纯公共物品为什么只能由政府提供

摘要：公共物品是独立于私人物品和商品之外的，其生产和消费不能以市场方式解决的一种特殊物品或环境，是社会和个人生活的可能性和必要性条件。加深对公共物品的认识和研究不仅对现代公共经济学理论的发展具有开拓性意义，而且对我们进一步认识市场的局限性、科学界定政府职能和防止政府职能异化都具有重要意义。

关键词：公共物品；政府职能；政府职能异化

“公共物品”作为经济学的一个专业术语是美国现代著名经济学家保罗？萨缪尔森（Paul Samuelson）1954年在其《公共消费纯论》（The Pure

Theory of Pubic Expenditure）一文中提出来的。这一概念的提出不仅对现代公共经济学理论的发展具有开拓性意义，而且对我们进一步认识市场在社会经济生活中的局限性、科学界定政府职能具有重要意义。本文拟就如何全面理解公共物品的内涵以及公共物品与政府职能的关系问题作进一步探讨。

一、公共物品的内涵

所谓公共物品，从所属关系上讲是相对私人物品而言的，其根本特征在于它的公共属性。

“萨缪尔森发展了有关‘公共物品’的分析性定义，他把‘公共物品’与‘私人物品’明确区分开来，并结合到关于市场失灵的理论中。”[1]（P79-80）萨缪尔森的公共物品学说的核心在于，按照新古典模式通常的假定，市场不能生产充分而纯粹的公共物品。所以，就公共物品而言，市场失灵是不可避免的。在此基础上，美国当代著名经济伦理学家乔治？恩德勒（Georges Enderle）在其《面向行动的经济伦理学》（Action—oriented Business Ethics）一书中提出，“甚至可更广义地理解公共物品，即把它理解为社会和个人生活及追求经济活动的可能性的条件。”[1]（82）幻尽管萨缪尔森和恩德勒对公共物品在理论上进行了较为广泛和深入的研究，但我们不难看出，他们对公共物品的研究还主要集中在经济学领域。笔者认为，公共物品作为一种特殊性质和特殊形式的社会存在，涉及到社会的各个领域和人们生活的方方面面，是整个人类社会赖以存在和发展的基础。对这样一个有着特殊意义的物品的认识和研究，仅仅停留在某一个领域是远远不够的。

我们有必要扩大对它的研究领域，进一步加深对它的认识。

根据公共物品的本质属性，我们可以将其分为两大类，即自然属性公共物品和社会属性公共物品。自然属性公共物品有阳光、空气等，它们属性比较单一，没有地域属性和阶级属性，属于有机会享受到或依赖它们的一切生命，是一切生命赖以生存的基础。相对自然属性的公共物品而言，社会属性的公共物

品则复杂得多，公共物品的社会属性通常包含公共物品的政治属性、经济属性、文化属性和社会公益属性。政治属性的公共物品主要是指为国家和公众提供政治服务的国家机器（如军队、警察、法院、监狱）和部分政府职能。主要表现形式：为一个国家对外捍卫本国主权，抵御外敌侵略，保卫国家安全和国民生命、财产安全的军事职能；扩大对外交往、加强对外合作、维护世界和平、促进共同发展的外交职能；对内依法打击犯罪，维护社会稳定和社会公正的专政职能，在宪法和法律的范围内，充分发扬民主，充分行使人民当家作主的权力的民主职能等。经济属性的公共物品主要是指政府为社会创造的经济发展环境、对经济进行宏观调控的措施和手段，维持市场秩序、对国有资产进行管理等。文化属性的公共物品主要是指民族精神、道德风尚、公共教育、科学知识、文学艺术、文化遗产等。而社会公益属性的公共物品则主要包括社会公益性基础设施、环境保护、社会保障、公共服务等。

公共物品的二重属性，决定了其生产方式也有两种：自然属性的公共物品主要是自然界自生自灭的，如地球上的阳光、空气等，它们的产生和消亡是不以任何人的意志为转移的，更不能靠市场机制来生产和消费。但人类在对这些物品使用的过程中，也不同程度地对这些物品产生了一些影响，如人类活动所产生的废气对地球臭氧层的影响就直接改变了阳光对地球的影响，温室效应使全球气候变暖就是一个典型例子。另外，人类活动对空气的直接污染，也不同程度地改变了空气的原始特征。社会属性的公共物品的生产则主要由社会，具体地说是由国家、政府或社会公众来完成的。如政治属性公共物品的生产只能由国家及代表国家政治利益的相关部门来完成，私人不可能拥有真正意义上的军队、警察。经济属性的公共物品的生产，同样也只能由政府及其职能部门来完成。因为任何个人或企业都没有能力，也不可能来维护一个社会的经济秩序，更不可能对一个区域或一个国家的宏观经济进行调控。社会公益属性的公共物品的生产，原则上也同样只能由政府及其职能部门来完成。但在这一领域，我们不排除有些热爱社会公益事业的个人、企业或社团不以直接赢利为目的而投资一些社会公益属性的公共物品的生产，但这毕竟是有限的，因为它不符合资本运行的客观规律。至于文化属性的公共物品的形成就更是人类长期以来精神文化生活和集体智慧的结晶。如一个民族的民族精神、一个社会的道德风尚以及人类在长期的生产、生活中不断探索和总结出来的科学知识、文化艺术等。即使有些杰出的思想家、科学家、艺术家等为人类文化属性的公共物品的形成作出了杰出的贡献，但他们的贡献一旦被社会所公认，就远远超出私有的范畴，成为人类共同的精神财富。

公共物品的生产和维护同样需要成本，这种成本具有外部性，即一方面无法将生产和维护公共物品的成本从公共物品的使用者（或消费者）身上收回；另一方面公共物品的使用者（或消费者）很容易将这种成本转嫁给纳税人。公

共物品生产成本的外部性特征为“搭便车”，即不付费而享受公共产品。公共物品生产成本的外部性特征使得公共物品的生产不能以市场的方式来进行。 恩德勒从公共物品使用（或消费）的角度，指出：“有两条原则定义公共物品。第一条原则是非排斥原则，即与私人物品比较，对受（公共物品）影响的和受个人或集团权利限定的‘消费’不排斥其他人的消费，不论出于技术的原因（因为物品的性质不允许排斥）或者效率的原因（因为这种通过价格负担的排斥将不恰当地变得昂贵），还是出于法律或伦理的原因（因为其他人不应当被排斥）。第二条原则是非敌对原则。它假定与其他消费者的关系（即不止一个消费者对这物品感兴趣），缺乏敌对性或竞争性。”[1]（P84）当我们在沐浴明媚的阳光、呼吸清新的空气、欣赏大自然的美景时，我们没有排他的必要，也没有排他的可能。中国的街道不仅中国人可以走，外国人也同样可以走。公共物品使用的共享属性（或非排他属性），不仅体现在自然属性的公共物品之中，社会属性的公共物品也是如此。如一个国家的国家机器虽然属于这个国家，但它保护的不仅仅是本国公民的合法权益，外国公民在这个国家的合法权益一样也能得到保护。

由此可见，公共物品不是一般意义上的物品。首先，它不是一般意义上的私人物品，真正意义上的公共物品是不可能被私有化的，就好像谁也不可能将阳光和空气占为己有一样。其次，公共物品也不是一般意义上的商品，是不能被用来交换的。再次，公共物品的生产和消费不能靠市场经济的方式来运作，也就是说，市场不可能生产真正意义上的公共物品，公共物品的消费也不符合市场经济的规律。据此，我们可以把公共物品定义为：公共物品是独立于私人物品和商品之外的，其生产和消费不能以市场运作的方式来进行的一种特殊物品或环境，是社会和个人生活（包括政治生活、经济生活、文化生活及日常生活）的可能性和必要性条件。

二、政府职能的基本定位

根据以上对公共物品的分析，我们不难发现公共物品对于人类生存和发展有着极端的重要性。但是在市场经济条件下，由于资本追求利润最大化的本质特征，我们根本不可能通过市场运作的方式来为社会提供无利可图，准确地说，是无直接利益可图的公共物品。那么，公共物品生产的重任就责无旁贷地落在了政府的肩上。

对政府的理解，通常有广义和狭义两种含义。广义的政府是对所有依法行使国家权力机关的统称，包括立法机关、行政机关、司法机关等。狭义的政府则特指执行和贯彻国家法律，负责组织、管理和实施国家事务的行政机关。本文所指的政府是指广义上的政府。从本质上来说，政府也是一个社会组织。与

国家不同，“政府是人和制度的组合体，它依赖并从属于国家，是国家表示意志、发布命令、处理事务的机关，它的一系列职能都是国家职能的具体化。”[2]（P6）

尽管人们对政府的起源众说纷纭，对政府存在的必要性也意见不一，但现实生活中，人们普遍认为，政府对于人们实现公众利益和获得公共服务是必要的。从社会结构、社会分工和政府所承担的公共职能及公共义务分析，政府的存在是必要的、合理的。为了使政府更好地履行自己的职责，公众赋予政府一定的公共职能和公共权力。从政治的角度看，政府职能是国家机器的集中体现，在代表公共利益、公共意志和公共权力方面具有广泛性，在维护公共利益、公共意志和公共权力方面具有强制性。正是由于这种代表公共利益的性质，决定了政府的职能首先应当是公共职能，政府职能的基本任务应当是努力满足公众的公共需要，为他们提供公共物品和公共服务。从经济的角度看，政府拥有任何机构和个人所没有的公共资源和依法对社会的经济活动进行宏观调控的职能和手段。

总体而言，政府职能是政府依法对国家社会生活各领域进行管理和服务所具有的职责与作用。但由于各国国情不一，政府在管理社会事务，特别是在经济建设中所发挥的作用也不尽相同，所以不存在完全意义上的标准的政府职能。随着全球经济一体化步伐的加快，人们对政府职能的理解和定位逐步趋向一致，既然政府是人们为了实现公众利益和获得公共服务而存在的，那么政府的根本任务就是为公众提供优质的公共物品。如使公民享有充分的民主和自由；提供优美便利的生活环境、良好的社会秩序和完善的社会保障体系；建立快速应急机制，确保公共安全；捍卫国家主权和领土完整；促使社会经济快速稳定发展和支持、繁荣文化事业等。就我国政府而言，经济的全球化也要求我国政府职能不断转变，以便提供更好的公共物品。这些职能包括：加强和改善宏观调控；促进经济和社会协调发展；为改革开放和现代化建设创造良好的社会环境；加强法制建设，创造统一、规范、公平竞争的市场环境和秩序等。这些政府职能实际上就是中国参与经济全球化所必须提供的公共物品。

三、怎样防止政府职能异化

政府的根本任务是为公众提供优质的公共物品，如果政府没有很好地履行这一公共职能，甚至越出了这一范围，就有可能导致政府职能的异化。对于曾经实行计划经济的国家而言，防止政府职能异化是计划经济体制和行政体制内在矛盾的反映和必然要求。“以计划经济为基础并为计划经济服务的原行政体制具有全能主义的特征。全能主义政府是一个在某种崇高意识形态的指导下，实行大规模干预以图彻底改造和重塑社会的大政府。”[3]（P17）在全能主义政府领导的社会里，政府是积极的主体，社会是被动的客体，社会难以对政府

及其工作人员的行为实施有效的监督和约束。失去有效监督和约束的政府，其职能异化是必然的、不可避免的。那么，我们应当怎样来防止政府职能异化呢？第一，政府要走出全能主义政府的怪圈，忠实履行自己的本质职能。我国虽然经过了20多年的改革开放，社会主义市场经济体制已初步建立，但政府管理社会、服务社会（尤其在经济领域）的手段和方式仍没有完全摆脱计划经济体制的影响。政府职能异化现象还在一定程度上和一定范围内存在。

第二，健全监督机制，做到依法行政。加强对政府权力运行的制约和监督，做到依法行政，把人民赋予的权力用来为人民服务是防止政府职能异化的外部约束机制。要进一步健全和加强这一外部约束机制，把权力运行置于有效的制约和监督之下，防止权力滥用，确保依法行政。

第三，加强自身建设，提高执政能力。执政能力是指政府依法行使职能的能力和本领。要提高执政能力，加强政府自身建设是非常必要的。政府自身建设主要包括，一是根据政府职能科学合理地设置和适时调整政府机构并明确各自的职责；二是根据政府职能配备一支高素质的公务员队伍，不断强化他们的行政行为规范和职业道德规范，不断提高依法行政的能力。

第四，牢记为人民服务的宗旨，不与民争利。服务社会、服务大众是政府存在的理论根据和现实依据。执政为民是对政府的本质要求。各级政府要把维护最广大人民群众的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，始终保持同人民群众的血肉联系，杜绝以权谋私，不与民争利，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，这是防止政府职能异化的原动力。

第五，以实际行动取信于民，摆脱信任危机。建国55年来，我国从一个四分五裂、贫穷落后的半封建、半殖民社会转变成为人民生活总体上达到小康水平，各项社会事业欣欣向荣的社会主义社会，政府功不可没。但面对新形式新任务，我们的执政方式、领导体制和工作机制还需要进一步加以完善。解决存在的问题，提高公民对政府的信任度，以实际行动取信于民是防止政府职能异化，摆脱政府信任危机的重要措施。

参考文献；

[1]乔治？恩德勒。面向行动的经济伦理学[M].上海：上海社会科学院出版社，2002.

[2]吴大英，沈蕴芳。西方国家政府制度比较研究[M].北京：社会科学文献出版社，1996.

[3]周志忍。当代国外行政改革比较研究[M].北京：国家行政学院出版社，1999.