浅探杭州城市生活垃圾收费制度

・学术要

论

ＣｏｎｓｕｍｅＧｕｉｄｅ・ＡｃａｄｅｍｅＥｌｉｔｅ

浅探杭州城市生活垃圾收费制度

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马驰

姚鉴伟

浙江工业大学

［摘要］随着我国社会经济的发展和城市化进程的加快，城市生活垃圾迅速增加，从而加大了杭州市解决生活垃圾问题的难度。城市生活垃圾处理问题成为杭州城市发展中日益严峻的问题。本文主要在前人研究的基础上，结合杭州的实际情况，对杭州垃圾收费的开展过程提出自己的意见。

［关键词］垃圾垃圾收费浮动定额收费

作者简介：马驰，浙江工业大学，经贸管理学院教授，研究方向为能源经济与可持续发展研究；姚鉴伟（１９８５－）民族：汉，性别：男，籍贯：浙江省嵊州市，工作单位：浙江工业大学，职称：在读硕士，研究方向：可持续发展及新能源。

一、杭州市生活垃圾概况

（一）杭州市垃圾产生量及其成分

到２０１０年，杭州市城区定居人口将达到４６０万，到２０２０年城区总人口为５３０万人。根据２００３年至２００７年《杭州市环境状况公报》显示，杭州市城区生活垃圾由２００３年的９１．３万吨增加到２００７年的

图１：杭州市垃圾产量趋势图

从数据上来看，杭州市城区生活垃圾量一直持续增长。从０５０７，年平均增幅可达６．５％。如果按此速度发展下去，杭州市垃圾产生量将会从２０１０年的约１８７万吨增长到２０２０年的２７７万吨左右。

生活垃圾成分主要由有机物类（厨余、纸类、橡塑、布类、果皮、竹木类等）和无机物类（玻璃、金属、杂物）组成。按国际通常的分类方式，将杭州市生活垃圾成分分列如下表。

表１杭州市生活垃圾组成分（％）

二氧化硫、铅含量升高，使呼吸道疾病发病率升高，对人体构成致癌隐患。地下水污染物含量超标，引发腹泻、血吸虫、沙眼，例如，贵阳市发生痢疾流行，其原因是地下水被垃圾渗透，大肠杆菌严重超标引起的。２．垃圾的产生不仅要侵占大量的土地，而且垃圾中的有毒物质的直接填埋或遗留土壤中，难以降解以致严重腐蚀土地，致使土质硬化、碱化，保水保肥能力下降和农作物减产。垃圾处理过程中对环境造成的危害主要表现在：１．在垃圾处理区，由于焚烧或长时间的堆放，垃圾腐烂霉变，释放出大量恶臭、含硫等有毒气体，粉尘和细小颗粒物随风飞扬，致使空气中二氧化硫悬浮颗粒物超标。酸雨现象扬尘污染频频发生。２．垃圾在堆置或填埋工程中，产生大量酸性、碱性，有毒物质，造成自然水体和地下水质的污染和恶化。因此，解决垃圾对环境的危害需要从两方面着手，一方面要从源头控制垃圾的产生量，另一方面要在处理过程中做到垃圾的无害化处理。

二、城市生活垃圾减量的途径（一）拓展垃圾资源化利用

近十几年来发达国家的实践证明，大力推行垃圾的回收和综合利用，有利于实现城市垃圾的资源化和减量化。因此建立“分类投放－分类收集－分类运输－分类处理”的链式系统，是实现垃圾资源利用的有效途径。但目前我国垃圾处理中，垃圾的资源化程度很低，而自发零散的拾荒者却起着主导作用。为此，我国应制定符合本国国情的有关法律、规章和各种标准，推进垃圾分类堆放、收集和处理，减少垃圾产生量及处置量，尽可能延长填埋场使用时间和减少二次污染，不遗余力的推广垃圾的分类收集，提高垃圾的资源化和减量化。

（二）减少垃圾的产生量

减少垃圾的产生，就要从源头开始。以３Ｒ理念［减量（ｒｅｄｕｃｅ），再使用（ｒｅｕｓｅ），再生利用（ｒｅｃｙｃｌｅｄ）］为基础，从产品设计、材料选取、包装设计及消费后的处理和回用等各个环节着手，减少垃圾的产生量，进而实现固体垃圾最大限度的减量，减少垃圾的排放量。

此外，应用经济杠杆对垃圾实行收费也是使生活垃圾减量的有效机制之一。发达国家在过去几十年的实践经验证明，实行城市生活垃圾处理收费制度是保护城市生态环境的重要经济手段，也是促进城市生活垃圾处理产业化进程，提高生活垃圾处理水平的重要举措。在我国，城市生活垃圾处理收费仍处于前期阶段，垃圾收费的减量化效果没有得到显著的体现。制定相应的法律规定，执行适合我国实情的收费方式和收费标准，充分体现垃圾收费在减少垃圾产生量和促进经济、环境和社会效益中的作用。

三、以减量为目的垃圾收费可操作性探索（一）现行的收费方式

目前国际上普遍采用的垃圾收费方式有２种：定额收费和计量收费。定额收费是指以住户（或个人）为收费单位，按统一的费率每年或每月征收垃圾处理费用，是最简便最普遍的一种垃圾收费方

式。

数据来源：２００８年杭州市科学技术杂志电子期刊第五期

由表中我们可以看到，有机物含量达到６１．５％，无机物含量达到１０．６２％。而在可回收物中，纸张类占得比重比较大，而金属含量很少。对垃圾成分进行分析有助于垃圾的分类收集和处理。

（二）主要处理方式及其成本

垃圾处理的方法有填埋、堆肥和焚烧三种方法。目前杭州处理垃圾的方法以填埋和焚烧为主。杭州市（主城区）垃圾填埋场原先共有两个，分别是天子岭填埋场（已于２００６年底结束使用）和第二垃圾填埋场。焚烧场主要有滨江、乔司两个。第二垃圾填埋场的处理规模是２３２８吨／天，滨江和乔司两家的处理规模分别是４５０吨／天和３００吨／天。三家的处置成本也不同，第二垃圾填埋场为４５．１元／吨、滨江为４５．７元／吨、乔司为１３元／吨。由于政府包办城市生活垃圾处理制度的缺陷所导致的工作效率低、人力和物力不能有效调配利用、工作强度大加之垃圾处理标准的不断提高，垃圾处理成本呈上升趋势。为了减轻政府的财政负担且减少对环境的影响，逐步实现垃圾处理的市场化和产业化，合理的收费制度成为令人关注的措施之一。

（三）对环境的影响

垃圾对环境的影响是显而易见的，主要表现在垃圾自身对环境造成的危害和垃圾处理过程中对环境造成的危害。具体来说，垃圾自身对环境造成的影响包括：１．垃圾中，有毒气体随风飘散，空气中

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学术

要论

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定额收费在国内被普遍采纳，其原因是较低的计费成本，容易实施且管理难度相对较小。但其缺陷也是显而易见的：（１）对垃圾减量化的效果甚微。由于居民的垃圾排放量与其经济利益没有直接的关系，因此缺乏足够的经济激励进行垃圾减排。（２）缺乏公平性。定额收费向所有居民收取统一的费用，但居民在垃圾排放量和收入水平上存在着差异，因此这样的收费方式没有体现“谁污染谁付费”的公平性原则。

计量收费制是指以每户（每人）产生垃圾数量的多少征收垃圾处理费用，依据处理单位（重量、体积或两者兼顾）生活垃圾所需的费用作为收费标准的收费方法。其优越性主要在于：（１）垃圾减量效果较好。收费金额与垃圾排放量有直接的关系，居民出于自身经济利益的考虑，将会减少垃圾的排放量，同时这有助于提高居民的整体环保意识。（２）体现公平。与定额收费相比，更好的体现了“谁污染谁付费”的原则。（３）计量收费带来的延伸影响会使消费者倾向于购买产生垃圾少的商品，从而促进生产厂家开展清洁生产。

但计量收费迄今在国内几乎没有应用，其主要原因是：（１）操作繁琐，在居民环保意识和垃圾付费意识不高的情况下，监督难，运行成本高。（２）居民为了少交或逃避垃圾处理费，容易产生非法倾倒垃圾的现象。

（二）计量收费在国外的实践及存在问题

计量收费是垃圾收费的发展方向。在发达国家，垃圾收费起步较早，计量收费已比较成熟，且取得了垃圾减量化的显著效果。计量收费制的做法很多，但从根本上说，现行做法只有两种。一种是按容器收费，另一种是按垃圾袋收费。奥地利、美国、英国、丹麦、芬兰、法国、德国等采取的是按容器收费的方式。如美国的西雅图市，政府规定：每户每月运４桶生活垃圾，缴纳１３．２５美元，每增加一桶生活垃圾，加收９美元。相关数据证明，实行这一规定后，西雅图市的垃圾量一下减少了２５％。又如德国的海德堡市，该市生活垃圾处理收费方法是，政府向每户家庭提供一个８０升的垃圾桶，每周清运一次，而居民每年需向政府缴纳３００欧元的垃圾费用。如果垃圾清运每月一次，则居民只需缴纳１００欧元的垃圾费用。日本、韩国、荷兰等国采取的是垃圾袋收费方式。如在日本，居民使用的垃圾袋分为５升、１０升、４５升３种不同容积，需要到超市专门购买。同时，居民还必须购买专门的垃圾处理票。只有用贴有垃圾处理票的专用垃圾袋装的垃圾才能得到环卫部门的及时处理。居民多扔垃圾就得多买袋多买垃圾处理票，就得多花钱，想少花钱就得做到垃圾减量。

采用计量制后，多扔垃圾就要多花钱，充分体现了多污染多付担的原则，这样对于减少生活垃圾排放量有直接的促进作用。根据欧洲回收和再利用协会１９９８年的统计资料，比利时的Ｈａｉｎａｕｔ省实施从量收费后第一年居民垃圾填埋量减少６５％；荷兰的Ｏｏｓｔｚａａｎ垃圾产生量减少３８％，填埋的垃圾降低６０％；日本的Ｙｏｎｏ城可焚烧物减少１３％，非焚烧物减少２７％。但垃圾费与垃圾量成正比的收费方式，会导致非法倾倒现象，不但不能减少垃圾量，反而会增加清理成本。根据调查，美国佛吉尼亚州夏洛茨维尔市实行计量收费后，２８％的垃圾减少量应归于非法倾倒。欧洲乱倒垃圾的现象仍然存在。英国政府表示，过去在无法可依的情况下，估计平均每３５秒就会有一件乱倒垃圾的情形。为此，英国政府颁布了新的环境法规，对乱倒垃圾的居民最高可处５万欧元的罚款或５年监禁的刑罚。由此可见，即使是在定量收费实施较成熟的欧美，也存在着大量乱倒垃圾的现象。因此必须有与其相关的政策的配合，才能发挥其减量化的效果。

在中国，垃圾收费起步晚，目前采取的仍然是定额收费，要采纳欧美垃圾计量收费模式尚待时日，主要原因是：（１）目前垃圾付费意识不强，要防止乱倒垃圾将会引起高额成本。（２）以多层、高层公寓式住宅为主的居民区会使对住户垃圾计量收费的管理和监督困难较大。（３）制定完善的法律法规和合理的收费标准尚需时间。

（三）浮动定额收费的探索

杭州市从２００７年１月１日开始实行生活垃圾有偿化处置。目前的收费标准是每户每年５０元，其中１０元为化粪池清挖费，２０元为居民小区保洁费，２０元为垃圾清运处置费。从２００６－２００７年杭州市环境公报也可看出，垃圾收费并没有减少杭州市的垃圾产生量，因为定额收费制并不具备垃圾减量的功能。但计量收费又不能在目前的情况下实施，因此，需要寻求一种过度形式，使之在当前情况下发挥作用。浮动定额收费制可作为一种探索的方式。

所谓浮动定额收费制（丁燕，２００８）就是依据目前环卫作业区域设定定额收费区域，同一区域内收费相同，而收费费率随该区域内垃圾产生量的变化而变化。即区域内产生的垃圾总量减少，向居民征收的垃圾费用也相应减少，反之增多。浮动定额收费制本质上是一种基于共同利益的合作机制，其具体操作是该收费制度的实施，让住户了解到生活垃圾处置费与垃圾产生量之间的关系。比如说某住户减少Ｘ公斤的垃圾，那小区内Ｙ户家庭共减少ＸＹ公斤的垃圾，因此处置垃圾的成本就会下降Ｎ，分摊到每户人家就会减少Ｎ／Ｙ的垃圾费。这对促使垃圾的减量，公众环境意识的提高和生活垃圾处置资金的充实起到重要的作用。

要确保浮动定额收费系统的顺利运作，首先要对系统本身的整体框架进行科学设计，对各个环节作出合理的安排。其次要发挥浮动定额收费的作用，还需要以共同利益维系起来的公众的积极参与和合作。

如何使浮动定额收费制发挥最大的作用，关键在于促进全体居民的积极合作。首先应该合理设定收费区域。为了发挥收费对减量化的作用，区域的划分不宜过大，以能够最大限度的发挥邻里相互监督的作用，最大限度地减少搭便车现象及偷倒垃圾现象为宜。对于杭州，在如何考虑浮动定额收费制时要进行合理的区域规划，在试点区域的选择时要综合考虑多方面的因素，如周边环境状况，小区总体的管理水平，住户平均收入水平及环境意识等。同时开始对初选目标进

行垃圾日产量的计量，作为浮动收费的对照依据，制定详细可操作的程序。并对居民住户进行多种形式的广泛宣传和教育，形成自觉参与的局面。在试点开始实施后，有关部门要定期对各小区的垃圾产生量和现行收费费率进行公布，使小区间无意中产生竞争，以此强化垃圾减量的效果。不断的总结经验，并将试点单位不断缩小到公寓楼，甚至住户，从而过度到计量收费。被选为试点的居住小区，在管理上一定会面临成本增加的问题，这就需要政府有关部门给予相应的补贴。

四、结论

为了使浮动定额收费制得以顺利实施并逐步过度到计量收费，我们应从四个方面着手（１）提高居民的环保意识，让居民自觉参与。在浮动定额收费系统中，通过垃圾减排来降低垃圾处置费是社区的公共利益。因此应该让居民参与到收费方案的决策中，全面了解本小区的生活垃圾处置情况、生活垃圾减量化和资源利用的路径选择、各相关方的权力及相应的义务。只有这样，居民才有可能是收费方案的积极执行者，也会参与到管理中，降低管理成本。（２）政府加强信息披露机制。在浮动定额收费制下，政府应当加强信息披露机制，使居民了解到本区域内与其他区域内的情况，产生一种竞争。（３）政府还应制定相关的政策，法规、规定，配合收费制度的顺利实施。不断完善收费管理体系，确保各个环节的公正透明，防止可能发生的逃避付费行为，又防止征收部门的擅自留用，做到专款专用。（４）多种减量化措施的配合。以收费方式达到减量化的效果不能持久，必须与其他减量化措施相配合。如鼓励居民购买少废或无废的商品，迫使企事业单位改进工艺，实施清洁生产，在全社会实现良性循环，从源头控制垃圾的产生；鼓励居民对废弃物进行回收利用。

参考文献

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Ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ａｎｑｕａｎ．ｃｏｍ．ｃｎ／Ｅｐ／ｌｕｎｗｅｎ／２００８０５／８３３２５．ｈｔｍｌ，２００８－５－２６

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