的教训很多，其中之一，就是没有重视社会主义民主和法制建设。十一届六中全会“关于建国以来党的若干历史问题的决议”专门讲了这个问题。“决议”指出，“难于防止和制止‘文化大革命’的发动和发展”的一个重要条件是，“没有能把党内民主和国家政治生活、社会生活的民主加以制度化、法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威”。这是一个惨痛的教训，为了防止今后不再发生类似“文化大革

命”的混乱局面重演，十一届六中全会决议指出，“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。邓小平同志在十一届三中全会前召开的中央工作会议上，针对过去存在的问题，明确指出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。

　　（三）加强社会主义法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家。

　　十一届三中全会总结建国以来的经验、教训，拨乱反正，把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，开始形成“一个中心，两个基本点”的基本路线，同时提出要“发展社会主义民主、加强社会主义法制”。十一届三中全会的决议指出，“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。并提出，“从现在起，应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来”。为了加强立法工作，全国人大常委会成立了以彭真同志为主任的法制委员会。叶剑英同志说，人大和常委会必须加强立法工作，如果搞不好，就是没有尽到职责，就是尸位素餐。

　　健全社会主义法制，首先要抓立法工作。1978年12月，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上的讲话提出，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人说的话改变了，‘法’也就跟着改变。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。

　　1979年以来，全国人大及其常委会把立法工作摆到重要议事日程上来。1982年制定了新宪法，五届、六届和七届人大及其常委会先后制定了138部法律，对10部法进行了修改，包括一系列有关国家机构的法律、民法通则和一系列单行民事法律、刑法，三大诉讼法（刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼）以及一批经济方面的、保障公民权利的、涉外方面的、行政管理方面的重要法律，为我国社会主义法制建设奠定了基础。

　　随着改革的深化和建设的进一步发展，根据我国法制建设的进展，党中央与时俱进，对法制建设和立法工作，不断提出新的任务和要求。1992年，邓小平同志到南方视察发表了重要讲话；1992年党的十四大确定，我国经济体制改革目标是实现社会主义市场经济。从此，我国立法工作进入了一个新的阶段。十四届三中全会通过了“关于建立社会主义市场经济体

制若干问题的决定”，提出新阶段的立法任务是，“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，在本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，立法的重点是“要抓紧制定关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律。同时，还要适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规”。1997年党的十五大根据法制建设的进展，提出要“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家”，把依法治国，做为党领导人民治理国家的基本方略。在立法方面，十五大进一步提出，要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。

　　全国人大及其常委会根据十四大、十五大精神，加强立法工作，围绕建立和完善社会主义市场经济体制的目标，制定了一系列重要法律。在市场主体方面，先后制定了公司法、合伙企业法、个人独资企业法。在维护市场经济秩序方面，制定了反不正当竞争法、产品质量法、投标招标法、会计法、审计法、价格法、税收征收管理法等。在金融方面，先后制定了中国人民银行法、商业银行法、证券法、保险法、票据法、信托法等。为了加强农业，根据党在农村的方针、政策，先后制定或修改了农业法、农村土地承包法、农业技术推广法、种子法、水土保持法、防洪法、乡镇企业法等。还制定或修改了有关保护和合理开发利用自然资源振兴和发展基础产业等方面的法律。八届、九届人大及其常委会先后制定了104部法律，对57部法进行了修改，通过了8件法律解释，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成。

　　2002年党的十六大回顾十五大以来我国社会主义建设所取得的巨大成就，科学地总结了13年来建设和发展的基本经验，提出了我国在本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标。十六大报告把健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家，做为建设中国特色社会主义必须坚持的一条基本经验，同时明确这是新世纪全面建设小康社会奋斗目标的一个重要内容。

　　十六大报告对新时期的法制建设和立法工作，提出了新的任务和更高的要求。关于在新时期对法律建设的要求，十六大报告提出，要做到“社会主义法制更加完备，依法治国的基本方略得到全面落实”。强调要“全面落实”、“全面”就是要“坚持有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，包括立法、守法、执法，监督各个

方面，“落实”就是要求在这些方面都要真正办到，这就提出了更高的要求。

　　对立法工作也提出了新的要求。十六大报告提出，要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”第一，任务是到2010年形成中国特色社会主义法律体系。现在，我们是初步形成，任务还是很繁重的。第二，要求是“加强立法工作，提高立法质量”。第三，方针是要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势”。对国内、国际形势，对经济、文化、政治、社会等各方面都要考虑。十届全国人大常委会已根据十六大提出的任务和要求，确定十届人大及常委会的立法任务是要基本形成中国特色社会主义法律体系，并已拟定了立法规划。

　　加强社会主义 法制建设的几点体会

　　记者：回顾这些年我国法制建设的发展历程，让我们深刻地感到，改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是法制建设得以充分发展和不断完善的根本原因。这些年我国法制建设的成就，是在我国改革开放和现代化建设进程不断推进、综合国力和人民生活不断迈上新的台阶、人民生活总体上实现由温饱到小康的历史性跨越的大背景下取得的，是在社会主义市场经济体制不断完善、社会全面进步的情况下取得的，是在全党全国各族人民围绕着经济建设这个中心，推动我国经济、政治、文化事业全面协调发展的过程中取得的。您了解新中国法律产生的整个过程，参加了许多具体法律起草的全过程。新中国的一部部法律都清楚地印在您的脑子里，人称新中国立法工作的“活字典”。您能结合自己的体会谈谈加强社会主义法制建设的重要意义吗？

　　顾昂然：加强社会主义法制，是建国五十多年来的一条基本经验，同时也是全面建设小康社会的目标之一。十六大提出，要做到“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实，人民的政治、经济和文化权益得到切实尊重和保障”。如何才能实现这个目标，总结历史经验，我个人体会应当强调以下几个问题：

　　第一，充分认识加强法制建设的重要意义。我们党和国家对法制建设重要意义的认识，有一个过程，通过历史实践，认识不断加深，不断发展和丰富。总结“文革”的教训，必须加强社会主义法制。实践证明，健全社会主义法制是人民当家作主管理国家事务的需要，是加强党的领导的需要，是发扬和保障人民民主和巩固人民政权的需要，是保障和促进经济建

设和改革开放的需要。

　　第二，加强法制，必须广泛发扬民主，坚持和完善人民代表大会制度。为保障社会主义民主，必须健全社会主义法制；同时，健全法制必须以民主为基础，因为我国的法律是以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的广大人民的意志，是党的正确主张和人民意志的统一，是代表和维护广大人民的根本利益、保障人民当家作主的。宪法规定，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，实行民主集中制原则的人民代表大会制度，全国人大和常委会制定法律，同时要监督宪法和法律的遵守和执行。因此，要健全社会主义法制，就必须加强和完善人大制度。这个问题，从我国的发展历史也可以看得很清楚。

　　第三，加强法制建设，依法治国，建设社会主义法治国家，必须全面抓。立法是有法必依、执法必严、违法必究的前提和标准，所以立法工作非常重要。但健全法制，不仅要搞好立法，还要保障法律的贯彻实施，做到有法必依，执法必严，违法必究。因此，在搞好立法的同时，还必须抓好依法行政、依法行使审判权、检察权、普法等等。这个问题非常重要，而且越来越重要。为什么？因为，如果立了法不执行，等于没法。“文革”期间是有惨痛教训的，所以邓小平同志特别强调提出，要执法必严、违法必究。1979年以来，立法工作取得显著成就，以宪法为基础的一系列基本法制定了，在这种情况下，执法问题就越来越更加重要。

　　第四，健全社会主义法制，关键是要加强党对法制建设的领导。十六大报告强调指出，要“善于把坚持党的领导，人民当家作主和依法治国统一起来”。江泽民同志说，党的领导、人民当家作主和依法治国的统一性，是社会主义民主政治的优势。（2002年“5·31”讲话）坚持党的领导是根本，充分发扬民主是目标，严格依法办事是保障。（2002年全国人大和政协两会党员负责同志会上讲话）如何加强党的领导？首先，党领导制定宪法和法律，加强对立法工作的领导。第二，党领导遵守和执行宪法和法律。第三，党也在宪法和法律范围内活动。对此，党章、宪法都有明确规定。党的十五大把依法治国，建设社会主义法治国家，作为党领导人民治理国家的基本方略。今年6月29日，在建党83周年前夕，中共中央政治局举行了第十四次集体学习，胡锦涛同志在讲话中强调，各级党委和全党同志都要充分认识加强党的执政能力建设的重大意义，不断提高领导水平和执政水平，不断改革和完善领导方式和执政方式。我认为，其中之一就是要提高依法执政的水平，党委要善

于把党对国家事务的方针政策，通过权力机关变成人人都必须遵守的法律，并领导严格遵守和执行。