我国的行政法基本原则1

让行政法的基本原则被更广泛的应用

关键词: 行政法 基本原则

内容提要:法作为现代社会的行为规范，对现代社会发挥着举足轻重的作用，而法的规范按照其对社会关系调整的确定性和细密程度的不同又可以分为规则、原则、基本原则三类。这三者中，基本原则调整的范围最广，规范的对象最为丰富。法的基本原则，是体现法的根本价值的原则，是法的灵魂是“整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢[1]”。

一、行政法基本原则的含义与内容

行政法的基本原则是在行政法调整行政权的历史长时期中形成的，并有行政法学者概括归纳的。然而行政法的基本原则作为行政法的基本问题之一,历来也是备受中外学着的关注，却对于什么是行政法的基本原则及行政法的基本原则有哪些这个问题没有一个通俗的说法。不同国家不尽相同, 各学者也往往有各自不同的概括。

（一）我国学者对行政法基本原则界定不同的学者, 由于其知识背景、分析问题的出发点及概括和归纳的方法的不同, 对行政法基本原则的定义及内容的表述也不尽相同。其中有代表性的观点主要有如下几种:

1.已故的北京大学著名法学教授龚祥瑞先生认为行政法的基本原则包括行政法治、议会主权、政府守法、越权无效四个原则[2]。

2.同样是北京大学法学院罗豪才教授认为行政法的基本原则是指贯穿于行政法律关系和监督行政法律关系之中, 作为行政法的精髓, 指导行政法的制订、修改、废除, 并指导行政法实施的基本准则或原则。主要包括行政合法性原则、行政合理性原则和行政应急性原则[3]。

3.与罗豪才教授同一时期的北大法学院的另外一名教授姜明安却有着与上述两位教授不尽相同的主张, 行政法的基本原则是指制订和规制行政法的立法、执法以及指导、规制行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范, 并把行政法的基本原则分为两类: 一是行政法的一般基本原则, 包括依法行政原则、越权无效原则、比例原则和正当程序原则, 其中依法行政原则具体包括法律创制原则、法律优位原则、法律保留原则; 比例原则又可细分为适当性原则、必要性原则、比例性原则。二是我国行政法的基本原则, 包括行政法治原则、行政公正原则、行政公开原则、行政效率原则[4]。

4.武汉大学叶必丰在其专著中将行政法的基本原则定义为“是指行政主体实施行政决定时所必须遵守的、体现在行政法规范中的、最基本的法律准则”, 并将其分类为: 一是行政合法性原则, 包括法律的规范创造力原则、法律优位原则、法律保留原则、行政应变性原则; 二是行政合理性原则, 包括平等对待原则、比例原则、正常判断原则、没有偏私原则[5]。

5.周佑勇教授认为行政法的基本原则是指其效力贯穿于全部行政法规范之中, 能够集中体现行政法根本价值和行政法的主要矛盾, 并反映现代民主法治国家的宪政精神、对行政法规范的制订与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则, 认为行政法的基本原则: 一是行政法定原则, 包括职权法定原则、法律优位和法律保留原则; 二是行政均衡原则, 包括平等对待原则、禁止过度原则( 即比例原则) 、信赖保护原则; 三是行政正当原则, 包括避免偏私、行政参与和行政公开三项具体要求[6] 。

6.关于行政法的含义与内容这个问题，在我国法学界可谓是各种学说争鸣，与此同时的还有学者文钊、关保婴等对于这个问题的不同学说。对于我国官方的说法是：行政法基本原则是指导和规范行政法的立法、执法以及指导、规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性规范。它贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范，体现行政法的具体价值观念。

二、行政法基本原则的性质与功能

（一）行政法基本原则是一种“基础性规范原则”，是产生其他具体规则和原则的规范。行政法的具体原则和规则以行政法基本原则为指导，反映和体现行政法的基本原则，而不能违反行政法基本原则或者与之相抵触。

（二）行政法基本原则是一种高度抽象的并体现行政法的基本价值观念的规范。行政法的具体规范贯穿行政法基本原则的精神，该精神浸透着相应的基本价值理念。

（三)行政法的基本原则是一种普遍性规范，它对行政关系进行整体的宏观的调整、规范。

（四）行政法的基本原则不仅指导、调整整个行政执法行为，而且指导和调整行政法的整个立法行为。

（五）行政法的基本原则不仅对行政法的立法、执法起宏观指导作用，而且在一定的场合也直接规范行政行为的实施和行政争议的处理。

（第六）行政法的基本原则克服了成文法的局限性，为司法适用和解释提供空间。正是由于行政法的基本原则没有写入立法规范，所以它的灵活性很高，能够使用和解释在行政法实践中出现的各种问题，提供实践依据。

三、我国的行政法基本原则

行政法基本原则主要有两种来源：一是国家立法性和政策性文件的规定;二是行政法学理论的阐述。关于我国的行政法基本原则国家相关文件的规定根据实际情况吸收理论研究的成果，将行政法的基本原则概括为以下几个：合法行政原则、合理行政原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则和权责统一原则。

（一）合法行政原则

“合法行政”是行政法的首要原则，其他原则可以理解为这一原则的延伸。合法行政原则主要由三层意思构成：第一，行政机关实施行政管理要严格依法进行。换句话说，行政机关实施的管理行为是由法律事先设定好了的，行政机关只能按法律的规定去办事，而不能随意超越法律规定，否则就构成行政违法。；第二，合法行政中的“法”法律渊源表现为法律、法规和规章。即行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规和规章的规定进行。此外，在处理法律、法规和规章的关系时还应当坚持法律优位和法律保留原则，法律优位是指上位阶的法律规范的效力高于下位阶法律规范的效力，各层级的法律规范之间必须保持统一与和谐，例如，国务院制定的行政法规不得与人大及其常委会制定的法律相抵触，税务总局制定的部门规章不得与国务院制定的行政法规相抵触；法律保留是指凡属于宪法、法律规定只能由法律规定的事项，或者只能由法律作出规定，或者在法律有明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定；第三，行政机关必须遵守“法无明文规定即禁止”。即没有法律、法规、规章的规定，行政机关

不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。我们知道，在现代法治社会，国家的一切权力属于人民。例如，我国宪法第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。而人民通过选举人民代表来组成人民代表大会，人民代表大会的重要职责之一就是立法，通过立法来授权政府在何种范围内以何种方式来进行公共管理。

（二）合理行政原则

“合理行政”的主要含义是行政决定应当具有理性，属于实质行政法治的范畴，尤其适用于自由裁量性行政活动。这里的理性是最低限度的理性，是指行政决定应当具有一个正常理智的普通人所能达到的合理与适当并且能符合科学公理和社会道德。合理行政原则包括：第一，公平公正。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；第二，考虑相关因素。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，例如，税务执法人员在实施行政处罚时不能因为相对人陈述申辩而加重处罚；第三，符合比例。比例原则的基本涵义是指行政主体实施行政行为时应当兼顾行政目标的实现和保护行政相对人的合法权益，如果为了实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使该不利影响限制在尽可能小的范围和限度，使二者处于适度的比例。

在行政执法中，我们要正确处理好合法行政与合理行政的关系，一方面，我们必须认识到，合法行政是前提，是基础，只有在合法行政的前提下，才能谈合理行政；另一方面，我们在坚持合法行政时，也不能忽视合理行政的重要性。那种只顾合法行政不顾合理行政或者只顾合理行政不顾合法行政的观念和做法都是错误的，我们要在执法中做到合法又合理，避免“合法不合理”、“合理不合法”现象发生，切实提高依法行政水平。

（三）程序正当原则

“正义不仅应当实现，而且应当以人们看得见的方式实现”。这个看得见的方式就是“程序正义”。所谓程序的正义就是对程序施加了道德标准和要求，符合一定的道德标准的程序才能叫做符合程序正义的程序。美国著名哲学家、伦理学家约翰•罗尔斯在其名著《正义论》中将程序正义分为完善的程序正义、不完善的程序正义和纯粹的程序正义。他说，在纯粹程序正义中，不存在对正当结果的独立标准，而是存在一种正确的或公平的程序，这种程序若被人们恰当地遵守，其结果也会是正确的或公平的，无论他们可能会是一些什么样的结果。他举例说，如果在没有得利期望、自愿进行、无人欺骗的情况下进行的赌博，最后一次赌博后所有参赌的全部现金的任何一种分配结果都是公平的。所以，只要程序设计得公平，人们就会认为这个结果是公正的，而不管事实上结果公正与否。可见，程序公正具有独立于实体公正的价值。西方的程序公正理论，其实就是两个核心：一个是英国的自然正义理论，一个是美国在宪法中强调的正当法律程序。自然正义理论有两处基本准则：一是任何人都不能当自己案件的法官；二是所有法官必须同时听取原告和被告的陈述。这说明在实现正义活动中，参与者更加关注的是被对待的方式和过程，而不是被对待的结果。美国宪法第五条修正案规定：“未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”。那么程序正义应当包括哪些内容或者应当确立哪些审查标准呢？这实际上是个很难科学界定的问题，有的学者给出了六项标准：参与、中立、对等、理性、自治、及时终结[7]。有

的学者给出了九项标准：参与性、正统性、和平性、人道性及尊重个人尊严、不侵犯个人隐私、协议性、公平性、理性、及时性[8]。还有的学者概括为程序的合法性、主体的平等性、过程的公开性、决策的自治性和结果的合理性等[9]。可见，程序正义应当包括哪些内容或者应当确立哪些审查标准还是个很难科学界定的问题，实际上，程序正义的独立价值和意义更多地在于人们只要具有这样的观念和意识。就行政执法来讲，程序正当原则应当至少包括以下内容：第一，政府信息公开。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。如果政府有关信息不公开，那么，相对人的听证权和参与权就会形同虚设，因为相对人会因不知情而无法有效参与，从而导致法律由少数人垄断，形成法治上的霸权主义；第二，听取意见。即在作出行政决定前，要注意听取公民、法人和其他组织的意见。如果行政机关不注重听取意见，行政决定势必会导致片面和武断，因此行政机关在作出行政决定前要有“兼听则明，偏听则暗”的气度和胸怀；第三，要遵循回避原则。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。这是“任何人都不能当自己案件的法官”在行政执法中的必然要求，例如，税收征管法规定，税务人员征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避；第四，要保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

（四）高效便民原则

“迟来的正义为非正义”。试想一想，一个20多岁的英俊青年为了澄清自己的清白打了二十多年官司，当他变成白发苍苍的老头时，法院的一纸公正的判决对他还有什么现实意义呢？同样，在行政管理中，行政行为的过分迟延会严重牺牲公平和正义。这就要求行政机关必须高效便民。高效便民是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，最大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程，是办事速度方面的要求；效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投入实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效便民，是衡量行政机关工作质量的重要标准，也是决定行政机关能否真正落实服务于民宗旨的重要环节。笔者认为，高效便民原则至少应当包括以下内容：第一，遵守时限。即行政行为必须在法定的时限内作出，这是对行政机关高效行政的最低要求；第二，做效能机关。即要求行政机关办理行政事项在法定的时限内要以最快的速度完成。例如，法律规定在10日内完成的行政事项，如果通常情况下2天能办毕，但实际用了5天，即使没有超过法定期限，同样会使相对人觉得行政效能不高；第三，做服务机关。即行政机关要能急相对人所急，想相对人所想，给相对人提供最优质的服务，消除相对人在办事中的人为障碍和非法定前置条件，使相对人办事顺利、顺心、顺畅。例如，对于以申请而启动的具体行政行为，如果申请人提交资料不齐全，能当场补正的应允许申请人当场补正，不能当场补正的应当一次性告知申请人，绝不能三番五次要求申请人补资料；第四，给相对人程序上的最大便利。要以“流程最优、环节最少、审批最简、服务最优、效率最高”给相对人提供程序便利，例如，在行政复议申请方式上，如果申请人不能书写，复议机关就应当接受申请人提出的口头申请并作好笔录。此外，复议机关还要创造条件，接受申请人以传真、电子邮件等方式提出的复议申请。

（五）诚实守信原则

诚实，就是忠诚正直，言行一致，表里如一。守信，就是遵守诺言、不虚伪欺诈。“自古皆有死，民无信不立”、“言必行，行必果”、“一言既出，驷马难追”、“得黄金百斤，不如得季布一诺”这些流传了千百年的佳话，都形象地表达了中华民族诚实守信的优良品质。我们知道，市场经济是法治经济。在市场经济条件下，为了保证交易稳定性、安全性，法律要求市场主体要讲求诚信，为此，诚信原则成为了我国民法的“帝王条款”。由于我国行政法治历史较短，长期以来，行政机关是否诚信执法游离于法律规制之外，缺乏法律责任的硬性规定。伴着中国行政法治化的进程，我国《行政许可法》第一次以法律的形式确立了行政机关的诚信原则，也就是我们常说的信赖利益保护原则。该原则主要体现在《行政许可法》

第八条中。该条规定如果行政机关因不诚信的行政行为给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，依法负补偿责任。这标志着信赖利益保护原则在我国法律中得到了确认，有利于构建诚信政府，树立法律的信仰。对于行政机关来说，坚持诚实守信原则需要着重考虑以下因素：一是考虑撤销行政行为对相关各方利益的影响，当撤销行政行为可能对公共利益造成重大损害的，不能撤销；二是对相对人信赖利益损失给予补偿。我们知道，对于行政机关执法违法造成相对人的财产损失，相对人可以按《国家赔偿法》规定提出赔偿请求，但对于行政机关作出的一项合法的但有悖于诚信的行为，如果该行为客观上又导致了相对人的财产损失，那么，出于对私权益的充分尊重，行政机关就应当负另外一种责任----补偿责任。笔者认为，当务之急，我国应当加快出台一部行政赔偿上的法律，使信赖利益保护范围扩大到包括行政许可在内的所有行政决定，因不诚实守信的行政决定造成相对人财产损失的，要依法予以补偿。

（六）权责统一原则

权责统一原则要求行政机关在享有法定职权时，同时要承担相应的法律责任。具体而论，权责统一原则应当包括以下内容：第一，有权必有责。试想一想，如果行政机关只有权力而没有责任，那么结果会是什么样呢？结果只能是权力被滥用，成为谋取私利的工具。因此，对于行政机关和执法人员来讲，一定要增强责任意识，明白权力是人民给的，行使权力是有责任的。就现行法律制度来讲，我国法律对行政机关确立了国家赔偿责任、依法补偿责任（补偿范围有限）、监督检查责任和其他违法责任制度，对于执法人员来说，主要法律责任有刑事责任、行政责任、国家赔偿追偿责任、执法过错责任，可以说，我国行政法对行政机关及其执法人员的法律责任规定已日趋完善；第二，权责必须对称统一。即有多大的权力，就必须承担多大的责任。否则，如果权力过大责任过小，则虽有责任但不足以约束权力，反之责任过大权力过小，则职业风险太大导致人人都不愿涉足行政管理领域，公共利益将无法得到有效保障。当前行政机关在行政执法实践中存在的一个突出问题就是职责权不对称，存在有职无权、有权无责的普遍现象。因此，我们应当加强对执法人员的管理，使每个执法人员的职务、职权和职责明确，努力做到职责权对称统一；第三，用权受监督。杰斐逊说：“在权力问题上，不要谈论对人的信任，而是要用锁链限制他们，防止他们作出伤害人的事情”。这表明对权力实施监督的重要性。没有监督的权力，即使法律责任设定得尽善尽美，也将导致腐败；第四，违法要追究。违法要追究是保障权利运行规范正确、责任落实到位的最后手段，只有违法行为得到追究，才能确保“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信”原则落到实处。

三、行政法基本原则在我国司法实践中的应用

（一）行政法基本原则在立法实践中的应用

1.《中华人民共和国行政许可法》

这部法律是于2004年7月1日起实施的，是一部规范我们各级政府行为的重要法律，也是世界上以单行法形式颁布的第一部行政许可法。尽管行政许可法的制订和实施还没有现成的、成熟的经验可以让我们借鉴，还需要我们在实践中去不断的探索和完善。但是，在实践过程中，从属于行政法部门的《行政许可法》在制订和实施的过程中必然要受到行政法原则的指导，以更好的体现出制订该法的价值取向，弥补法律制订中的疏漏，协调法律实施过程中的矛盾和冲突。