行政枉法裁判罪的原因与对策研究

法律经纬

2006.9

行政枉法裁判罪的原因与对策研究

□

董邦俊

江西

南昌

330013）

（南昌科技大学法学院

摘

要

行政枉法裁判罪是新刑法设立的一个罪名。刑法设立这一罪名对于打击行政枉法裁判行为意义深远。但对于这

一犯罪需要从根本上加以预防，以确保依法行政，依法审判。作者提出了自己的观点。关键词行政枉法裁判罪原因对策中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：1009-0592(2006)09-076-03

衡，使行政的效能得以提高使社会公正得到保障。

我国目前的现状来看行政权对司法权仍然保持着很大程度上的强势地位，以至司法权不能很好的监督和审视行政权。当今社会行政权仍然是行使的最为广泛、最为经常的一种权力，正如孟德斯鸠指出的：“一切有权力的人都容易滥用权力”，所以很

有必要对行政权的行使予以有效的监督和制约。

首先，行政诉讼中审判者应该遵循的审理程序缺乏直接有效的、具有刑罚威慑力的监督程序，而且在众多的行政法规、地方性法规、规章中也普遍存在着重实体处理，轻程序的现象。在司法实践中，在有的行政案件中，有过这样的情况：司法人员明知道行政审判中行政机关不能事后取证的情况下，仍然作出判决。审判者的这种重实体轻程序审理逻辑显然有失偏颇，且不论其作出这种判决是否因为行政权力范围过于广泛，以致给审判者以有形或无形压力，导致审判者不当使用自由裁量权。但仅就审判者明知证据不能采信，反而丝毫不用担心会由此带来无法预料的后果而言，枉法裁判罪会带来的刑罚处罚在此显然不具有任何威慑力，更不用说阻止审判者的枉法裁判行为。

其次，规制行政争议的法律不完备。不可否认，中国宪政突破西方“三权分立”制度的不足，建立人民代表大会制度，逐渐形成行政机关、司法机关都由人民代表大会产生、对它负责、受它监督，行政机关、司法机关之间既相互配合又相互监督的宪政架构，在理论上是合理的，在实践上也是符合国家权力运转实际的，因而具有极大的优越性。但同时，随着我国经济体制的逐渐转型，也暴露出一些问题，这必然涉及到中国宪政结构下行政权和司法权关系之重构的问题。尤其是在我国现正处于努力建设崇尚公平竞争的市场经济体制的大环境下，计划经济体制的历史导致的我国行政权干涉经济行为的惯性，致使行政权的行使在转型时期很容易引起更多的纠纷，行政审判裁判工作者面对行政机关的行政行为引起的各种纠纷。因此，很难驾御自由裁量权也是导致枉法裁判的一个原因。很显然，“如果立法者已经创制出适用于每一个案件的具体规范没有给审判者适用法律留

②

下任何可以选择的空间”，并且“审判者在诉讼内外的活动均受③到充分有效的限制”。那么，即使行政审判者的素质不高、有枉

行政枉法裁判罪是新刑法确立的一个罪名，这个罪名的设立考虑到了我国的行政机关与司法机关之间关系的现状。对行政审判中枉法裁判罪产生的原因、引起的危害以及相关的对策予以完备深入的研究，无疑具有非常重要的意义。

一、行政枉法裁判罪的原因分析

历史早已证明，只有实现法治、保证国家机关工作人员在法律范围内履行职能，才可能达到“民治”，保证普通公民自觉守法。针对行政审判中枉法裁判的危害、探索其深层次的原因进而找出对策，是一个非常有实际意义的问题。本文只针对行政审判中负有审判职责者的枉法裁判行为而言。一般认为：“枉法裁判罪，是指司法工作人员在民事、行政审判活动中，故意违背

①

事实和法律作枉法裁判，情节严重的行为。”本罪的主体是特殊

主体，只限于在民事、行政审判活动中负有审判职责的人员；客体是人民法院的审判职能或者说司法机关的正常司法活动；主观方面是故意，即明知案件的事实或应当适用的法律，而故意违背事实和法律作出裁定和判决，并且这种故意只限于直接故意，不包括间接故意和过失。客观方面表现为在民事、行政审判活动中作出颠倒、歪曲事实的认定和曲解法律的判决、裁定。根据司法实践，行政审判中存在枉法裁判的原因主要有以下几点。

（一）行政权干预司法权

从我国目前的现状来看行政权对司法权仍然保持着很大程度上的强势地位，以至司法权不能很好的监督和审理行政权的行使是否合法。从历史的角度来看，行政权出现在司法权之前。传统的政治制度下的统治者为了维护和巩固集权统治，一般都具有垄断司法组织的倾向，行使行政权的同时履行着相应的司法职能，实行诸权合一的制度。行政、司法难以区分,更遑论行政审判权和行政权的区分。所以，尽管孟德斯鸠将国家权力分为立法权、行政权、司法权；但是到了洛克那里，司法权仍然隶属于行政权，这也从另一个侧面证实了司法权从属于行政权，诸权合一的实际情况。

不过，现实并没有阻止司法职业化专门化的发展，在经历了资产阶级革命以后，在孟德斯鸠三权分立理论的指导下，司法独立原则的确立最终得以完成。此时行政权与司法权的关系已经从行政权司法权合一、司法权隶属于行政权，逐渐发展到二者彼此独立的状况。在司法权监督行政权阶段，行政权和司法权的分工是国家制度发展的成功经验。两种权力各司其职和相互制

法裁判的意图也会因为找不到可以逃避刑罚的法律漏洞而难以真正实现枉法裁判。

再次，权力过于集中也是造成这一犯罪发生的重要原因。

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审判人员审理行政机关做出的行政行为是否合法时，在并没有相关法律对此行政行为做出明确规制的情况下，行政权力的威慑性和利诱性易于使行政案件的审判人员不可避免滥用法官的自由裁量权，从而做出违背事实和法律的裁判结果。相反，也会导致行政权力的不断扩张、膨胀，进而更容易渗透到其所受威慑或者利诱的领域，从而导致行政权力被滥用。而权力的分立，即以权力制约权力，权力之间相互制衡牵制在理论上无疑是防止权力垄断最完美的对策，但是理论不能付诸实施，行政权仍然可以干涉审判权，仍然可以导致行政审判工作中的枉法裁判。

（二）枉法裁判罪的刑罚设置过于轻缓

刑法对行政审判中枉法裁判罪的定罪和量刑的规制存在漏洞，导致行政审判中审判人员随意违背事实和法律作枉法裁判而不受刑罚威慑。很显然，如果刑法以刑罚的威慑力对行政审判中枉法裁判罪加以严密的规制的话，即使审判人员有枉法裁判的意图，却畏惧枉法裁判罪的刑罚严厉和无从规避，也不会愿意花费更大的代价作枉法裁判。相反，他们会因为畏惧刑罚带来的不利后果而尽力保证审判的公平和正义。

根据我国刑法第三百九十九条第二款的规定，行政枉法裁判罪，以情节严重为构成要件之一。就将行政枉法裁判罪区别于一般行政枉法裁判行为的标准定位为：审判者在行政审判活动中故意违背事实和法律做枉法裁判的情节是否严重。我们认为，只要枉法裁判者主观上存在明知其裁判行为是违背事实和法律的而仍然为之的故意就可以构成枉法裁判罪，情节是否严重则不应该是此罪的构成要件。在定罪量刑方面以“情节严重”、作为衡量标准；何为情节严重，什么样的情况可以确定行政审判中审判人员故意违背事实和法律所做的枉法裁判已经达到情节严重或者情节特别严重的标准，进而可以确定枉法裁判罪名成立？要使枉法裁判者承担法裁判罪名成立引起的刑事责任，何以为据？虽然在最高人民检察院《人民检察院直接受理立案侦察的渎职侵权重大案件标准（试行）》（2001年8月24日）

中有这样的解释：民事、行政枉法裁判重大案件的标准首先是致使公民的财产损失十万元以上，法人或者其他组织财产损失五十五万元以上的；其次是枉法裁判引起当事人及其亲属精神失常或重伤的；特大案件的标准首先是枉法裁判致使公民的财产损失五十五万元以上、法人或者其他组织损失一百万元以上的；其次是引起当事人及其亲属自杀死亡的。但是同样的一千元人民币的损失对月收入一万元和一百元的人带来的经济以及精神上的损害而言，怎么可以相提并论？显然无论是刑法第三百九十九条，还是最高人民检察院关于此罪的定罪标准都显得不够合理。

此外，由于行政审判中当事人双方社会地位的现实的不对等，往往是在行政审判人员所做的枉法裁判引起了很多人的关注，造成较大的社会影响的时候，才会得以追究。这就导致了刑法中的违法必究的应有之义立在舆论和媒体新闻的造势上，情节严重作为刑法第三百九十九条枉法裁判罪的定罪要件之一也往往以新闻媒体的报道引起较大的社会影响为标准。情节严重在这种情况下显得完全没有存在的必要。

（三）部分审判者素质不高

部分审判者素质偏低，不能胜任日益复杂的行政争议的解决。从审判人员的的素质方面考虑，不管是专业素质还是心理素质，如果任何一个方面不过硬的话，枉法裁判很显然又有更多存在的机会。

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首先，专业素质高的法官稀缺，尤其是在基层人民法院这种现象更为突出。如在有的行政审判庭中有包括庭长在内的审判员，在从事审判工作之前所学的专业都不是法律方面的，很显然这种知识现状导致的审判人员的专业素质是值得怀疑的。

其次，由于我国法官职能定位的泛化和行政化，对法官资格底线没有硬性规定和缺乏培养法官的专门措施，导致了法官来源的多元化和非专业化和法官素质整体参差不齐的现实，使得审判者的心理素质或者道德素质整体不高。

行政审判中的枉法裁判具有严重的社会危害性危害。损害政府形象很容易给非行政机关的另一方诉讼主体“官官相护”的印象，行政机关依法行政的形象和司法机关独立公正审判的形象都会因此受到损害。阻碍建设良好法制环境的进程。损害法律的尊严，尤其是刑法的尊严；不利于我国的法制建设。

二、行政枉法裁判的预防对策

改变我国目前行政权干涉司法权的现状，使行政权和司法权保持平衡，以此保证司法权对行政权的监督和判决。为了控制行政权的膨胀和滥用，强调司法权对行政权的有效监督。“司法审查是指司法机关通过对立法机关和行政机关制订的法律、法规及其他行使国家权力的活动进行审查，宣告违反宪法的法律、法规无效及对其他违法活动通过司法裁判予以纠正，从而切

实维护宪法的实施，保护公民和法人的合法利益的法律制度。”④

在实行行政法院制度的大陆法系国家，没有采取普通法院对行政机关监督的模式，但实质上仍是一种司法权对行政权的控制和制约；同时为了不损害行政权的独立性和效能，又特别强调了对司法权直接侵越行政权的防范。

（一）国务院设置专门的司法财政供给部门

各国的宪政实践证明了只有从宪政高度才能处理好行政权和司法权之间的关系。所在国家权力结构中，行政权和司法权虽同属执行权，但他们之间最本质的区别在于：司法权是审判权，而行政权是管理权；相对于行政权，司法权具有被动性、单向性等特点，这些特点在监督行政权的过程中是十分明显的。

我们一直强调：中国虽然实行议行合一的制度，但是并不排除国家权力的分工和监督。但是中国另一个不可忽视的事实是行政诉讼中行政机关作为案件的当事人，却也掌控着作为代表国家行使审判权的法院的经费，如此，怎么可能奢谈法院和法官的独立审判？而且，审判独立的关键在于审判者的独立，审判者行使审判权时只须服从法律，我国1995年颁布实施的《法官法》第八条规定“法官依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人干涉”，从而确立了法官依法独立审判的原则。但是审判者能否任职受控于在地方党委组织部门和政府人事部门，这种现实导致了在涉及财政收入的行政诉讼案件中，行政部门的负责人对案件的判决及执行拥有实际的影响力和决定权，于是行政案件中的审判者只能违背事实和法律满足行政力量的需求，给行政机关解决行政诉送披上依法审判的外衣。因此，从宪政的高度来讲，笔者主张国务院设置单独的司法财政供给部门，此部门由国务院直接领导，不受其他行政机关的干预。

（二）法院内部设立单独的行政审判监督庭

针对行政审判工作中的枉法裁判罪容易被行政机关利用行政权力进行掩盖的特殊性，有必要为行政审判建立单独的审判监督机构，比如，在同一个法院里面设立专门的行政审判监督庭，而不是将行政庭、民庭和刑庭所有的案件都送到一个审判监督庭审监。而且，只有为数极少的人力物力来审阅所有部门法

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“情节特别严重”

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相关的案件，根本就没有体现分工合作的专业知识要求，这是很不科学的。而且这种监督不应该只是停留在事后的监督，建议此行政监督庭从开庭审理的时候介入，也就是说，行政审判监督机构必须参加行政审判庭开庭审判过程。当然，并不是全程介入，要限制在只参加开庭而言，这样可以保证监督者了解案情；但是行政审判监督庭的审判人员只能以旁听者的身份参加庭审，在进入审判监督程序之前并不能发表任何意见，这样也可以保证审判者能独立自主的审理案件。简言之，法院内部设立单独的审判监督庭，行政审判监督机构必须参加行政审判庭开庭审理，但是行政审判监督庭的审判人员只能以旁听者的身份参加庭审，在进入审判监督程序之前并不得发表任何意见。

（三）刑法中设置单一的行政审判枉法裁判罪

罪名应该是对某种犯罪本质的简明扼要的概括，最高人民法院和最高人民检察院针对我国刑法第三百九十九条之规定所做出的司法解释分别将其定为“枉法裁判罪”和“民事、行政枉法裁判罪”。针对行政枉法裁判行为的特点和变化，为了提高刑事制裁的有效性，应该考虑在刑法中重新设置枉法裁判罪。刑法第三百九十九条第二款对枉法裁判罪的规定实际上是一种选择性罪名而非单一性罪名，如果将两个罪名合二为一称作枉法裁判罪，则罪名的属性又不够很鲜明，两者都不能很好的体现罪名的识别功能。一个科学严谨的罪名应该可以区分罪与非罪的界限，区分此罪与彼罪、一罪与数罪的界限。因此，建议将行政枉法裁判罪的概念定义为司法工作人员在行政审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的行为。

（四）不以情节严重为枉法裁判罪成立要件

只要在行政审判中审判者存在故意实施枉法裁判的行为，就应启动刑事侦查程序予以立案，枉法裁判者就应承担刑事责任。

1.我国刑法缺乏严惩枉法裁判罪的立法指导思想。对这种职务犯罪定罪量刑的标准明显偏轻，对行政审判者枉法裁判不仅起不到威慑作用，反而让他们觉得有恃无恐、有空可钻。要控制和预防行政枉法裁判罪，就必须首先确立严惩行政审判中枉法裁判罪的立法指导思想，“因为，刑罚的后果是非常严重的，不仅因为刑罚本身带来的后果，更加严重的是刑罚带来的附加的其他社会后果，这种附加的社会后果可能比刑罚本身更具有威慑力；审判者一旦因为枉法裁判罪被判刑，他除了被剥夺一定时

间的人身自由外，更重要的是因此身败名裂。”⑤我们认为，只要

民事、行政审判人员伪造有关证据材料、证据，无论这种伪造的证据是否足以达到制造一个完全虚假的案件，只要其是因此伪造的证据而做出裁决的，一律立案追究。

2.刑事立法中应增强制裁枉法裁判罪的威慑力，

降低处刑的数额起点，提高法定刑，增加罚金刑；强化对枉法裁判罪主体犯罪能力的限制和再犯能力的剥夺，实行严格的资格刑。另外，应该强调的是行政审判者的枉法裁判行为只要是主观上是故意的，枉法裁判罪名就应该成立，在并未达到解释中所规定的损失情况下，同样应注意充分运用罚金、没收财产、剥夺政治权利等刑罚，提高刑事制裁的有效性，不能单纯的以法院内部的行政处分了事，也就是说只要在行政审判中审判者存在枉法裁判的行为，除了行政处分措施之外还须一律追究其刑事责任。行政审判中审判者的枉法裁判因其工作的特殊性，质导致其在经济建设、法制建设方面造成的社会危害更大。在对枉法裁判罪适用

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刑罚时，应慎重适用减轻处罚的特别规定、正确适用缓刑的法定条件，注意适用缓刑的社会效果。不过，还需要考虑到的问题是，行政审判人员由于隶属关系，不得不执行上级的错误指令，而造成错误的裁决结果的，如果不具有共同犯罪的故意，不应该以枉法裁判罪论处。

（五）提高审判人员的素质

1.完善法官的选聘制度。从源头上来说，完善法官的选聘制度，在现有法官不能配齐的情况下，始终坚持宁缺毋滥的原

则，从高等学校法学专业毕业生中择优招录那些精通法律、理论造诣较深、品行优良者为法官。除此之外，还要特别强调注意心理素质和职业道德素质的选拔。比如心理测验的方式，可以尝试运用量化的标准和一定程序，测量竞选者心理特点的个别差异，大胆运用比较权威科学的智力测验、个性测验、和能力倾向测验等。

其次，还可以通过面试，选举德才兼备的主试人员与被试人员通过面对面的交谈、观察等直接交往的手段，了解被试人员的气质和性格特点、口头表达能力、思维能力、应变能力、交往能力等素质。建议面试一般都是单独进行，保证面试对象的有单一性，这样有利于给被试者一个充分发挥的空间，也便于主试者通过面谈多方面全方位的了解被试者。面试通过与被试者的直接交往获得信息，借助主试的视觉、听觉等感官以及思维等，直接获得复合性的信息。最后也是最基本的选拔方法即笔试，笔试通过一系列的试题，测验被试者的知识结构、水平和认知能力。如对知识的理解的深度和广度，对知识记忆的准确性、敏捷性，运用知识分析、解决问题的能力等。

2.提高在职法官的专业素质和心理素质。对已经加入行政审判队伍的审判工作者而言，也要在注意提高他们的专业素质的同时注意提高他们的职业心理素质。

（1）制定专门的法官专业素质的考核制度，尤其注意考核行政审判中审判者在办案质量。建立和完善内部性的行政监督审核，同时“建立和完善外部性的社会监督机制，即依靠有关机构、团体和社会大众的力量，对国家行政工作进行社会性的全面监督，包括社会舆论监督、党团社会监督、新闻媒介监督、纪检检查

监督、群众举报监督、人大总监督等”。

⑥（2）强调对行政审判者的政治思想教育，提高其维护维护公正审判的觉悟。使行政审判者在面对一些具有一定身份、地位、权势的人，遇到来自社会各个方面的“说情”“、打招呼”、甚至“关系网”的压力、暴力、威胁的时候能够以无私无畏的坚强意志，抗拒不正之风的干扰，敢于坚持真理，忠于事实和法律，自觉维护法律的权威。另外，行政审判工作艰巨而复杂，会经常遇到各种困难和挫折，更应该注意提高使行政审判工作者的社会责任感。

注释：

①何秉松.刑法学教科书.中国法制出版社.2000.1155.②唐仲清.枉法裁判原因论.广西社会科学.2002，5.③唐仲清.枉法裁判原因论.广西社会科学.2002，5.

④高秦伟.中国行政监督体制的思考与重构.江西行政学院学报.2002，1.

⑤王睿倩.国家机关工作人员职务犯罪探究.辽宁行政学院学报.2002，6.

⑥魏平雄,赵宝成,王顺安.犯罪学教程.中国政法大学出版社.1998.685.