转型发展中的制度变迁主体类型及其结构性耦合机理分析

作者：费太安

经济体制改革 2009年09期

　　[中图分类号]F127[文献标识码]A[文章编号]1006-012X(2009)-03-0005(06)

　　一、引言

　　从上世纪90年代，国内一些经济学家就开始关注制度尤其是经济和政治制度对经济增长的重要作用。在我国从计划经济向市场经济转变的过程中，渐进式的改革路径被普遍认为是保持国民经济稳定增长的主要原因，这样一种供给主导型制度变迁方式具有纵向推进、增量改革、试点推广、利用已有组织资源推进改革等特征，它在以较低的摩擦成本启动市场化改革方面发挥了重要的作用。但由于这种制度变迁方式的内在规定性，因此从理论上说，它在完成向市场经济体制过渡方面存在一系列难以逾越的障碍。[1]那么是什么原因破解了诺斯悖论？有学者从政治权利下放和财政分权导致的地方政府竞争角度来解释中国的市场化改革的成功，并从理论上打破传统的诱致性和强制性制度变迁方式，提出了供给主导型、中间扩散型、需求诱致型的制度变迁方式三阶段论，并且认为地方政府是中间扩散型制度变迁方式中的第一行动集团。[2]也有学者研究了政治集权下的经济分权给地方政府提供了发展经济的动力，尤其是完成了地方层面的市场化和竞争性领域的民营化，以及分权制代价，如城乡和地区间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等问题。[3]有学者认为财政分权和官员的晋升锦标赛激励模式在地方政府之间引入了竞争机制，它是中国经济奇迹的重要根源。[4]

　　学者从财政分权、地方政府的激励和竞争角度很好地解释了中国向市场化过渡过程中经济保持的持续、高速增长。但是中国经济高速增长的另一特征是随着改革开放和财政分权，地区间差距逐渐扩大。

　　按现价人均GDP和居民消费水平计算的地区差距结果表明，20世纪80年代现价人均GDP的地区差距显著缩小，未用人口加权的Gini系数(Gini系数是反映地区差距大小的一个较常用指标，取值位于0～1之间，数值越大表示不平等程度越大，未用人口加权的Gini系数不考虑各个地区人口大小，把每个地区当作一个单元考虑，用人口加权的Gini系数考虑了各地区人口的比重因素)。从1978年的0.357下降到1990年的0.276，降低了22.7％。同一期间人口加权的Gini系数则降低了12％。

　　20世纪90年代尤其是90年代前期省际间差距增长很快。从现价人均GDP地区差距的变化看，未加权Gini系数从1990年的0.276增长到2000年的0.347，增加了25.7％，平均每年增长2.3％。同一时期加权Gini系数增加了25.8％。2000年以后省际间差距增长趋于平缓。从现价人均GDP差距的变化看，2005年与2000年相比，未加权Gini系数从0.347增长到0.349，5年累计只增加了0.5％。

　　为什么同样一种制度，在一个国家内部不同区域之间会出现如此大的差异呢？学者们对中国现阶段的区域差异成因有多种解释。林毅夫、刘培林[5]在分析中国区域差距问题后，提出：中国内地各省区市之间发展水平差距的主要原因在于重工业优先发展的赶超战略下形成的生产要素存量配置结构与许多省区市的要素禀赋结构决定的比较优势符合程度不一致。蔡昉、都阳[6]通过考察中国地区经济增长中存在着局部趋同以及条件趋同的现象，得出结论：人力资本禀赋稀缺、市场扭曲和开放程度不足使得西部难以实现和东部趋同。魏后凯[7]研究1985-1999年的外商直接投资数据后发现：东部发达地区与西部落后地区之间GDP增长率的差异，大约有90％是由外商投资引起的。沈坤荣、耿强[8]则认为外商直接投资在区域间的不平衡分布加剧了地区间的不平衡发展。也有学者从投入要素的量和质、要素配置效率、要素使用效率、空间格局变动四个方面分析其作用的过程，分析地区发展差距。[9]此外，还有一些学者从市场化程度、所有制结构差异等方面解释区域差距的成因。[10]归结起来，学者们从投资分布差异、地区分布差异、资金使用效率及深化速度差异、人力资本分布差异、社会资本丰裕程度差异、投资环境差异、体制差异、市场发育水平及市场化程度差异、专业化程度及分工水平差异、发展战略差异等方面解释了我国区域发展差异。[11]

　　二、基本的模型假设和类型划分

　　目前关于中国区域经济发展差距的研究，主要归因于某种具体的因素，注重从要素投入或者某些外在影响因素去分析。实际上这些外在因素特别是要素的投入在很大程度上取决于国家政策和政府行为。本文基于中央政府的战略，政策对资源配置、区域发展的独特影响以及地方政府在发展本地经济中的独特作用，以制度经济学的分析框架将中央政府、地方政府、地方微观主体——普通民众纳入到同一框架，以此来研究这三方主体在改革开放的制度变迁过程中的不同战略类型和行为对区域经济发展的作用和影响。

　　(一)中央政府

　　在中国的渐进式改革过程中，“摸着石头过河”是其显著特征，“中央治国者之所以选择渐进式的改革方式，其根本原因就是在既定的约束条件下，对市场经济制度性质及演进过程中的风险缺乏相应的充分知识”。[12]这一特征意味着“试点”、对外开放的层次性、不同区域之间区别对待不是偶然因素。实际上这正是主政者承认人的有限理性，在并不确定特定方式的改革、开放是否会成功、能否推广的一种尝试。因此才“摸着石头过河”。

　　从中央政府来看，对不同地区的发展要求也不同，大体划分为以下几类：

　　1.注意力集中地区、改革开放的先发地区，试点地区。为了在维持原有制度的前提下改革试验新的发展模式，国家有选择的划定了经济特区，开放沿海城市以及建立沿海经济开放区这样一个递进式的改革开放过程。对这些地区要求有创新、有突破，同时也允许有偏差、甚至给地方“尚方宝剑”。

　　2.一般区域(例如中部地区)，实际上也是主体区域，对于这部分主体区域，国家要求基本上要保持原有体制，未经中央认可原则上不可擅自变革制度和政策，也就是稳定为前提，不求创新，只要正常的发展即可。

　　3.敏感区域(例如一些少数民族聚居地，边远地区)，中央对这些地区的要求是稳定大于一切，稳中发展。

　　(二)地方政府

　　对地方政府在发展经济中的动力问题，传统的观点是财政分权的经济激励和以GDP为主的政绩考核机制。[13]实际上，经济分权还不足以构成地方政府发展经济的全部激励，政绩也不是省级官员升迁的主要依据。[14]在这样一种情况下，一方面财政分权的确是给地方政府发展本地经济带来了活力，这可以从财政分权后各地经济获得的长足发展得到印证。但另一方面，也是本文所强调的，由于对官员的考核机制等因素限制，这种财政分权不足以激励地方政府官员“一心一意谋发展”。因此要寻找地方政府行为背后的深层次原因就必须要探寻地方政府官员的激励约束机制。

　　在分析地方政府的行为时，我们先作如下假定：

　　1.在中央没有表态许可的前提下，对主体及边远区域，维护政策、体制的稳定是基本前提，因此这些地区的地方政府的每一步突破都是冒着风险的。

　　2.尝试突破的风险：尝试的失败，会导致地方政府主要官员(起码是发起者)遭受处分。

　　3.尝试突破的收益：创新成功后，地方经济将得到更好的发展，地方政府的财政资金可以更灵活的运用，有较大可能得到上级的肯定，但是否升迁取决于官场文化及其他。

　　对地方官员的激励主要体现在他们的期望或是追求可能实现的程度上。笔者认为地方政府官员的追求与当地的历史文化传统有一定的关系，即在官员非外部决定的情况下地方文化可能决定官场文化，因此官场文化是决定官员的偏好、追求的因素之一。其次是官员的个人背景，官员的出生、经历、知识学历等都直接影响他对问题的看法和认识，这会影响他“能够”做什么，另一方面官员的背景也会影响他的期望值，从而影响他的目标选择，这会影响他“打算”做什么。再者是年龄，官员的年龄制约他升迁的可能，年龄接近退休、不在提拔之列的政府官员，他们的目标期望必然不是追求升迁而是其他，极端的例证是“59现象”。

　　一般来说官员的追求有这么几个类型(见图1)：

　　(1)追求升迁型，升迁的途径可能有多种渠道：依靠当地经济的发展；取得其他政绩；依靠人脉关系；以及其他方式等。

　　(2)追求自身收益型，希望借由当官来谋取个人利益，甚至贪污受贿，等等。

　　(3)追求稳定，跟着中央政策走，保持一方的稳定发展。对于经历了历史变革、社会动荡的社会高层人士来说稳定是发自内心的要求。一方面稳定是社会安定、人民安居乐业的前提；另一方面维护稳定是地方官员最基本也是最重要的要求。即便是追求升迁、财富的政府官员也面临着维护稳定的责任，可以说在默认状态下，政府官员更倾向于维护稳定。

　　(4)企业家类型的官员，这类官员的特点具有企业家特征：具有风险偏好，追求经济发展。他们的官场文化不以追求升迁为主要目标，而是有把其辖区作为一个企业经营的幻觉。之所以存在企业家型的政府官员，如同企业家之所以存在是一样的。不同的是企业家追求的是财富的最大化，企业家类型的官员追求的是当地经济、民生的改善，自己理想抱负的实现。

　　给定尝试突破的风险和收益，根据以上对地方政府官员的追求假定，我们可以得出以下政府类型：

　　1.创新型政府：有突破原有体制，获得更好发展的地方政府。只有在政府官员类型是企业家型或是追求升迁型的情况下才有可能达到创新型政府。企业家型的政府官员把辖区当作企业来经营，他们的目标就是想方设法发展本地经济，因此面对基层有利于经济发展的创新自然会保护，不仅如此，此类政府还会积极变通渠道谋取地方经济的发展。对于追求升迁型的官员来说，当发展本地经济也是重要政绩之一时，在有升迁可能的预期下也会有积极性发展本地经济。

　　2.保守型政府：基本维护原有政策不变的政府。这是一种多数状态，因为在中央政府没有要求他们改革突破的情况下，率先的改革实际上可能是有风险的，稳定可能是一种更为普遍的政策选择。因此，无论对于追求稳定型还是追求升迁型的政府官员来说，维持原有政策稳定、不求突破都是首选。此外，当企业家型的官员面临约束条件时，例如改革的上下阻力过大、自身年龄等因素，也会趋向保守型政府转变。再有就是追求自身收益的官员，维持政策不变，也是上乘选择，因此也会趋向保守型政府。

　　3.落后型政府：反对创新，因循守旧，甚至腐败的政府。追求自身收益以及升迁型的官员，当面临约束条件难以达到升迁预期时，他们很有可能走向这条道路成为掠夺型地方政府。这类地方政府基本上不靠发展经济创造税源，而是通过各种手段增加税费，由于对当地居民和企业进行剩余掠夺，导致当地经济发展失去了根基。

　　官员追求与政府类型

　　

　　注：虚线表示当官员初始目标难以达成时，官员类型对应的政府类型。

　　(三)区域微观主体

　　给定外部条件，区域内的制度变迁与经济发展是由区域内经济主体的行为决定的，而所有经济主体的选择行为都会受到一组特定约束条件的制约，因而，区域的制度变迁与经济发展的启动一定与该区域内当时的一组初始选择条件的约束有关。在这一组初始约束条件中，区域的自然禀赋与历史禀赋是两个最重要的选择约束条件(史晋川，2005)。自然禀赋和历史禀赋一定程度决定和限制了要做什么及能做什么。自然禀赋决定了当地的有为生存而创新的激励，历史禀赋决定了这种创新的根据和渊源。从有利发展市场经济的角度，历史禀赋就是该区域居(农)民从事手工业制造和商业贸易活动的历史传统及相应的区域商业文化传统。因此，我们将不同地区的传统文化、习俗、背景对市场经济的起步和发展的影响划归到微观主体的不同类型。

　　我们将微观主体划分为：

　　(1)有商业传统、商品经济比较活跃的地区民众，对原有旧体制存在突破和冲击的原始动力，因此称为强突破型；

　　(2)存在商品经济，有少数突破原有体制的自发性创新民众，称为弱突破型；

　　(3)比较封闭，没有或较少商品经济意识的边远区域群众，称为封闭型。

　　三、三类主体的不同战略和类型组合

　　首先看地方政府与区域微观主体的类型对区域经济发展的影响，我们将不同类型的地方政府与不同区域的微观主体的不同状况结合起来，反映在表1中加以考虑：

　　

　　中央政府的区域政策可划分为：国家政策倾斜地区、基本维持原有政策地区、政策不变地区。我们可以得出如下结论：

　　1.国家政策重点支持区域

　　在改革初期，我国存在明显的“供给主导型制度变迁方式”(杨瑞龙，1993)，中央政府作为整个国家的领导者，其政策及资源分配对地区经济发展有着决定性的影响。根据地理位置、区域优势、人文关系等情况，中央政府选择了几个试点地区作为改革开放的先发地区。改革开放是中国摆脱贫困落后，走向繁荣富强的唯一而有效的途径。改革开放的先行地区第一个获得了国家的政策支持，加上自身的区位优势和较好的商业传统，当地经济立刻获得了长足的发展，并保持了先发优势。这是沿海东部地区经济发展高于内地最主要的原因。得到国家政策重点支持的地区，无论地方政府和微观主体是什么类型，区域经济都将得到极大发展，而国家政策是首要决定因素。

　　2.中央政府要求政策保持稳定的主体区域

　　在给定国家政策保持稳定，不求创新的前提下，在地方政府官员的不同追求和约束条件下，地方政府的不同作为以及不同区域微观主体的类型对区域经济发展的影响分析如下：

　　(1)创新型政府与强突破型微观主体的结合(H，H)。这种结合最能够带来经济的高速发展。在没有外部强有力支持的情况下，微观主体由于当地的自然禀赋和历史禀赋的因素，有强烈改变现状的冲动和欲望，他们自发的创新各种提高生活水平的“挣钱方式”，区域内个体能够通过其他非官方规定的方式发财致富，这导致了在本区域内大面积的传播和效仿。这时的地方政府类型就成了关键因素，在创新型政府辖区内，政府会鼓励和支持民间的这种自发性致富方式，也就是民间拉动加政府推进，民间诱致性拉动力量与政府增进式推动力量两者的互动，使得非国家政策倾斜地区经济保持了领先和高速的增长。

　　(2)创新型政府与弱突破型微观主体的结合(M，H)。在这种结合方式下，区域经济的发展更多呈现出的是政府推动型的发展模式。政府官员的政治追求、个人信念，使得其有突破原有体制的束缚、发展本地经济的强烈愿望。地方政府想方设法培植地方经济的增长点，扩大地方政府投资，兴办乡镇企业；引进外资，发展新兴产业；承接发达地区的企业和产业转移，地方政府通过这些方式使当地在未获得中央政府的认可情况下领先其他地区推行了新的发展模式，从而使非中央政策倾斜地区获得了领先发展的机会。领先发展带来了先发优势，使得这些地区也保持了较高速的发展。

　　(3)保守型政府与强突破型微观主体的结合(H，M)。如果存在这种结合，那么两者必然会发生激烈冲突。冲突的结果有二：一是由于地方政府得到中央政府要求维护稳定的支持，抹灭了微观主体“变革”企图，微观主体无法大面积创新，这类似于改革开放前的局面；二是由于微观主体的变革意识之强烈，只要地方政府不采取行动加以抹灭，微观主体的创新便会得到实现，这些创新活动就会促进地方经济的发展。不足之处是这种突破原有体制束缚的创新模式由于得不到地方政府的支持只能处于“地下”，这会导致微观主体的自发性创新模式不能迅速有效的展开和推广，区域经济有增长但能量不能全部释放，因此经济增速有限，相较于前两者经济发展要差一些。

　　(4)不利于当地经济快速发展的几种结合。保守型政府与弱突破型微观主体(M，M)、保守型政府与封闭型微观主体(L，M)、落后型政府与弱突破型微观主体(M，L)、落后型政府与封闭型微观主体(L，L)。这几类结合方式既没有微观主体突破原有体制束缚的冲动和自发性创新的贡献，又没有地方政府发展经济的有力推动，在两个支撑条件一个也没有的情况下，难以促进当地经济的快速发展。虽然改革开放后从整体看各地区经济都有所发展，但这些地区经济发展的速度要远落后于前面所述几类地区。

　　(5)两种供探讨的结合方式。地方政府类型与地方微观主体类型截然相反的结合模式是创新型政府与封闭型微观主体(L，M)的结合、落后型政府与强突破型微观主体(H，L)的结合。一般来说，地方政府类型和当地的历史传统及区域文化也有一定的关系，“官场文化”和区域文化是相联的。而区域微观主体的类型很大程度是由区域自然禀赋和历史禀赋决定的，因此地方政府的类型和区域微观主体的类型往往具有同质性，即要么都具有突破现状的动性，要么都具有维持现状的惰性。即地方政府类型与当地微观主体的类型具有一致性，至少不会偏离很多。可能出现不一致的一个重要原因就是地方主要领导的任命制。由于地方政府官员并不一定是从地方产生的，特别是省级主要领导的任命是中央政府在全国范围内调配的结果。因此中央政府任命的省级主要领导的执政理念就很有可能与当地的官场文化不一致，从而导致地方官员类型与当地微观主体类型的不一致。另一方面，地方政府的绝大多数官员都是来自于当地，地方大多数官员的思想理念是和当地的区域文化及官场文化相一致的，也就是说地方大多数官员与微观主体的类型是一致的。对于创新型政府与封闭型微观主体(L，M)的结合来说，即使政府主要领导有强烈改变现状的愿望，但由于受到地方官员和地方微观主体的普遍抵制，新政也难以推行，况且在中央政府未给予这些区域领先变革的大环境下，政府主要领导也是孤掌难鸣。

　　另一种结合就是落后型政府与强突破型微观主体(H，L)的结合。由于地方微观主体以及地方大多数官员具有相同或相似类型，都具有创新和突破原有体制的冲动，只是由于当地主要领导落后，反对变革，在这种情况下，地方的内在基础、发展动力始终存在，外部力量稍有变革，区域内的经济活力将喷涌而出。

　　四、结语

　　不同的结合方式对区域经济增长的贡献差异如表2所示：

　　

　　国家发展战略的不同、区域历史禀赋和自然禀赋的差异，以及地方政府官员的异质性，所有这些导致了在不同区域三类主体的目标追求、偏好、行动的不同，从而呈现出不同的组合。不同的组合意味着资源的配置方式和效率、要素投入的质和量、要素的使用效率、空间格局变动都会有差异。因此形成了区域间的巨大发展差异。

　　把握了区域差距形成的内在机理，笔者的相关建议如下：

　　1.逆其道而行之，对市场化程度低的区域，国家政策要予以倾斜。从某种程度上说国家的职能不同于市场，国家应该站在更宏观的视角，应该是济贫而不是帮富。因为落后地区的微观主体、地方政府官员市场化思想可能都比较低，如果仅仅依靠自发的市场力量发展，相对于发达地区，他们可能会陷入缪尔达尔的“循环累积效应”之中，也许就难以发展起来，即使可以，在时间上也要经过漫长的过渡期。因此只有国家政策予以倾斜才能帮助这些地区较为快速的发展起来。

　　2.官员交流、异地任职，发达地区的政府官员多往不发达地区调派。这是从中观层次上均衡地方政府官员市场化思想、知识背景、能力的一个途径。

　　3.由于对政府官员的激励约束也就是官场规则对其行为选择有着极其重要的作用，而地方政府官员的作为对地方经济的发展又有着重要作用，那么设计科学的政绩考核体系的重要性就是不言而喻的。

　　4.提高基层民众的市场化意识。鼓励外出打工回乡创业、小城镇建设、招商引资。封闭落后地区的民众外出打工是接受市场化思想洗礼的一个重要渠道，打工开拓了人们的视野，积累了创业的基础和本领，从根本上提高了落后地区人们的市场化思想。小城镇建设相对于人口流向大城市的最大优点是低成本，从人们的适应性、可接受程度上更能够被微观主体所接受，更具操作性，小城镇建设过程就是一个市场化的过程。而招商引资特别是在落后地区的招商引资不仅仅是“引资”，更重要的是带来了新的思想、开拓了当地人的视野，带来了新的渊源。

作者介绍：费太安，博士研究生，中国人民大学经济学院，安徽省社会科学院经济研究所助理研究员。（北京 100872）